سیاست در عصر خزانه خالی
تامین مالی وعده‌های انتخاباتی سال آینده از چه راهی ممکن خواهد شد؟
«اقیانوسی از نفت زیر پاهای ماست.» این دیالوگ فیلم «خون به پا خواهد شد» چیزی است که در ذهن بسیاری از ایرانیان و ساکنان خاورمیانه نقش بسته است و احتمالاً در بسیاری از موارد (به‌خصوص هنگام افزایش بهای نفت) تفاوتی هم بین مردم عادی و سیاستمداران در این مورد وجود ندارد. نفت و اقتصاد ایران چیزی بیش از دو واژه هستند که در کنار یکدیگر به کار روند. وابستگی اقتصاد ایران به نفت از سال‌ها پیش قابل توجه بوده و مروری برگذشته نشان می‌دهد رفتار دولت‌ها در ایران و برخی کشورهای صادرکننده نفت با قیمت این محصول رابطه مستقیمی داشته است. افزایش بی‌رویه مخارج در زمان اوج‌گیری قیمت‌ها، بی‌توجهی به انضباط مالی و زمینه‌سازی برای بروز تورم از مهم‌ترین این رفتارها هستند. اما قیمت نفت یک روی دیگر نیز دارد: افول بهای طلای سیاه در بازارهای جهانی. در ادامه به بررسی سیاست‌ورزی در زمان این کاهش قیمت‌ها و تبعات اقتصادی و سیاسی آن می‌پردازیم.
تاریخچه یک تکانه
مروری بر تحولات قیمت نفت، نشان می‌دهد این محصول هر چندسال یک‌بار دچار تکانه و تغییرات قابل توجه قیمتی شده است. نخستین مورد تکانه‌های مهم قیمت نفت را می‌توان در سال 1973 و حاصل جنگ اعراب و اسرائیل دانست. بر اثر این جنگ، قیمت نفت در جهان افزایش یافت و از سه دلار به حدود 12 دلار رسید. تکانه بعدی با انقلاب ایران در سال 1979 و اعتصاب کارکنان شرکت نفت پیش از انقلاب و در روزهای انقلاب صورت گرفت که بهای نفت را به حدود 5 /39 دلار رساند. جنگ ایران و عراق در سال 1980 و جنگ خلیج فارس در سال 1990 نیز از جمله رویدادهایی بودند که قیمت نفت را متاثر کردند و موجب افزایش آن شدند. با حمله آمریکا به عراق در سال 2003 شاهد جهش دیگری بود. در سال 2007 قیمت نفت سه‌رقمی شد و تا آستانه 140 دلار نیز رفت.
اما این تکانه‌ها همیشه صعودی نبوده‌اند. در دهه 1980 پس از بحران انرژی دهه 1970 مازاد نفت در بازارهای جهان وجود داشت. کشورهای صنعتی که پس از قیمت‌های بالای انرژی به سوی جایگزین کردن سایر منابع انرژی به‌جای نفت رفته بودند، موجب کاهش تقاضای جهانی برای نفت شدند. در سال‌های 1998 و 1999 نیز کاهش تقاضا در بازار نفت وجود داشت و موجب کاهش قیمت طلای سیاه شد. در برخی از مواقع در این افت‌های قیمت، بهای نفت حتی به کمتر از 10 دلار نیز رسید. با فرا رسیدن بحران مالی جهانی در سال‌های 2008 و 2009 قیمت نفت رو به کاهش گذاشت و منجر به زیان کشورهای صادرکننده نفت شد.
هزینه‌های سیاسی-اجتماعی شوک‌های نفتی
بررسی کشورهای آمریکای لاتین که هم حکومتی دموکراتیک دارند و هم پایه اقتصاد آنها را صادرات محصولات معدنی تشکیل می‌دهد، نتیجه جالبی در خصوص درآمدهای حاصل از این محصولات و نوسانات آنها، اقتصاد و پیامدهای سیاسی در بر دارد. آمریکای لاتین از نظر صادرات چنین محصولاتی شبیه به منطقه خاورمیانه است اما غالب حکومت‌های خاورمیانه فاقد سازوکار دموکراتیک هستند. یکی از مطالعات جالبی که در این حیطه در سال 2019 صورت گرفته و در آن پژوهشگران دست به ساخت شاخصی برای پوپولیسم زده‌اند، نشان می‌دهد در چهار کشور بولیوی، اکوادور، آرژانتین و ونزوئلا همبستگی زیادی بین قیمت کامودیتی‌ها و پوپولیسم نهادی وجود دارد. به این ترتیب، نوسانات قیمتی کالاهای معدنی می‌تواند ثبات سیاسی و اقتصادی کشورها را به خطر بیندازد و موجب قدرت‌گیری پوپولیست‌ها در صحنه سیاست و اقتصاد شود. از سوی دیگر، بر اساس تحقیقات صورت‌گرفته، وقوع ناآرامی در کشورهای خاورمیانه در سال 2011 مصادف با اوج گرفتن قیمت جهانی مواد غذایی بوده است، اگرچه بیشتر این کشورها تولیدکننده نفت نبودند اما این نکته نیز حائز اهمیت است که در این سال‌ها و پس از بحران مالی جهانی، بهای نفت افزایش پیدا کرده بود. اگر چنین موضوعی درست باشد، ترکیب تکانه‌های منفی نفتی و همراه شدن آنها با تورم چشمگیر، به خصوص در بخش مواد غذایی، پیامدهایی همچون بی‌ثباتی سیاسی در پی دارد. نگاهی به شاخص قیمت غذای فائو حاکی از آن است که در سال 2011 این شاخص به بیشترین مقدار خود رسیده است. ضمناً این شاخص که پس 2011 روندی نزولی طی کرده بود، از سال 2019 دوباره روندی افزایشی داشته و در ژانویه 2020 به بالاترین میزان خود از سال 2015 رسیده که علت اصلی آن نیز شیوع کرونا در جهان بوده است. خوشبختانه در ماه‌های اخیر بار دیگر این شاخص در مسیر نزول قرار گرفته است.
سیاست‌های بهینه برای کمینه کردن اثرات اقتصادی
معمولاً کشورهای صادرکننده کالا تکانه‌های بیشتری نسبت به کشورهای صنعتی تجربه می‌کنند. این نوسانات موجب می‌شود مسائل زیادی در اقتصاد و سیاستگذاری بروز کند. از جمله این موارد، افزایش تورم انتظاری است. نگاهی به تغییرات قیمت نفت در سال‌های مختلف حاکی از آن است که در بحران مالی جهانی سال 2008، کشورهای صادرکننده نفت با افت بهای طلای سیاه شاهد بروز تورم بوده‌اند. البته این تغییرات در ایران که با مشکلات سیاسی و تحریم‌های اقتصادی روبه‌رو بوده با مسائل دیگری نیز همراه بوده است. در ایران و برخی کشورهای صادرکننده نفت به دلیل وابستگی زیاد درآمدهای دولت به نفت، کاهش قیمت نفت موجب می‌شود پایه پولی افزایش یابد تا کسری بودجه جبران شود و علت تورم را نیز باید در اینجا جست‌وجو کرد. از سوی دیگر، در کشوری مانند ایران که نرخ ارز رسمی با سرکوب قیمتی روبه‌رو بوده است، نوسانات قیمت نفت و رشد پایه پولی در کنار سایر عوامل منجر به پایین ماندن مصنوعی بهای ارز می‌شود. این موضوع در طول زمان به شکل فنری درمی‌آید که هر لحظه و با هر تکانه‌ای امکان آزاد شدن و تخلیه یکباره آن در تورم وجود دارد. ضمن اینکه رشد اقتصادی در نتیجه این مسائل پایین‌تر می‌آید و امکان تولیدات صنعتی نیز به دلیل گران‌تر شدن واردات کالاهای واسطه‌ای کمتر می‌شود. تمام این مسائل می‌تواند به گسترش بیکاری در یک کشور صادرکننده نفت دامن بزند. اما برای حل این مشکلات چه می‌توان کرد؟ در طول زمان، کشورهای صادرکننده نفت دست به تدابیری برای مهار کردن این نوسانات نفتی زده‌اند. مهم‌ترین مساله در زمان کاهش قیمت نفت را شاید بتوان الزام و پایبندی دولت به انضباط مالی و پرهیز از رشد بی‌رویه پایه پولی در نتیجه کسری بودجه دانست. برخی کشورهای صادرکننده نیز دست به جایگزینی فعالیت‌های اقتصادی دیگری همچون توسعه گردشگری، بهبود فضای کسب‌وکار، فراهم کردن فضایی برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی یا تشکیل صندوق‌هایی برای سرمایه‌گذاری در کشورهای دیگر زده‌اند. بهبود نظام مالیاتی و افزایش مالیات‌هایی همچون ارزش افزوده نیز از جمله مواردی است که در عربستان سعودی اعمال شده است.
جمع‌بندی
بر اساس آنچه گفته شد، تکانه‌های منفی قیمت نفت موجب پیامدهای اقتصادی ناخوشایندی برای کشورهای صادرکننده و به‌خصوص ایران می‌شود. البته این پدیده یک وجه دیگر نیز دارد و آن بعد سیاسی کاهش درآمدهای دولت است. در واقع، کاهش چشمگیر بهای نفت موجب می‌شود کسری بودجه و تورم پدید آید و این تورم در صورتی که با شرایط دیگری همراه شود، تبعات گسترده‌تر سیاسی و اقتصادی خواهد داشت. در واقع در روزگاری که خزانه کشور از منابع ارزی خالی باشد، برای دستیابی به رشد پایدار اقتصادی و ثبات سیاسی باید تصمیماتی اتخاذ کرد که مهم‌ترین آنها پرهیز از قیمت دستوری ارز، افزایش توجه به مالیات به عنوان منبعی برای تامین مالی مخارج، انضباط مالی و جلوگیری از رشد بی‌رویه پایه پولی و در نهایت کاهش وابستگی به نفت در بودجه دولت و ارائه جایگزین‌هایی به منظور تامین درآمدهای بخش عمومی هستند. با این سیاست‌ها شاید فرجام نفت و مردان نفت چیزی غیر از روایت داستانی «خون به پا خواهد شد» باشد.
