بی‌شناسنامه
چرا صندوق توسعه ملی ایران در تعریف یک صندوق متعارف ذخیره ثروت نمی‌گنجد؟
بسیاری از صاحب‌نظران، بزرگ‌ترین مساله اقتصاد ایران را مدیریت صحیح درآمدهای نفتی دانسته‌اند. کشف نخستین چاه نفت ایران در میدان نفتون شهر مسجدسلیمان همزمان شد با امضای قانون مشروطه به دست مظفرالدین‌شاه قاجار. یعنی بیش از یک قرن پیش، زمانی که چین و ژاپن و کره جنوبی و ببرهای شرق آسیا حتی بچه‌گربه هم نبودند، ما ایرانیان به ضرورت توسعه پی بردیم و فراهم‌سازی پیش‌نیاز آن را که داشتن دولت مدرن است با تمام فراز و نشیب‌ها آغاز کردیم و از حسن تصادف، نظام هستی هم منابع لازم برای جهش اقتصادی را در اختیارمان گذاشت. اما امروز پس از گذشت بیش از یک قرن و استخراج بیش از 70 میلیارد بشکه نفت خام، تجربه بیش از یک قرن، هدف توسعه در سطح مورد انتظار همچنان محقق نشده است. تکرار تجربه ناموفق در به‌کارگیری منابع نفتی در دیگر کشورها، در ادبیات علم اقتصاد منجر به شکل‌گیری نظریه‌ای پارادوکسیکال با عنوان نفرین منابع (Resource Curse) شده است. مطابق این نظریه، منابع طبیعی (مانند نفت) که در نگاه اول موهبتی خدادادی بوده و می‌تواند به عنوان منبع تامین مالی توسعه نقش مثبتی در توسعه‌یافتگی ایفا کند، در عمل در کشورهای برخوردار، مانع و عامل بازدارنده‌ای برای رشد و توسعه بوده است. تحلیل‌های دقیق‌تر نشان داده است که اتکای دولت‌ها به درآمدهای نفتی از چنین مسیرهایی باعث بروز عوارض مخرب در اقتصاد می‌شود؛ ناکارآمدی و بزرگی اندازه دولت، بروز بی‌ثباتی‌های سیاسی و اقتصادی به دلیل ماهیت نوسانی قیمت منابع، اثر مخرب بر سرمایه اجتماعی، تشدید فعالیت‌های رانت‌جویانه، اثر مخرب بر شکل‌گیری و رشد جامعه مدنی، پایین آمدن کیفیت نهادهای رسمی، بیماری هلندی، ایجاد تورم رکودی و مواردی از این دست. اما راه چاره چیست؟ متخصصان اقتصاد سیاسی برای حل نحوه مدیریت درآمدهای هنگفت حاصل از منابع طبیعی (و البته برخی درآمدهای مازاد دیگر، مثلاً پس‌اندازهای بازنشستگی) پیشنهاد کرده‌اند این درآمدها وارد صندوق‌های ثروت ملی شود تا هم به‌صورت مستقیم وارد اقتصاد داخلی نشود و هم به‌صورت مستقل و با نگاهی بلندمدت و بعضاً بین‌نسلی به آنها نگاه شود.
در یک نگاه کلی، می‌توان سه هدف عمده را برای صندوق‌های ثروت ملی در سطح بین‌المللی برشمرد:
1- ایجاد ثبات در درآمدهای دولت. در این نگاه، یک درآمد ثابت برای دولت در نظر گرفته می‌شود. اگر درآمدهای نفتی از آن عدد بیشتر شد، مازاد آن به این صندوق یا حساب وارد می‌شود و در زمان کاهش درآمدها، دولت مجاز خواهد بود تا سطح رسیدن به عدد منظورشده، از این صندوق برداشت کند. حساب ذخیره ارزی که در برنامه سوم توسعه تشکیل شد، به‌طور عمده این هدف را دنبال می‌کرد.
2- صندوق پس‌انداز. در این نگاه، مازاد درآمدها در صندوقی پس‌انداز می‌شود و هدف اصلی از این کار، حفظ بخشی از ثروت جامعه برای نسل‌های بعدی یا شرایط بسیار خاص است. بهترین مثال برای چنین صندوق‌هایی، صندوق پس‌انداز کشور نروژ است.
3- صندوق توسعه‌ای. در این نگاه، وظیفه اصلی صندوق کمک به توسعه کشور، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و ممانعت از بروز آثار منفی ورود درآمدهای نفتی به کشور است.
با گسترش تعداد صندوق‌های ثروت ملی در دو دهه گذشته و افزایش ظرفیت‌های سرمایه‌گذاری آنها در سطح جهانی، برخی نگرانی‌ها در رابطه با اثرات سرمایه‌گذاری صندوق‌های ثروت ملی در کشور میزبان و بازارهای مالی به وجود آمد و توافق شد که شیوه مدیریت این صندوق‌ها و عملیات سرمایه‌گذاری آنها از چارچوبی شفاف و ساختارمند برخوردار شود. بر همین اساس در سال 2008 «گروه کاری صندوق‌های ثروت ملی» تشکیل و مقرر شد این گروه با همکاری صندوق بین‌المللی پول (IMF)، فرآیندهای لازم برای طراحی اصول عملکرد را تدوین کند و بر همین اساس، اصول و رویه‌های عموماً پذیرفته‌شده (GAPP) تدوین شد. این اصول تحت عنوان «اصول سانتیاگو» در اکتبر سال 2008 به تصویب 26 کشور عضو کمیته صندوق‌های ثروت ملی و از جمله جمهوری اسلامی ایران رسید. کشورهای عضو متعهد شده‌اند که این اصول را اجرا کنند یا مقدمات لازم برای اجرای آنها فراهم کنند.
تجربه ایران
در کشور ما نیز به دنبال توسعه این مفاهیم، حساب ذخیره ارزی با هدف اصلی ایجاد ثبات در درآمدهای دولت تشکیل شد که تجربه موفقی نبود و علاوه بر برداشت‌های فراوان دولت از این حساب، تسهیلات پرداخت‌شده به بخش خصوصی از محل آن نیز با معوقات فراوان و مشکلات ساختاری در بازگشت منابع مواجه شد. از این‌رو در گام دوم، تلاش شد یک صندوق ثروت ملی تاسیس شود. نهایتاً تشکیل صندوق توسعه ملی در قانون برنامه پنجم توسعه و دائمی شدن اساس‌نامه آن در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، نویددهنده تغییر نگاه به نفت بود. گام نهادن به سمت و سوی استقلال بودجه دولت از نفت، شکل‌گیری نگاه بلندمدت در برنامه‌ریزی و حتی فراتر از آن، نگرش بین‌نسلی به منابع نفتی در اساس‌نامه صندوق و سیاست‌های کلی برنامه ششم به روشنی تصریح شد. خوشبختانه تشکیل صندوق هم مصادف شد با وفور درآمدهای نفتی تا دولت از بابت واریز سهم صندوق به عنوان سهم نسل‌های آینده در مضیقه نباشد.
دو مانع در برابر صندوق توسعه ملی
نخستین مساله این است که صندوق توسعه ملی ماهیتی نامشخص دارد! یعنی در تعریف متعارف یک صندوق ثروت ملی نمی‌گنجد، در عنوان خود واژه توسعه را دارد، اما ابزارهای یک نهاد توسعه‌ای را در اختیار ندارد، در اساس‌نامه آن به حفظ بین‌نسلی منابع تاکید شده اما امکان سرمایه‌گذاری در بازارهای مالی بین‌المللی (به عنوان مهم‌ترین ابزار پس‌انداز) را ندارد و مهم‌تر از اینها، تسهیلات به بخش خصوصی و خصولتی پرداخت می‌کند که در هیچ‌یک از صندوق‌های ثروت ملی سابقه ندارد. ضمناً توصیه‌های مهمی که در اصول سانتیاگو مطرح شده است، در مدیریت این نهاد چندان مورد توجه نیست. دومین مشکل را می‌توان عدم شکل‌گیری نگرش واحد به جایگاه و نقش صندوق توسعه ملی در سطح مدیریت کلان کشور و نهاد قانونگذار دانست؛ نشان آن هم تصویب انواع تسهیلات تکلیفی، تبدیل منابع ارزی به ریال و برداشت‌های بدون بازگشت از محل منابع صندوق در قوانین بودجه‌ای و قوانین عادی است. البته این سخن به این معنا نیست که در شرایط نقصان در منابع ارزی کشور، بخشی از این درآمدها در صندوق توسعه ملی به صورت راکد باقی بماند بلکه منظور آن است که تخصیص منابع در قالب سیاست‌های سرمایه‌گذاری هیات امنا و توسط هیات عامل صورت گیرد و از نوسانات و نگرش‌های جاری و مسائل و بودجه دولت‌ها مصون باشد. همان‌طور که در سیاست‌های کلی برنامه ششم نیز به صراحت بیان شده، باید «تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن، از منبع تامین بودجه عمومی به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی» در سطح مدیریت کلان کشور در عمل محسوس باشد، که در سطح مورد انتظار مشهود نیست.
صندوق توسعه ملی تشکیل شده تا علاوه بر کاهش اتکای دولت به نفت و هدایت منابع نفتی به سمت بخش خصوصی (هدف وجودی)، دو هدف صریح و یک هدف ضمنی را هم دنبال کند. اهداف صریح که در اساس‌نامه این صندوق نیز آمده است، عبارت‌اند از تبدیل عواید نفتی به سرمایه‌های زاینده اقتصادی (هدف توسعه‌ای) و حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز (هدف پس‌اندازی). از سوی دیگر در ادبیات علم اقتصاد یکی از راه‌های غلبه بر پدیده نفرین منابع، تشکیل صندوق‌های ثروت ملی (SWF) عنوان شده است. ازاین‌رو غلبه بر عوارض منفی ورود درآمدهای نفتی به اقتصاد داخلی را می‌توان هدف ضمنی صندوق دانست.
در ادبیات اقتصادی، مبحثی وجود دارد تحت عنوان تخریب نهادی. فحوای کلام متفکران این حوزه آن است که در کشورهای کمترتوسعه‌یافته، بعضاً نهادهای لازم برای توسعه‌یافتگی ایجاد می‌شوند اما به دلیل مشکلات ساختاری در مدیریت این کشورها و موانع موجود، نهادهای مذکور قادر نیستند نقش خود را به درستی ایفا کنند. مثال خوب برای این رویداد در کشور ما، بانک مرکزی است که به منظور فراهم کردن ثبات پولی و نظارت بر بانک‌ها تشکیل شده اما به دلیل اینکه عملاً استقلال کافی برای تصمیم‌گیری ندارد، نتوانسته در تحقق وظایف خود موفق باشد. کلام پایانی اینکه اگر صندوق توسعه ملی قرار باشد به سمت اهداف چهارگانه خود (وجودی، ضمنی، پس‌اندازی و توسعه‌ای) گام بردارد و به معضل تخریب نهادی دچار نشود، لازم است دو مانع مورد اشاره و سایر موانع کوچک‌تر از مسیر حرکت این صندوق برداشته شود.
