خانه دوست کجاست؟
سیاست و اقتصاد چگونه باید با هم ارتباط داشته باشند
در سال‌های اخیر، توسعه اقتصادی و مسائل پیرامون آن همواره یکی از دغدغه‌های اصلی کشورهای در حال توسعه بوده است. یکی از ویژگی‌های بارز این کشورها اختلاف نظر نخبگان سیاسی درباره توسعه اقتصادی و چگونگی انجام آن است. بیشتر مطالعات شکل‌گرفته پیرامون توسعه اقتصادی کشورهای در حال توسعه متمرکز بر تاثیر اقتصادی اختلاف‌ها بوده و پیامدهای سیاسی این اختلاف‌های اقتصادی به‌ندرت بررسی شده است.
جمهوری اسلامی ایران نیز به‌عنوان یک کشور در حال توسعه از این امر مستثنی نبوده و اختلاف نظر میان نخبگان سیاسی پیرامون مسائل اقتصادی همواره یکی از مباحث مناقشه‌برانگیز در دهه‌های اخیر بوده است.
مناسبات سیاسی و اقتصادی چنان در هم تنیده شده‌اند که تفکیک آنها در دنیای امروز به‌سختی ممکن است. به همین دلیل، پیوند بین سیاست و اقتصاد و فهم رابطه میان آنها ذهن بسیاری از اندیشمندان را به خود مشغول کرده و طیف وسیعی از متون موجود در حوزه‌های جامعه‌شناسی سیاسی، اقتصاد سیاسی و مطالعات میان‌رشته‌ای به درک این رابطه اختصاص یافته است. تحلیل رابطه بین سیاست و اقتصاد برای اولین بار و در نیمه دوم قرن بیستم به‌صورت انتزاعی و ذهنی مطرح شده بود، اما از دهه ۱۹۷۰ به بعد با اهمیت یافتن مطالعات میان‌رشته‌ای، این رابطه به‌صورت عینی و عملی بررسی شد.
به‌طور کلی، استدلال‌هایی را که پیرامون رابطه بین سیاست و اقتصاد در سال‌های اخیر ارائه شده است می‌توان به دو دسته تقسیم کرد. دسته اول نظریاتی که بر وجود رابطه ضمنی بین سیاست و اقتصاد تاکید دارد و دسته دوم نظریاتی که در مقابل، وجود این رابطه را قطعی می‌داند. دسته اول نظریات به سه شیوه رابطه ضمنی بین سیاست و اقتصاد را توجیه می‌کند. یک گروه این‌گونه استدلال می‌کند که سیاستمداران نسبت به ترویج سیاست‌های رفاه اجتماعی علاقه‌مندند یا خود را علاقه‌مند نشان می‌دهند و همین امر به آنها کمک می‌کند در قدرت باقی بمانند یا دوباره بر مبنای چنین سیاست‌هایی انتخاب شوند (مولیگان و تیسوی، ۲۰۰۶).1
بر مبنای استدلال گروه دوم، سیاست یک عامل تصادفی در نظر گرفته می‌شود که پتانسیل شدیدی ایجاد می‌کند، اما در نهایت به‌طور غیرنظام‌مند بر روند سیاستگذاری اقتصادی تاثیر می‌گذارد. سومین گروه از نظریات، مسائل اقتصادی-سیاسی را به رسمیت می‌شناسد اما معتقد است داشتن سیاست‌های اقتصادی خوب مستلزم تضعیف محدودیت‌های سیاسی است.2
دسته دوم از نظریات که بر وجود رابطه حتمی بین سیاست و اقتصاد استدلال کرده‌اند نیز به چند شیوه وجود چنین رابطه‌ای را توجیه می‌کنند. بر مبنای برخی استدلال‌های نظری در این حوزه، سیاست‌های اقتصادی فعلی تاثیر زیادی بر توازن سیاسی آتی دارد. به‌عبارت دیگر، توازن سیاسی فعلی مستقل از سیاست‌های اقتصادی نیست و ممکن است به‌شدت به آن متکی و ادامه آن باشد. این استدلال کلی خود دربردارنده سه استدلال جزئی است. نخست اینکه سیاست‌های اقتصادی اتخاذشده رانت‌ها و منافع اقتصادی گروه‌های خاصی را کاهش می‌دهد و این امر پیامدهای سیاسی ناخواسته‌ای دارد؛ به‌ویژه زمانی که رانت‌ها گروه‌هایی را که پیش از این در جامعه ضعیف بودند از بین ببرد، توازن قدرت در جامعه بیشتر سست می‌شود. دوم اینکه حتی در صورت عدم تغییر در رانت‌ها و منافع اقتصادی گروه‌های خاص، توزیع درآمد می‌تواند توازن سیاسی را تحت تاثیر قرار دهد که نشان‌دهنده این است که تاثیر سیاست‌های بازتوزیعی که کارایی اقتصادی را افزایش می‌دهد نباید به دلایل سیاسی نادیده گرفته شود. سوم اینکه منافع سیاستمداران که بر مبنای انطباق انگیزه‌های سیاسی آنها با محدودیت‌های اقتصادی موجود تعیین شده، در نتیجه حذف برخی سیاست‌های اقتصادی ممکن است از سوی گروه‌های خاص به خطر افتد که این امر واکنش سیاسی شدیدی مانند از بین رفتن توازن موجود یا شکست ائتلاف‌های فعلی ایجاد می‌کند.3 در مجموع، استدلال نظریه مذکور این است که توازن سیاسی در هر نظامی به سیاست‌های اقتصادی بستگی دارد و اجرای اصلاحات اقتصادی بدون درک پیامدهای سیاسی آن به‌جای افزایش کارایی اقتصادی، به‌طور قابل توجهی می‌تواند آن را کاهش دهد.
رابطه سیاست و اقتصاد از منظری دیگر و بر مبنای نقشی که نظریه‌های اقتصادی در فعالیت‌های سیاسی ایفا می‌کنند نیز بررسی شده است. بر این اساس استدلال می‌شود نظریه‌های اقتصادی دارای پتانسیل فراهم کردن نظریات توجیهی برای سیاستمداران است که آنها (سیاستمداران) برای گسترش حوزه فعالیت‌ها و عملکرد خود به آن نیازمندند. علاوه بر این، الزامات علمی و دامنه به‌ظاهر نامحدود کاربرد نظریات توجیهی برآمده از اقتصاد باعث می‌شود نظریه‌های اقتصادی منبعی بسیار مفید برای استدلال‌های سیاستمداران باشد که از آن استفاده کنند. هر اندازه اختلاف نظر در مورد سیاست‌های اقتصادی کمتر باشد، اختلافات سیاسی نیز به همان میزان کمتر و هر چقدر اختلاف در مورد این سیاست‌ها گسترده‌تر باشد، اختلافات سیاسی نیز به همان میزان عمیق‌تر خواهد بود.4
رابطه میان کیفیت حکمرانی و عملکرد اقتصادی
در ادامه، به بررسی رابطه میان کیفیت حکمرانی و عملکرد اقتصادی پرداخته می‌شود. سوالات اساسی در این حوزه این است که آیا میان شیوه اداره یک کشور در حوزه عمومی (حکمرانی) و عملکرد اقتصادی آن رابطه‌ای وجود دارد و آیا می‌توان از مدل‌های مختلف حکمرانی انتظار عملکردهای اقتصادی یکسان داشت یا خیر.
از نظر علم اقتصاد، آنچه به‌عنوان عملکرد اقتصاد مطرح می‌شود این است که در سطح خرد بازیگران اصلی اقتصاد چگونه تصمیم می‌گیرند و هم‌فزون کردن5 این مجموعه تصمیمات در برآیند کل عملکرد اقتصاد چگونه است. در علم اقتصاد، نقطه شروع مباحث اقتصاد کلان، رفتار در سطح خرد است. در واحدهای کوچک اقتصاد با رجوع به خانوار و بنگاه‌ها مشاهده می‌شود در مقاطعی که اقتصاد اشتغال ایجاد نکرده و خانوارها تصمیم به ورود به بازار نگرفته‌اند، نرخ بیکاری هم افزایش نداشته است. بر عکس، سال‌هایی وجود داشته که اقتصاد اشتغال‌زایی مناسبی داشته است، اما خانوارها تصمیم به ورود به بازار کار گرفته‌اند و نرخ مشارکت افزایش یافته است.
بنابراین با افزایش اشتغال‌زایی، نرخ بیکاری نیز رشد کرده است. از این‌رو، بررسی مبانی تصمیم رفتار درون خانوارها اهمیت زیادی دارد. این تحلیل که پس‌انداز خانوارها به چه شکل نگهداری می‌شود می‌تواند اثر متفاوتی در اقتصاد داشته باشد؛ موضوعی که در مورد بنگاه‌ها نیز صدق می‌کند. نظام‌های حکمرانی مختلف ساختارهای انگیزشی متفاوتی ایجاد می‌کنند. کانال انتقال عملکرد حکمرانی این است که روی انگیزه‌ها چگونه اثر می‌گذارد و انگیزه‌ها چگونه روی عملکرد اقتصاد اثرگذار خواهد بود.
در یک حالت اگر خانوارها این ارزیابی را داشته باشند که بنگاه‌های اقتصادی تحرک خوبی دارند و شرایط مساعدی در اقتصاد وجود دارد و می‌توان با کسب آموزش و مهارت پیشرفت کرد، سعی می‌کنند در بنگاه‌های خصوصی استخدام شوند. همچنین اگر تشخیص دهند در پس‌انداز چشم‌انداز مثبتی در شرایط اقتصاد وجود دارد و این پس‌انداز به سرمایه ملی تبدیل می‌شود، تلاش می‌کنند سرمایه خود را به سرمایه ملی تبدیل کرده و مصرف خود را هموار کنند.
در حالتی دیگر، اگر چشم‌انداز خانوار عدم قطعیت باشد تمایل به استخدام در محیط دولتی خواهد داشت و به‌جای سعی در کسب آموزش و تلاش بیشتر، سعی می‌کند از مسیرهایی که امکان دارد وارد دولت شود. در صورت وجود عدم قطعیت، مردم در رفتار پس‌اندازشان سعی می‌کنند دارایی خود را به دارایی شخصی تبدیل کنند و پس‌انداز خرد نیز در این شرایط نمی‌تواند ظرفیتی برای سرمایه‌گذاری بزرگ در کشور به‌وجود بیاورد. در این شرایط، خانوارها تلاش می‌کنند مصرف کالاهای بادوام را افزایش دهند و از آن طریق انتظارات خود را از دولت تعریف کنند. این شرایط در بنگاه‌ها نیز وجود دارد که اگر بنگاهی قاعده تولیدی پایداری در مقابل خود ببیند، تلاش می‌کند نیروهای خود را آموزش دهد و تقاضا برای نیروهای بامهارت و آموزش‌دیده افزایش می‌یابد. همچنین در نهاده‌های تولید به‌سمتی حرکت می‌کند که بهره‌وری خود را رشد دهد. اما اگر بنگاه به شرایط خوش‌بین نباشد، به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی می‌کند که در لحظه کسب‌وکار خود را تغییر دهد و سرمایه‌گذاری بلندمدتی در نیروی انسانی خود نخواهد داشت. در این شرایط این بنگاه سعی می‌کند از نهاده‌های ارزان دولت استفاده کند و در حوزه عرضه بازار کمتر به‌دنبال بازار پایدار برای محصول باشد، زیرا ممکن است کسب‌وکار در هر لحظه تغییر کند. این دو الگوی رفتاری به‌دلیل علائم متفاوتی است که از ناحیه سیاستگذاران دریافت شده و بر مدل رفتاری بازیگران اقتصاد اثرگذار است و اثری کلی بر اقتصاد خواهد داشت.
یک سطح از حکمرانی سطح تکنوکراسی و بوروکراسی است که مجموعه دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها و سازمان‌های اداره‌کننده کشور را تشکیل می‌دهد و سطح دیگر سطح سیاسی متشکل از مقامات سیاسی کشور است که تصمیمات راهبردی کشور را اتخاذ می‌کنند. در میان سطح راهبردی و مدیریت و سیاستگذاری اجرایی، محدوده‌ای به‌عنوان محدوده سیاستگذاری تعریف می‌شود. باید بررسی کرد کارشناسانی که کار اجرایی انجام می‌دهند چه میدانی در اختیار دارند. ممکن است اهداف تعیین‌شده در سطح راهبردی با ابزارهای موجود در سطح اجرایی سازگار نباشد و تناسبی بین اهداف و ابزار وجود نداشته باشد. از سوی دیگر، توجه به ارتباط بین اهداف و ابزار اهمیت زیادی دارد. وجود فاصله بین اهداف و ابزار باعث می‌شود اهدافی که مدنظر بوده است تحقق پیدا نکند.
باید توجه داشت که همیشه در هر فعالیتی خطایی وجود دارد. از این‌رو اصل وجود خطا اشکال ندارد، ولی عدم تصحیح این خطا می‌تواند نگران‌کننده باشد. نکته کلیدی این است که چگونه بین سطح خرد، سطح تکنوکراسی و بوروکراسی در سازمان‌ها و سطح عالی سیاستگذاری بازخورد گرفته شود. موضوع مهم در حکمرانی یادگیری است؛ اینکه سیاستگذار متوجه شود پس از چند سال، اهدافی که دنبال کرده اهدافی نبوه است که در کوتاه‌مدت امکان تحقق داشته باشد و بتواند با ابزارهای موجود محقق شود. جدا از ارتباط سلسله‌مراتبی از سطح مدیریت به سطح سیاستگذاری اجرایی، یک ارتباط مستقیم از سطح راهبردی روی سطح خرد وجود دارد. تمام آحاد اقتصادی در هر کشور چشم‌انداز اقتصادی تعریف می‌کنند که این چشم‌انداز از حاکمیت دریافت می‌شود و با چشم‌اندازی که تبلیغ می‌شود متفاوت است.
عوامل شکل‌دهنده فضای حکمرانی را می‌توان در چهار سطح دنبال کرد: سیاست خارجی، سیاست داخلی، حمایت‌های اجتماعی و سیاست‌های اقتصادی.
در حوزه سیاست خارجی دو رویکرد حدی می‌توان در نظر گرفت. یکی اینکه سیاست خارجی رسالت خود را در این ببیند که دسترسی پایداری به بازارهای بیرونی، تکنولوژی و منابع مالی فراهم کند. گزینه دیگر این است که سیاست خارجی مستقل از اقتصاد تعریف شود و اهدافی را دنبال کند که بر اساس تحقق اهداف مشخص اقتصاد نباشد. در حوزه سیاست داخلی، یک رویکرد مبتنی بر سیاست داخلی بر انباشت سرمایه انسانی است تا اصطکاک را به حداقل برساند. گزینه دیگر این است که به‌جای انباشت سرمایه انسانی، تجزیه سرمایه انسانی روی دهد. به‌عبارت دیگر، قسمت‌های کوچک‌تری از جامعه نقش ایفا کنند و اختلاف‌ها و گفت‌وگوهای غیرمسالمت‌آمیز در داخل به کوچک شدن سرمایه‌ها منجر شود. در حوزه راهبردهای اجتماعی، یک حالت حدی این است که حمایت‌های اجتماعی وجود داشته باشد و در سطح راهبردی نسبت به فقر و توزیع درآمد حساسیت جدی برقرار باشد و از ابزارها به‌نحو کارا استفاده شود. این در حالی است که در رویکرد دیگر یک کلیدواژه به‌نام «معیشت» مطرح می‌شود و اثری از رفاه و رشد اقتصادی نیست. همچنین در حوزه اقتصاد یک رویکرد اقتصاد دولتی، دستوری و انحصاری و رویکرد دیگر اقتصاد رقابتی آزاد و خصوصی است.
باید بررسی کرد که کدام‌یک از این موارد نقش مسلط را ایفا می‌کند و کدام‌یک در حکم نتیجه است. یک رویکرد این است که پیشران خطوط راهبردی اداره یک کشور بر این مبنا قرار گیرد که برآیند تمام سیاست‌ها در سطوح مختلف بهبود وضعیت مردم باشد. برآیند این سیاستگذاری شرایطی را ایجاد می‌کند که به رشد و شکوفایی اقتصادی در سطح خانوار و بنگاه‌ها، رفع فقر، بهبود شرایط اقتصادی و حمایت‌های اجتماعی و سیاست‌های خارجی منجر می‌شود. چنین رویکردی حکمرانی اقتصادمحور است و در این وضعیت، همه‌چیز در جهت بهبود شرایط اقتصادی تعریف می‌شود.
رویکرد دیگر این است که سیاست پیشران خطوط راهبردی کشور و اقتصاد سوخت آن باشد. این رویکرد برای کشوری امکان‌پذیر است که منابع طبیعی و مالی داشته باشد که بتواند آن را در امور مرتبط با سیاست هزینه کند. در این اقتصاد معیشتی بیش از آنکه اقتصاد مبنا باشد، حمایت‌های اجتماعی برای تغذیه کردن بخش سیاسی مبنا قرار می‌گیرد و می‌توان آن را حکمرانی سیاست‌محور نامید. در حکمرانی سیاست‌محور، اهداف معمولاً متعدد و متضاد است و بدون نیاز به سازگاری با ابزارها طراحی می‌شود. این در حالی است که در حکمرانی اقتصادمحور، تناسب میان اهداف تعیین‌شده با ابزارهای سیاستگذاری وجود دارد. در حکمرانی سیاست‌محور فضای سیاستگذاری نمی‌تواند از مسیر طبیعی خود حرکت کند و با وجود اینکه راه‌حل‌های اصولی تعریف شده و موجود است، بیشتر بار برون‌رفت از مشکلات از راه‌های نامتعارفی جست‌وجو می‌شود زیرا روش‌های اصولی پذیرفته نشده است. درحالی‌که در حکمرانی اقتصادمحور، حل مسائل مبتنی بر تجارب گذشته در کشور، تجارب بین‌المللی و اتخاذ رویکرد عملی مبنا قرار می‌گیرد.
در حکمرانی سیاست‌محور یادگیری شکل نمی‌گیرد. در نتیجه، این پدیده که ممکن است سال‌ها خطایی تکرار شود و باز هم ادامه پیدا کند -به‌دلیل اینکه اهداف سنجش‌پذیر نیستند - باعث می‌شود خطاهای نظام‌مند استمرار داشته باشد حال آنکه در حالت حکمرانی اقتصادمحور خطای نظام‌مند در نتیجه یادگیری برطرف می‌شود. در حالت اول، رفاه نوسانی و ناپایدار و مبتنی بر مصرف منابع تجدیدناپذیر طبیعی است اما در حالت دوم، مبتنی بر مازادی است که در فرآیند اقتصاد ایجاد می‌شود. در حکمرانی سیاست‌محور چشم‌انداز بلندمدت در آحاد اقتصادی شکل نمی‌گیرد و انتخاب‌ها بر اساس چشم‌اندازهای روزمره انجام می‌شود، درحالی‌که در حکمرانی اقتصادمحور این‌گونه نیست.
سطح راهبردی حکمرانی، فضای سیاستگذاری و خروجی آن را مشخص می‌کند. عملکرد اقتصادی متفاوت متاثر از چگونگی در اولویت قرار گرفتن اجزای مختلف سطح راهبردی خواهد بود که می‌تواند یک حکمرانی اقتصادمحور باشد یا یک حکمرانی سیاست‌محور.6
