روی زمین محکم

هنری جرج در سفرش به نیویورک در اواخر دهه ۱۸۶۰ از آنچه می‌دید تعجب کرد. او متوجه شد این شهر در حال پیشرفت مخزنی از ثروتی غیرقابل تصور است. با این‌حال، فقر در آنجا از نواحی ساحل غربی شدیدتر بود. جرج به یک نتیجه خاص رسید: بخش بزرگی از ثروت نیویورک متعلق به زمیندارانی بود که هیچ مشارکتی در توسعه شهر نداشتند اما دارایی آن را از طریق رانت زمین از آن خود می‌کردند. به نظر او این مشکل را می‌شود از طریق مالیات بر ارزش زمین حل کرد.

شاهکار جرج، کتاب «پیشرفت و فقر»، پس از انجیل دومین کتاب پرفروش دهه ۱۸۹۰ آمریکا شد و پویش‌هایی را در سراسر جهان در حمایت از مالیات بر ارزش زمین به راه انداخت.  همچنین این کتاب الهام‌بخش یک بازی تخته به نام «بازی مالک زمین» شد که نشان می‌داد چگونه بازارهای املاک به طور طبیعی به سمت انحصاراتی حرکت می‌کنند که در آن بازیکن می‌تواند همه رانت‌ها را جمع‌آوری کند. اما یک ویژگی اضافی در آن بازی، مالیات بر ارزش زمین بود. یعنی عوارضی که بر خلاف مالیات املاک با تعداد خانه‌ها یا هتل‌های ساخته‌شده بر روی آن زمین تغییر نمی‌کرد. این مالیات جلوی برنده شدن هر بازیکن را می‌گرفت اما در عوض آنها را ثروتمند می‌کرد چراکه درآمدهای مالیاتی بین همه آنها توزیع می‌شد.

مالیات بر ارزش زمین می‌تواند چشم‌اندازی امیدبخش برای کسانی باشد که امروزه از ارزش بالای زمین آسیب می‌بینند. پس از چند دهه کاهش نرخ بهره، تقاضای گسترده باعث شد ارزش زمین در شهرهای بزرگ و اطراف آنها سر به فلک بردارد. در این مکان‌ها فقر شدیدی دیده می‌شود؛ اما موضوع اجاره‌های سنگین و مالکان ثروتمند بار دیگر اهمیت سیاسی پیدا کرده است چراکه اکنون افراد دارای درآمد نسبتاً مناسب نیز از آن متاثر شده‌اند. در برخی مناطق از قبیل منطقه بی (Bay) در سانفرانسیسکو اجاره‌بها آنقدر بالا رفته است که حتی متخصصان فناوری با درآمد صدها هزاردلاری در سال می‌گویند که استطاعت آن را ندارند.

 خدا زمین را ساخت

در سراسر جهان ثروتمند شکاف بزرگی بین نسل دارندگان ملک و نسل اجاره‌نشین پیدا شده است. افزایش بهای مسکن بسیاری از افراد کهنسال را ثروتمند کرد؛ اما بسیاری از جوانان نمی‌توانند در شهرهایی مانند لندن صاحب‌خانه شوند مگر آنکه ارثی به آنها برسد. از آنجا که آنها تصور می‌کنند بهای مسکن همچنان رو به افزایش باشد حس می‌کنند بلیتی طلایی برای رفاه مالی را از دست داده‌اند. این در حالی است که کهنسالان مالک زمین مرتب از ثروت بادآورده املاک بهره‌مند می‌شوند. به نظر می‌رسد اکنون زمان مناسبی برای زنده کردن تفکرات جرج باشد.

مالیات زمین همواره برای لیبرال‌ها و اقتصاددانان کشش داشته است. این کشش ریشه در دو چیز دارد: اول انصاف و عدالت است. چنین استدلال می‌شود که هر انسانی حقی اخلاقی در محصولات کره زمین دارد. در تاریخ تفکرات سیاسی، حتی سرسخت‌ترین طرفداران حقوق مالکیت نتوانسته‌اند مشروعیت مالکیت زمین را توجیه کنند چراکه این کار دیگران را از یک منبع طبیعی محروم می‌سازد. «زمین» عنوان شعر رسمی حزب قدیمی لیبرال بریتانیاست که هنوز در اجلاس سالانه حزب لیبرال‌دموکرات‌ها خوانده می‌شود. در این شعر آمده است: «خداوند زمین را به انسان‌ها داد.»

جان لاک در قرن ۱۷ تلاش کرد مالکیت زمین را توجیه کند. به استدلال او از آنجا که افراد مالک نیروی کار خود هستند کار بر روی زمین حق مالکیت در نتیجه آن (مثلاً یک مزرعه) را به همراه می‌آورد. اما حتی جان لاک هم می‌گوید این امر تا زمانی درست خواهد بود که زمین خوب و مناسب برای دیگران باقی بماند. این پیش‌فرض می‌تواند در بیابان‌ها صحیح باشد اما در شهرها مصداق ندارد. در هر حالت، این استدلال برای مالکیت زمین مستحکم نیست. رابرت نوزیک فیلسوف لیبرال قرن بیستم می‌گفت «اگر من ظرف رب گوجه‌فرنگی خود را در اقیانوس بریزم و این دو را ترکیب کنم می‌توانم ادعای مالکیت اقیانوس را داشته باشم؟» به همین ترتیب، اگر پایه و اساس خوبی برای توجیه مالکیت زمین وجود نداشته باشد چگونه می‌توان این امر را عادلانه دانست که مالکان با داشتن رانت زمین ثروتمند شوند؟

عامل دوم کشش مالیات بر ارزش زمین به ویژه برای اقتصاددانان کارآمدی آن است. به طور کلی وضع مالیات بر یک کالا عرضه آن را کمتر می‌کند و بهای آن را بالاتر می‌برد. مالیات بر درآمد باعث می‌شود افراد کمتر کار کنند یا تلاش کمتری انجام دهند. مالیات بر الکل بازدارنده مصرف آن است. مالیات بر ارزش املاک نیز میزان ساخت‌وساز را کاهش می‌دهد. اما زمین وضعیتی متفاوت دارد. عرضه آن ثابت است و از بین نمی‌رود. در نتیجه تا زمانی که مالکان برای جذب مستاجر با یکدیگر رقابت می‌کنند و تعداد مستاجران و تمایل آنها به پرداخت اجاره بدون تغییر باقی بماند از دیدگاه نظری نمی‌توان مالیات را به اجاره‌بها انتقال داد. مالکان باید همانند گذشته مالیات بپردازند. این کارآمدی در سال ۱۹۷۸ میلتون فریدمن اقتصاددان برجسته بازار آزاد را بر آن داشت تا مالیاتی با عنوان «مالیات با کمترین بدی» را برای ارزش زمین معرفی کند.

جرج آنقدر تحت تاثیر استدلالات در حمایت از مالیات زمین قرار گرفته بود که عقیده داشت دولت باید رانت تمام زمین‌ها را از آن خود سازد و هیچ‌کس مجاز نباشد از مالکیت زمین نفعی ببرد. به عقیده او، این اقدام می‌توانست آنقدر درآمد ایجاد کند که سایر مالیات‌ها برداشته شوند. پویش «مالیات واحد» جرج کاملاً متناسب با نظرات او بود زیرا او همانند فریدمن از بازار و تجارت آزاد در سایر بخش‌های اقتصاد طرفداری می‌کرد.

پایان دوران فلسفه جرج

اما به‌‌رغم شهرت و تاثیر جرج، کتاب پیشرفت و فقر باعث نشد مالیات زمین در همه‌جا پذیرفته شود. در بریتانیا پس از اعتراض زمینداران در مجلس لردها در دوران وزارت دارایی دیوید لوید جرج، نوعی از مالیات زمین که در قانون بودجه  مصوبه ۱۹۱۰ آمده بود برداشته شد. در سال‌های پس از آن فلسفه جرج در هر دو سوی اقیانوس اطلس کنار گذاشته شد. جنبش اتحادیه‌های صنفی بیش از آنکه نگران رانت زمین باشد به حقوق کارگران توجه می‌کرد. سیاستگذاران نوک پیکان حملات خود را متوجه سود بیش از حد سهامداران کردند؛ به ویژه سهامداران بنگاه‌های بزرگی مانند استاندارداویل که قدرت زیادی در بازار داشتند. پس از جنگ جهانی دوم، اصلاح‌طلبان بر برنامه‌های رفاه اجتماعی از قبیل مراقبت‌های بهداشتی و طرح‌های مستمری عمومی متمرکز شدند. موضوع مالیات بر ارزش زمین پوشیده ماند. امروزه بسیاری از اقتصاددانان به کارایی این مالیات‌ها اذعان دارند اما آنها فقط در چند جا به اجرا درآمده‌اند. روش عادی، اعمال یک مالیات بر ملک است که بر کل ارزش زمین به علاوه ارزش بنای روی آن تعلق می‌گیرد. نام هنری جرج به فراموشی سپرده شد.

یک دلیل آن است که اجرای مالیات بر ارزش زمین آسان نیست. ارزش‌گذاری زمین دشوار است. قیمت واقعی زمین در هنگام فروش ملک کشف نمی‌شود. این قیمت باید با کسر ارزش ساختمان از قیمت فروش به دست آید. پل ساندرسون از موسسه مشاورتی بین‌المللی مالیات املاک می‌گوید این نوع محاسبه قابل قبول نیست. مردم نمی‌پذیرند مالیات بر یک عدد فرضی تعلق بگیرد و هرگاه امکان داشته باشد علیه آن اقدام قانونی انجام می‌دهند.

تعداد زیادی از شهرهای پنسیلوانیا، ایالت زادگاه جرج، مالیاتی به نام مالیات «شکاف نرخ املاک» وضع کرده‌اند. این مالیات یک نرخ را برای ساختمان و نرخی معمولاً بالاتر را برای زمین در نظر می‌گیرد. اما جاشوا وینسنت از مرکز مطالعات اقتصادی می‌گوید قیمت‌گذاری به صورت محلی و با سیستمی ابتدایی انجام می‌گیرد. دولت زمانی از آقای وینسنت خواسته بود مالیات زمین را بر مبنای ارزش‌گذاری‌های انجام‌شده از سال ۱۹۵۷ تعیین کند. سیاستمداران از ارزش‌گذاری مجدد حمایت نمی‌کنند چون این کار به صدور قبوض بزرگ‌تر مالیاتی و نارضایتی در حوزه‌های انتخابیه منجر می‌شود. اما ارزش‌گذاری مصلحتی و قدیمی نیز اجرای سیاست مالیات شکاف نرخ را دشوار می‌سازد.

مشکل ارزش‌گذاری لاینحل نیست. آرتور گرایم از دانشگاه ویکتوریا حتی آن را دشوار نمی‌داند. نیوزیلند به مقامات محلی اجازه می‌دهد مالیات بر ارزش زمین را اعمال کنند. دولت مرکزی هر سه سال یک‌بار ارزش‌گذاری را بر مبنای داده‌های گسترده هر ملک انجام می‌دهد و ویژگی‌هایی مانند تعویض سقف یا اشراف ساختمان به دریا را در داده‌ها می‌آورد. به گفته آقای گرایم این کار به آمارگیران امکان می‌دهد بتوانند ارزش زمین را با دقت زیاد پیش‌بینی کنند.

مخالفان انتقادهایی را متوجه عدالت و قابلیت اجرای این مالیات کرده‌اند. مالیات بر ارزش زمین تاثیر زیادی بر نابرابری ثروت ندارد. ماتیو رگنلی از دانشگاه نورث وسترن در سال ۲۰۱۵ نشان داد افزایش سهم سرمایه در درآمد ملی در نیمه دوم قرن بیستم به خاطر افزایش بازدهی در بخش مسکن بود. اما با وجود اینکه مالکیت مسکن سهم بزرگی در ثروت خانوارهای طبقه متوسط دارد اهمیت آن برای طبقه ثروتمند زیاد نیست. در آمریکا 1 /0 درصد بالا چهارپنجم از ثروت خود را به شکل سهام و اوراق قرضه حفظ می‌کنند. بنابراین نابرابری زیاد در ثروت ربطی به مسکن ندارد. این الگو را می‌توان در سایر نقاط جهان ثروتمند مشاهده کرد.

در مقایسه با زمان جرج، اکنون دیگر مالکیت زمین در دستان چند مالک ثروتمند متمرکز نیست. بنابراین مالیات بر ارزش زمین قطعاً کمتر از مالیات بر درآمد عصر مدرن پیشرفت می‌کند.  تغییر دیگر آن است که زمین در مقایسه با اواخر قرن ۱۹ سهم کمتری در کل سرمایه دارد. ویلیام لارسون متخصص آمار از وزارت بازرگانی در سال ۲۰۱۵ برآورد کرد که ارزش کل زمین‌ها در آمریکا در سال ۲۰۰۹ حدود ۲۳ تریلیون دلار (۱۶۰ درصد تولید ناخالص داخلی) بود در حالی که ارزش کل سرمایه به ۴۵ تریلیون دلار می‌رسید. از آن زمان تاکنون ارزش زمین به میزان قابل ملاحظه‌ای بالا رفته است اما حتی اگر دولت می‌توانست رویای جرج را تحقق بخشد و کل ارزش اقتصادی زمین را کسب کند باز هم زمین نمی‌تواند در درازمدت منبع تامین مالی برای دولت باشد.

از ملک من خارج شو

چندین ایراد را می‌توان بر اثربخشی این مالیات وارد دانست. رای‌دهندگان هیچ نوع مالیات بر زمین را دوست ندارند. در کالیفرنیا یک ماده قانونی مصوب سال ۱۹۷۸ مالیات را یک درصد ارزش ملک می‌داند و افزایش آن در صورت ارزیابی مجدد ملک را تا دو درصد در سال محدود می‌کند. از طرف دیگر ارزیابی مجدد ملک ممنوع است مگر آنکه مالک آن عوض شود. این انگیزه‌ای برای مالکان است تا از خرید و فروش اجتناب کنند. در انگلستان و اسکاتلند مالیات املاک مسکونی بر مبنای ارزیابی‌های سال ۱۹۹۱ تعیین می‌شود. در استرالیا نیز مالیات بر ارزش زمین وجود دارد اما اکثر املاک مسکونی از آن معاف می‌شوند. برخی افراد بدبین عقیده دارند مناطقی که مالیات بر ارزش زمین اعمال می‌کنند اغلب این مالیات را در سطح پایین نگه می‌دارند تا از مجادلات سیاسی پرهیز کنند. مالیات املاک در نیوزیلند ازجمله مالیات زمین در مجموع به حدود دو درصد تولید ناخالص داخلی آن می‌رسد که مشابه میانگین میزان موجود در کشورهای سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) است. اما میزان مالیات املاک در آمریکا (7 /2 درصد GDP) و انگلستان (2 /4 درصد GDP) بالاتر است. حتی در نیوزیلند به‌تازگی مالیات ساختمان افزایش و مالیات زمین کاهش یافته است. نرخ مالیات بر ارزش زمین در دانمارک بین 6 /1 تا 4 /3 درصد قرار می‌گیرد. بنابراین، رویکردهای کنونی با تفکر مالیات واحد آقای جرج فاصله‌ بسیار زیادی دارد.

مخالفان مالیات بالا بر ارزش زمین می‌گویند مالکانی که فقط بر روی کاغذ ثروتمند هستند ممکن است موجودی حساب بانکی یا درآمد مناسبی نداشته باشند که با آن مالیات را بپردازند. دولت برای حل این مشکل می‌تواند به مالکان اجازه دهد پرداخت مالیات را تا زمان فروش زمین یا حتی تا زمان مرگ به تاخیر اندازند. دانمارک به این منظور در حال اصلاح قانون مالیات خود است. اما این اقدام نیز باعث سرخوردگی مالکانی می‌شود که علاقه‌مندند مسکن را به وراث بسپارند. این علاقه‌مندی بیشتر در جوامع انگلوساکسون دیده می‌شود به گونه‌ای که در سال ۲۰۱۵ دولت بریتانیا املاک را از مالیات بر ارث معاف کرد.

مالیات بر ارزش زمین نمی‌تواند کمبودهای زیربنایی عامل افزایش بهای آن را جبران کند. استیوارت آدام از اندیشکده مطالعات مالی می‌گوید برخلاف ادعای طرفداران مکتب جرج، مالیات بر انگیزه ساخت‌وساز یا فروش زمین‌های ارزشمند تاثیری ندارد. مالکان زمین‌های دست‌نخورده در مناطق گران‌قیمت همان مالیاتی را می‌پردازند که مالکان برج‌های کنار آنها پرداخت می‌کنند. آنها باید به نوعی مالیات را بپردازند و اگر مالکی پول نقد نداشت مجبور می‌شود زمین را بفروشد. اما انگیزه مالکان بزرگی مانند بنگاه‌های ساخت‌وساز تغییری نمی‌کند. هرچه ارزش زمین خالی کمتر باشد انگیزه برای فروش آن کمتر می‌شود. همزمان، میزان اجاره ازدست‌رفته برای یک قطعه زمین خالی تغییری نمی‌کند. می‌توان از درآمدهای مالیاتی برای حذف آن دسته از مالیات بر املاک متعارف استفاده کرد که مانع ساخت‌وساز هستند. البته این روش در شهرهای بزرگی که در آن مقررات بزرگ‌ترین مانع ساخت‌وساز هستند کاربرد ندارد. اما می‌تواند به جوان‌سازی مناطق فرسوده کمک کند.

مالیات بزرگ زرد

شاید بزرگ‌ترین مانع بر سر راه مالیات بر ارزش زمین به ابهام در کارآمدی آن بازگردد. در زمانی که مالیات اعلام می‌شود باید ارزش زمین سقوط کند چون خریداران می‌دانند در زمان مالکیت زمین باید مالیات بدهند. ارزش زمین به اندازه کل مالیات‌های آینده آن کاهش می‌یابد. این یک فرضیه نیست. مطالعه دولت دانمارک از سال ۲۰۱۶ نشان داد تغییرات نرخ مالیات زمین به‌طور کامل و به سرعت در قیمت مسکن منعکس می‌شود. در نتیجه مالیات‌ها فقط به مالکان کنونی زمین آسیب می‌زند. این مالیات‌ها همانند مالیات بر ثروت بادآورده یا مصادره املاک هستند و همانند دیگر مالیات‌ها با مقاومت شدید سیاسی مواجه می‌شوند.

با این حال پس از آنکه کسانی زمین را خریداری کردند و به خاطر ارزش افزوده آن دهه‌ها سود بردند آیا می‌توان گفت مالیات بر ثروت بادآورده مطلوب و عادلانه است؟ در سال ۲۰۱۷ پژوهشگران برآورد کردند که از سال ۲۰۰۶ فقط پنج کلانشهر نیمی از ارزش کل زمین در آمریکا را در خود داشتند.  سود مالکان به معنای ضرر برای جامعه است چون کمبود زمین در این مناطق رشد اقتصادی را محدود می‌کند. اگر محدودیت‌های مقرراتی در سه شهر سانفرانسیسکو، سان خوزه و نیویورک برداشته شوند تولید ناخالص داخلی آمریکا ۹ درصد افزایش می‌یابد.

یکی از استدلال‌های جرج برای مصادره رانت زمین آن بود که زمانی که دیگران در یک منطقه سرمایه‌گذاری می‌کنند نباید مالکان از منافع آن بهره‌مند شوند. وینستون چرچیل هم این استدلال را در دفاع از قانون بودجه خلق به کار می‌برد. او با عصبانیت می‌گفت «خیابان‌ها و جاده‌ها ساخته می‌شوند، خدمات بهبود پیدا می‌کنند، چراغ‌های برق شب را به روز تبدیل می‌کنند، و آب از صدها مایل دورتر به شهر انتقال می‌یابد. همه اینها در حالی است که مالک زمین هیچ کاری انجام نمی‌دهد». در این استدلال بیان می‌شود که مالکان از جیب مالیات‌دهندگان سود می‌برند. شواهد فراوان حاکی از آن است که هرگاه مالیات‌دهندگان هزینه خدمات بهتر در یک منطقه (مثلاً حمل‌ونقل عمومی) را بپردازند، بهای مسکن در آنجا بالا می‌رود.

بدون تردید مالکان در شهرهای موفق امروزی از سرمایه‌گذاری‌های عمومی سود برده‌اند؛ اما بخش بزرگی از سود آنها از انفجار فعالیت‌های اقتصادی بخش خصوصی به دست می‌آید. بازدهی مالکیت زمین در مراکز مالی و فناوری فوق‌العاده بوده است. قیمت زمین عامل اصلی این افزایش به شمار می‌رود. تحلیل‌ها نشان می‌دهد تغییرات هزینه ساخت‌وساز در شهرهای مختلف از تغییرات بهای زمین بسیار کمتر است. طبق پژوهش اقتصاددانان، بین پایان جنگ جهانی دوم تا سال ۲۰۱۲، افزایش بهای زمین عامل ۸۰ درصد صعود بهای مسکن در جهان ثروتمند بود.

برای بنگاه‌های فناوری، مالکیت معنوی و سایر شکل‌های غیرملموس سرمایه بیشتر از زمین اهمیت دارند. ارزش املاک شرکت آلفابت ۲۳ میلیارد دلار و ارزش بورسی شرکت ۸۵۰ میلیارد دلار است. حتی در آمازون، با وجود داشتن شبکه‌ای از انبارها، ارزش املاک به ۲۴ میلیارد دلار می‌رسد. دفاتر این بنگاه‌ها در تجملی‌ترین منطقه ساحل غربی واقع است اما اعمال مالیات بر ارزش زمین هیچ تاثیری بر آنها نمی‌گذارد. بنگاه‌های مدرن قدرت فوق‌العاده‌ای برای تاثیرگذاری بر ارزش زمین دارند و می‌توانند سودهای بادآورده‌ای را برای مالکان به ارمغان آورند. قرار است اواخر امسال آمازون مکان دومین اداره اصلی خود را اعلام کند. شهرهای مختلف برای جذب این بنگاه به رقابت برخاسته‌اند؛ اما آن دسته از ساکنان محلی که مالک زمین نیستند امیدوارند آمازون هیچ‌گاه به شهر آنها وارد نشود. ادارات مرکزی آمازون حدود ۵۰ هزار کارمند ثروتمند را به استخدام می‌گیرد که اجاره منزل و قیمت زمین را بالا می‌برند و خدمات عمومی و زیرساختارها را پرازدحام می‌کنند. شهر منتخب باید برای اسکان کارگران جدید سرمایه‌گذاری کند اما هزینه آن به طور ناعادلانه‌ای بر دوش ساکنان فعلی خواهد بود چراکه شهرها برای جلب توجه آمازون مالیات کسب‌وکار در منطقه را کاهش می‌دهند.

تردیدی نیست که مالکان املاک منطقه بزرگ‌ترین برندگان تصمیم آمازون خواهند بود. اگر سود بادآورده آنها در جامعه توزیع شود جای نگرانی نیست. انجام چنین کاری به اعمال مالیات بر ارزش زمین بستگی دارد. با وجود موانع سیاسی بر سر راه مالیات بر ارزش زمین دلایل منطقی به نفع این موضوع به همان اندازه قدرتمند است که یک قرن پیش بود.