اختیارات کمیسیون ماده ۱۰ احزاب خطرناک است

بیش از سه دهه طول کشید تا دولتیان و مجلسیان به فکر افتادند که باید قانون نحوه فعالیت احزاب بازنگری شود. البته برخلاف تصور فعالان سیاسی این طرح در صورت تصویب نهایی هفت خوان فعالیت سیاسی را به هفتاد خوان تبدیل خواهد کرد. با این حال علی‌اکبر گرجی استاد حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی و وکیل پایه یک دادگستری بر این باور است که این طرح توانسته تعریف کامل‌تری از حزب ارائه دهد. نویسنده کتاب «آزادی‌های گروهی» تصریح دارد مهم‌ترین نقطه‌ضعف این طرح اختیارات داده‌شده به کمیسیون ماده 10 احزاب است که می‌تواند زمینه سوءاستفاده را فراهم کند.

قبل از بررسی طرح نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی که مدتی قبل کلیات آن در مجلس به تصویب رسید بهتر است این مساله را مورد بررسی قرار داد که اصولاً قوانین مربوط به فعالیت احزاب باید از چه مشخصه‌هایی برخوردار باشد؟

بحث احزاب و گروه‌های سیاسی و نهادهای مدنی در جوامع دموکراتیک باید در یک بستر خاص دیده شود. احزاب به عنوان حلقه واسط جامعه مدنی و قدرت عمل کرده و در نظام‌های مردمسالار بین جامعه مدنی و قدرت سیاسی، تمایزی را ایجاد می‌کنند. هدف از این تمایزگذاری این است که زمینه‌ای فراهم شود تا مبادا قدرت به دلیل برخورداری از ماهیت تمامیت‌خواهانه در حقیقت جامعه مدنی را در خود ببلعد. تفکیک حوزه عمومی و اقتدار سیاسی زمینه‌ای را فراهم می‌کند تا جامعه مدنی استقلال خود را از قدرت سیاسی بازیافته و بدین ترتیب راهی برای تضمین آزادی‌های فردی و گروهی باز شود. از نظر مبنایی باید به این نکته توجه کرد که آزادی‌های گروهی، ابزاری هستند که به وسیله آن می‌توان از آزادی و حقوق فردی دفاع کرد. به همین دلیل می‌توان گفت تحزب از کارویژه‌های دموکراسی‌های مدرن محسوب می‌شود. در دموکراسی و دولت مدرن است که می‌توان فعالیت حزبی را به معنای دقیق کلمه به رسمیت شناخت. به همین خاطر در کشورهایی که سازوکارهای دموکراتیک (مانند انتخابات آزاد و منصفانه، نظارت‌پذیری قدرت، نظام حزبی کارآمد، جامعه مدنی مستقل) ارج و قرب بیشتری دارد، دموکراسی ریشه‌دارتر است.

احزاب مخالف از چه حقوقی برخوردارند.

در این کشورها، قوانین و مقررات مربوط به احزاب به‌گونه‌ای است که آزادی مخالفان بیشتر تضمین می‌شود اما در کشورهای غیر‌دموکراتیک که مردمسالاری ریشه عمیقی ندارد، قوانین و مقررات احزاب به‌گونه‌ای تدوین می‌شود که بیشتر در راستای محدودسازی آزادی‌هاست. با قاطعیت می‌توان گفت قانون احزاب از کشوری به کشور دیگر فرق می‌کند. البته هدفی که کشورها هم دنبال می‌کنند، بسیار مهم است. پس به صرف قانونگذاری در زمینه فعالیت احزاب و گروه‌های مدنی نمی‌توان این برداشت را ارائه داد که این کشور توسعه‌یافته است. گاهی قانونگذار، هدف پنهانی و غیر‌اخلاقی را دنبال می‌کند. در این موارد هدف این است که به نام قانون و به نام آزادی تحزب دست و پای احزاب را ببندند. به همین دلیل کارشناسان تصریح دارند هر نوع مقررات‌گذاری در زمینه احزاب، باید به‌گونه‌ای باشد که به تمایز جامعه مدنی و دولت کمک کند اما اگر این مقررات بخواهد جامعه مدنی را تحت سیطره و سلطه دولت درآورد، به هیچ عنوان قابل قبول نیست. در کشورهای مردمسالار قانون احزاب بیشتر به عنوان ابزاری به منظور تامین ثبات در دموکراسی تعریف شده است. به عبارت دیگر به این منظور قانون احزاب نوشته می‌شود تا دموکراسی پایدارتر و ریشه‌دار شود.

قوانین مربوط به فعالیت احزاب اغلب محدودیت‌هایی را در کنار خود دارد. این محدودیت‌ها در کشورهایی با دموکراسی ریشه‌دار و کشورهای غیر‌دموکرات چه فرقی دارد.

این پرسش را می‌توان مطرح کرد که هدف یک نظام سیاسی از قانونگذاری درباره احزاب چیست؟ تقویت دموکراسی یا قیچی کردن پر و بال آن. دومین متغیری که مطرح است، مساله حدود و قلمرو آزادی‌های گروهی و در اینجا آزادی حزبی است. در همه کشورها محدودیت‌هایی برای آزادی‌های گروهی و فردی قائل می‌شوند اما چگونگی تعریف و اعمال این محدودیت‌ها، ماهیت نظام سیاسی را به تصویر می‌کشاند. در نظام‌های سیاسی غیردموکراتیک چون توجهی به آزادی بیان و اندیشه نمی‌شود، محدودیت‌ها بیشتر جنبه فکری و ایدئولوژیک دارد. در حالی که در نظام‌های دموکراتیک بیشتر خط قرمزها به فعالیت‌های تروریستی، جدایی‌طلبانه، راسیستی و نظایر اینها معطوف می‌شود. متغیر سوم وجوه حقوقی حزب و نظام حزبی است. باید مشخص شود که نحوه ثبت احزاب، چگونگی عضویت، مدیریت درون‌سازمانی و اساسنامه آنها و مرامنامه آنها چگونه است. در اینجا این پرسش جدی می‌شود که آیا مدیریت درون‌سازمانی حزب بر رویه‌های دموکراتیک مبتنی است یا خیر؟ متغیر دیگر بحث مجازات‌هاست. هرچند کم و کیف نظام سزادهی در حوزه احزاب را هم نمی‌توان بدون در نظر گرفتن سایر متغیرها مورد بررسی قرار داد.

در نظام جمهوری اسلامی ایران تا چه حد آزادی احزاب به رسمیت شناخته شده است؟

با مقدمه‌های مطرح شده، می‌توان به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اشاره کرد. بر اساس چهره‌ای که در این قانون از نظام سیاسی ایران به تصویر کشیده شده می‌توان گفت این نظام از جمله مصادیق مردمسالاری‌های دینی است. به عبارت دیگر، بنا بر اصل ششم قانون اساسی، امور کشور با اتکا به آرای مردم اداره می‌شود. به تعبیر دقیق‌تر، در این نظام اعمال قدرت از طریق مردم میسر شده و مدیریت امور عمومی رای‌محور است. طبیعی است در چنین نظامی احزاب سیاسی و گروه‌ها و نهادهای مدنی باید نقش بی‌بدیلی را ایفا کنند. در نظام رای‌محور است که می‌توان از فعالیت احزاب دفاع کرد. در کنار این اصل می‌توان به اصل هشتم قانون اساسی هم اشاره کرد که به مفهوم امر به معروف و نهی از منکر پرداخته است. احزاب می‌توانند نقش آمر به معروف و ناهی از منکر را در عرصه سیاست اعمال کنند. لزوماً نقد قدرت توسط احزاب سیاسی هم نباید مطابق میل نهادهای سیاسی باشد چه در این صورت امر به معروف و نهی از منکر مفهوم اجتماعی خود را از دست خواهد داد. پس در عرصه سیاست و اجتماع امر به معروف و نهی از منکر شامل همه امور و همه زمامداران به صورت مطلق است. هر چند اصول دیگری از قانون اساسی همچون اصل 26 آزادی احزاب یا دیگر آزادی‌های گروهی را به صورت خاص شناسایی می‌کنند اما از اصل 6 و 8 قانون اساسی هم می‌توان این نتیجه کلی را گرفت که آزادی‌های گروهی احزاب و گروه‌های مخالف و منتقد باید در چارچوب قانون اساسی تضمین شود. قانون اساسی به درستی در قسمت اول اصل26 آزادی‌های گروهی از جمله آزادی احزاب را به رسمیت شناخته است. البته محدودیت‌هایی برای این آزادی به رسمیت شناخته شده تا فعالیت احزاب منجر به نقض غرض نشود. به طور مثال اگر حزبی اقداماتی را در راستای تمامیت‌خواهی انجام داد و حقوق و آزادی‌های مردم را محدود کرد باید مانع فعالیت این حزب شد. از سوی دیگر تاکید شده که نباید فعالیت احزاب به استقلال کشور آسیبی وارد کند یا اینکه فعالیت احزاب باید در چارچوب اساس جمهوری اسلامی و موازین کلی شریعت باشد. اگر احزاب اقداماتی را انجام دهند که به اساس نظام سیاسی و شریعت آسیب وارد کند، نمی‌توانند به فعالیت خود ادامه دهند. اینجاست که حقوق و تکالیف اپوزیسیون برون‌سیستمی توجه بیشتری خواهد طلبید. اما قاعده طلایی اصل 26 آزادی عضویت است. بنابر این اصل نمی‌توان فردی را مجبور به شرکت در حزب کرد (مانند برخی از احزاب دولت‌ساخته) یا مانع از حضور وی شد. قانونگذار درعین حال آزادی‌های دیگری را به رسمیت شناخته که می‌توانند این آزادی حزبی را تقویت کنند. مثلاً، در اصل 27 قانون اساسی آزادی راهپیمایی و تجمع به رسمیت شناخته شده است. تجمعات و دیگر گردهمایی‌های موقت هم از مظاهر دموکراسی و تجلی اراده عمومی است. احزاب در بسیاری از موارد دیدگاه‌های خود را از طریق راهپیمایی، اعتصاب، تحصن و تجمع اعلام می‌کنند. آزادی تحزب در فقدان دیگر آزادی‌های گروهی و فردی نمی‌تواند محقق شود. به عبارت دیگر آزادی حزبی باید در کنار سایر آزادی‌های فردی و گروهی قرار گرفته و تضمین شود. تا زمانی که در کشوری تحصن و دیگر گردهمایی‌های مخالفان تحمل نشود، حزب واقعی و مستقل هم شکل نخواهد گرفت. پذیرش نظام دموکراتیک حزبی مستلزم پذیرش پلورالیسم سیاسی است. خود‌حق‌پنداری یک گروه تمامت‌خواه راه را بر تکثر حزبی خواهد بست.

طرح نحوه فعالیت احزاب چندی پیش در مجلس به تصویب رسید، فکر می‌کنید چه عواملی موجب شد مجلسیان و دولتیان به فکر اصلاح بیفتند.

در سال 1360 قانون نسبتاً خوبی برای فعالیت احزاب به رشته نگارش و سپس تصویب درآمد. در حال حاضر بیش از سه دهه از عمر آن می‌گذرد. به هر حال این قانون نقایص و معایبی داشت که فعالان و کنشگران عرصه سیاست را به این نتیجه رساند که باید این قانون، مورد بازنگری قرار گیرد. برآیند سه دهه اجرای قانون این بود که این قانون نمی‌تواند پاسخگوی مقتضیات فعلی جامعه سیاسی باشد. به تعبیری این قانون در عمل نتوانست بسترهای لازم را برای تکوین و تقویت احزاب فراگیر فراهم کند. قانون 1360 در عمل نتوانست آفریننده الگویی شایسته از نظام حزبی در جمهوری اسلامی ایران باشد. بالاخره، مردمسالاری دینی باید الگوی حزبی خود را به دنیا معرفی کند. از این‌رو، مجلس و دولت دست به دست هم دادند تا قوانین حاکم بر نظام حزبی را اصلاح کنند. آنچه مشخص است این است که طرح موجود توانسته تعریف کامل‌تری از حزب ارائه کند. هدف از ارائه این طرح این بوده که نحوه شکل‌گیری و ثبت حزب به‌گونه‌ای باشد که احزاب قدرتمند و فراگیر تاسیس شوند. نکته دیگر که می‌توان به عنوان نقطه قوت ذکر کرد این است که برای نخستین بار فضا برای حضور نمایندگان احزاب در کمیسیون ماده 10 احزاب فراهم شده است. با تصویب این طرح دیگر کمیسیون ماده 10 احزاب یک نهاد صد درصد دولتی نخواهد بود و دو نفر از نمایندگان احزاب به انتخاب خود آنها، در کمیسیون حضور خواهند داشت. البته همچنان وزنه به نفع دولت سنگین‌تر است اما می‌توان این مساله را به عنوان نقطه قوت ذکر کرد.

بسیاری از کارشناسان ضرورت معرفی 300 نفر را به عنوان اعضای شورای مرکزی و شوراهای استانی نقطه ضعف ذکر می‌کنند و بر این باورند که در صورت تصویب نهایی باید در بسیاری از احزاب کشور را تخته کرد چون این حد نصاب را ندارند. شما این ماده را چقدر منطبق با اصول قانون اساسی می‌دانید؟

به نظر من این موضوع نقطه قوت این طرح محسوب می‌شود. هدف طراحان این بوده که از تاسیس و ادامه فعالیت احزاب اتوبوسی جلوگیری کرده و بستری را فراهم کنند تا احزاب قدرتمند و فراگیر تشکیل شوند. یکی از مولفه‌های شناسایی حزب فراگیر توزیع فضایی دفاتر و اعضاست. احزاب فراگیر باید در نقاط جغرافیایی گوناگون دفتر تاسیس کرده و عضوگیری کنند. به نظرم هدف قانونگذار از مشخص کردن این تعداد عضو، برای مرحله صدور پروانه نهایی است و هرگز این نکته مورد اشاره قرار نگرفته که از همان ابتدای تاسیس، حزب باید این تعداد عضو را داشته باشد. در نهایت، کلیت تلاش طراحان برای تشکیل احزاب فراگیر را نمی‌توان مغایر با قانون اساسی دانست، گرچه ممکن است روش‌های بهتری هم برای نیل به این هدف وجود داشته باشد.

شما به نقاط قوت اشاره کردید، فکر می‌کنید مهم‌ترین نقاط ضعف این طرح چیست؟

یکی از نقاط ضعف طرح نحوه فعالیت احزاب، صلاحیت‌هایی است که در ماده 11 برای کمیسیون ماده 10 احزاب پیش‌بینی شده است. در این ماده تصریح شده که کمیسیون می‌تواند صلاحیت دبیر کل، اعضای شورای مرکزی و‌... را مورد بررسی قرار دهد. رسیدگی به تغییرات احتمالی در اساسنامه و مرامنامه احزاب، نظارت بر انتخاب شورای مرکزی احزاب و گروه‌های سیاسی و نیز کنگره‌های حزبی، بررسی گزارش‌های مالی احزاب و گروه‌های سیاسی، اتخاذ تصمیم در مورد میزان پرداخت یارانه به احزاب در چارچوب قوانین و مقررات جاری، بررسی و اظهار نظر پیرامون برنامه‌های مدون احزاب در انتخابات مطابق مقررات این قانون، تصمیم‌گیری در مورد انحلال احزاب و بررسی شرایط احزاب و گروه‌های سیاسی که صلاحیت معرفی نامزد در انتخابات مختلف کشور را دارند؛ بر عهده کمیسیون ماده 10 احزاب گذاشته شده است. به نظر من این شرایط می‌تواند مورد سوءاستفاده قرار گیرد و بستری را فراهم کند تا کمیسیون ماده 10 احزاب در امور حزبی دخالت کند. به‌خصوص اینکه به کمیسیون اجازه داده شده در مورد صلاحیت افراد اظهار نظر کند. به نظر می‌رسد این ماده در نهایت موجب می‌شود تا احزاب واقعی و مردمی شکل نگیرند و در صورت تصویب این قانون در آینده احزاب شبه‌دولتی رشد و نمو خواهند کرد. این صلاحیت در حالی به کمیسیون ماده احزاب داده شده است که در مباحث حقوق اساسی بارها تصریح شده که دولت نباید در تاسیس احزاب دخالتی کند. نقد دیگری که می‌توان به این طرح وارد کرد این است که در هیچ کجای این طرح مشخص نشده که دولت چه تکلیفی در برابر پرداخت یارانه به احزاب دارد. حساسیت این مساله زمانی مشخص می‌شود که شما بدانید که مسائل مالی پاشنه آشیل احزاب به شمار می‌روند. حتی در کشورهایی همچون فرانسه و انگلستان که دموکراسی سال‌هاست در آن ریشه دارد، اغلب مشاهده می‌شود که روسای جمهور و دبیران کل احزاب، به دلیل فساد مالی به پای میز محاکمه کشیده می‌شوند. نقش دولت در پرداخت یارانه باید به صورت جدی‌تر دیده شود و فقدان این نگاه، یک ضعف اساسی به شمار می‌رود.

موضوعی که مور انتقاد فراوان قرار گرفت این بود که اعضای هیات موسس باید حتماً لیسانس داشته باشند. به نظر شما این ماده چقدر می‌تواند ناقض قانون اساسی باشد به خصوص اینکه شما افراد دیپلمه را از حضور در احزاب منع کرده‌اید؟ شما این نکته را مد نظر قرار دهید که ملاک شرکت کاندیداها در انتخابات ریاست جمهوری داشتن سواد خواندن و نوشتن است.

نفس توجه یک نظام سیاسی به مقوله سواد و فرهیختگی بسیار خوب است و شاید نشان از حسن نیت قانونگذار داشته باشد. اما اگر به آزادی و جامعه مدنی اعتقاد داشته باشیم نباید زمینه فعالیت احزاب را به دلایل گوناگون محدود کنیم. با‌سواد بودن کنشگران سیاسی گرچه امر شایسته‌ای است اما این امر نباید با اجبار دولتی صورت بگیرد. نظام حقوقی در زمینه محدودیت‌ها باید حداقلی عمل کند. تعیین اینکه رهبران یک حزب دارای مدارک تحصیلی عالی باشند یا نه، از وظایف حکومت نیست. این امر باید از طریق انتخاب مردم صورت بگیرد. من حتی با تعیین سطح سواد در امر انتخابات نیز مخالف بوده و بر این باورم که مردم باید به صورت خودجوش به انتخاب نخبگان و فرزانگان روی بیاورند نه با الزام حکومتی. در صورتی که این دسته از محدودیت‌ها افزایش یابند، انتخابات و فعالیت‌های حزبی رفته‌رفته حالت فرمایشی و نخبه‌گرایانه به خود می‌گیرند و نقش مردم کمرنگ می‌شود.

آزادی برگزاری تجمعات در این طرح به‌گونه‌ای محدود شده و برگزاری تجمع منوط شده به کسب اجازه از مقامات. این مساله را چطور ارزیابی می‌کنید به خصوص اینکه این ماده ناقض اصل 27 قانون اساسی است.

آزادی تجمعات جزو حقوقی است که بدون آن آزادی احزاب معنای خود را از دست می‌دهد. حزبی که نتواند آزادانه تجمعی را برگزار کند نبودنش بهتر از بودنش است! تجمعات از جمله ابزارهایی هستند که احزاب از طریق آن می‌توانند دیدگاه‌های خود را منعکس و اعمال کنند. به همین دلیل بر این باورم که مشروط کردن برگزاری تجمعات و دیگر آزادی‌های گروهی به کسب اجازه از مراجع دولتی در واقع نقض غرض است. در زمینه احزاب نیز مجوز‌محوری را خلاف آزادی احزاب و مغایر با قانون اساسی می‌دانم. احزاب باید از حق برگزاری تجمع برخوردار بوده و فقط برگزاری گردهمایی‌ها را به اطلاع مقامات مربوطه برسانند.

یکی از انتقادات وارده به این طرح این است که مساله جرم سیاسی در این طرح دیده نشده است در حالی که در قانون سال 60 به جرم سیاسی اشاره شده بود. به نظر شما با توجه به ارتباط تنگاتنگ جرم سیاسی با فعالیت سیاسی آیا بهتر نبود این مساله هم در نظر گرفته شود.

در قانون پیشین یعنی قانون 1360 نیز جرم سیاسی تعریف نشده بود. اما فعالیت احزاب محدودیت‌هایی را به همراه داشت همچنان که در ماده 16 قانون 1360 ارتکاب هر گونه فعالیت ناقض استقلال کشور جرم محسوب می‌شود. به عبارت دیگر اگر حزبی مردم را به استقلال‌طلبی تحریک کند، مجرم شناخته می‌شود. حال اینکه آیا این جرم را باید باید جرم سیاسی دانست یا نه، مساله دیگری است. نقض وحدت ملی و طرح‌ریزی برای نقض استقلال کشور در ماده 16 قانون سال 1360 جرم‌انگاری شده است. در حالی که ماده 16 طرح فعلی هم همین موارد را به صورت گسترده‌تر پیش‌بینی می‌کند. ماده 16 طرح فعلی، تاکید می‌کند که احزاب باید از اعمالی همچون اقدام علیه امنیت ملی و امنیت خارجی، ارتباط و مبادله با سفارتخانه‌ها و ارگان‌های دول خارجی دوری کنند. این طرح هم این مساله را به رسمیت شناخته که دریافت هر گونه کمک از دیگر کشورها و سازمان‌های بین‌المللی ممنوع است. این بند نسبت به قانون سال 60 محدودیت‌های بیشتری را پیش‌بینی می‌کند. به نظر می‌رسد نام سازمان‌های بین‌المللی نباید در این طرح عنوان می‌شد زیرا بسیاری از این سازمان‌ها در راستای دموکراسی و حقوق بشر فعالیت می‌کنند و نباید دریافت کمک از سوی آنها ممنوع باشد.