ناپایداری اقتصاد کلان و تورم مزمن
بررسی علل و تبعات بدهی‌های کلان دولت در گفت‌وگو با حمید آذرمند
حمید آذرمند می‌گوید: جدای از تحلیل شاخص‌های پایداری بدهی در کشور، روند تغییرات پرشتاب برخی اجزای بدهی دولت مانند بدهی دولت به بانک‌ها، کاملاً هشداردهنده و نگران‌کننده است. روند پرشتاب این قلم از بدهی‌های دولت نشان‌دهنده یک ضعف ساختاری است.
حمید آذرمند، تحلیلگر اقتصادی، می‌گوید: «تا زمانی که اصلاحات اساسی در ساختار بودجه صورت نگیرد، مساله کسری بودجه مزمن و ایجاد مستمر بدهی‌های انباشته دولت حل نخواهد شد.» او در عین حال دولت را فاقد اراده‌ای برای حل این مساله می‌داند: «در شرایطی که دولت اراده‌ای برای اصلاحات اساسی در حوزه‌هایی مانند بازار انرژی، یارانه‌های نقدی، سیاست‌های نادرست ارزی و سایر سیاست‌های حمایتی ندارد، مشکل کسری بودجه مزمن و به تبع آن مشکل بدهی‌های انباشته برقرار خواهد ماند.» او هشدار می‌دهد: «در سال آینده این نگرانی‌ها بیشتر خواهد شد چراکه تعهدات مالی بسیار سنگین دولت بابت سیاست‌های حمایتی برجای مانده از قبل و احتمال عدم تحقق بخشی از درآمدهای نفتی و مالیاتی پیش‌بینی‌شده در بودجه سال آینده، احتمال تشدید کسری بودجه و افزایش بدهی‌های انباشته دولتی را بیشتر خواهد کرد.» آذرمند با اشاره به این نکته که اگر بدهی‌های دولت از آستانه پایداری فراتر نرود و ایجاد بدهی‌های جدید صرف اموری مانند افزایش سرمایه بانک‌های دولتی یا سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و نظایر آن شود، لزوماً ایجاد این‌گونه بدهی برای اقتصاد مضر نیست، هشدار می‌دهد: «اگر شرایطی به وجود آید که دولت در اثر ناکارایی سیاست‌های مالی و بودجه‌ای، هر ساله با کسری بودجه عمده مواجه شود و برای پرداخت هزینه‌های جاری خود، بدهی‌های جدید و انباشته ایجاد کند، این مساله می‌تواند اقتصاد کلان را با ناپایداری و بی‌ثباتی مواجه کند.»
♦♦♦
بدهی‌های دولت چگونه به 4 /565 هزار میلیارد تومان رسید؟
برای اظهار نظر در مورد ارقام بدهی‌های بخش عمومی باید به دلایل مختلف احتیاط کرد. اولاً مساله احصا و نگهداری بدهی‌های بخش عمومی مربوط به سال‌های اخیر است و پیش از آن، اطلاعات چندانی از میزان و ساختار بدهی‌های دولت در دست نبود. ثانیاً در مدت چند سال اخیر نیز به تدریج میزان پوشش و نحوه ثبت بدهی‌ها در حال تغییر بوده است و از این‌رو بخشی از رشد بدهی‌ها ناشی از افزایش پوشش و اصلاح قواعد حسابداری از شیوه نقدی به تعهدی است. ثالثاً تهیه حساب بدهی‌های بخش عمومی، اصولاً مساله‌ای پیچیده و تابع استانداردها و قواعد ویژه است. بنابراین حتی اکنون نیز اطمینان چندانی به دقت و قابلیت اتکای آمارهای ارائه‌شده برای بدهی‌های بخش عمومی وجود ندارد. از این‌رو در مورد هرگونه اظهار نظر در خصوص ارقام بدهی‌های بخش عمومی و تحلیل در مورد روند تغییرات بدهی‌های دولت، باید سه ملاحظه فوق در نظر گرفته شود.
چرا با اطمینان نمی‌توان ارقام منتشرشده را قابل اتکا دانست؟
قواعد حسابداری بدهی‌های بخش عمومی تابع تعاریف و استانداردهای پیچیده‌ای است. در این زمینه باید ابتدا تعریفی از بخش عمومی و سپس بدهی‌های بخش عمومی ارائه کرد. بر اساس استانداردهای موجود، بخش عمومی شامل دو بخش اصلی دولت عمومی و شرکت‌های عمومی است. دولت عمومی نیز متشکل از دولت مرکزی و دولت‌های ایالتی و دولت محلی (شهرداری‌ها) است. دولت مرکزی نیز شامل وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و صندوق‌های تامین اجتماعی است. شرکت‌های عمومی نیز شامل شرکت‌های عمومی غیرمالی و شرکت‌های عمومی مالی است. شرکت‌های عمومی مالی نیز شامل موسسات سپرده‌پذیر، بانک مرکزی و سایر موسسات مالی عمومی است. بنابراین بدهی بخش عمومی باید بدهی‌های تمامی سازمان‌ها و نهادهای مذکور را پوشش دهد و در یک مفهوم وسیع، بدهی بخش عمومی شامل بدهی‌های تمام نهادها و سازمان‌های مذکور است.
مفهوم بدهی نیز مفهوم گسترده‌ای است. در یک تعریف گسترده، مجموع تعهدات بخش عمومی به دو گروه بدهی‌های قطعی و تعهدات مشروط تقسیم می‌شود. تعهدات مشروط شامل تضمین‌های صریح و ضمنی دولت بابت وام بخش‌های غیردولتی و نظایر آن است. بدهی‌های قطعی شامل برخی تضمین‌های دولتی در قالب مشتقات مالی و سایر بدهی‌های قطعی دولت به شکل اوراق بدهی، سپرده، حق برداشت مخصوص، وام، ذخایر فنی غیربیمه عمر، بیمه عمر و حق بیمه سالانه، بدهی بابت حقوق بازنشستگی، بدهی‌های صندوق‌های بازنشستگی به بستانکاران، سهام و اوراق صندوق‌های سرمایه‌گذاری و سایر مشتقات مالی است.
ملاحظه می‌شود که بدهی‌های بخش عمومی به لحاظ پوشش و طبقه‌بندی، دایره گسترده‌ای را دربر می‌گیرد و محدود به چند ابزار خاص یا محدود به بخش‌هایی از دولت نمی‌شود. تهیه حساب بدهی‌های بخش عمومی، یکی از پیچیده‌ترین اجزای حساب‌های کلان اقتصادی است و محاسبات آن شامل مباحثی مانند نحوه ثبت حساب‌ها به لحاظ نقدی یا تعهدی، نحوه محاسبه سود، نحوه ارزش‌گذاری، مفهوم مقیم و غیرمقیم، تلفیق حساب‌ها و بسیاری نکات فنی دیگر است. بنابراین، با تجمیع ساده برخی ابزارهای بدهی مربوط به دولت مرکزی و شرکت‌های دولتی، نمی‌توان به ارقام دقیقی از بدهی‌های بخش عمومی به معنی استاندارد آن رسید. به نظر می‌رسد هنوز تا دستیابی به یک سیستم آماری دقیق و قابل اتکا از آمار بدهی‌های بخش عمومی راه طولانی باقی است.
احتمالاً بانک مرکزی، نظام بانکی و سازمان تامین اجتماعی بزرگ‌ترین طلبکاران دولت هستند. این ترکیب و همچنین اقلام بدهی‌های کلان دولت چه تصویری از وضعیت مالی دولت به دست می‌دهد؟
بر اساس اطلاعات محدود موجود، ظاهراً بخش عمده‌ای از بدهی دولت و شرکت‌های دولتی، بدهی به شبکه بانکی است. اگر آمارهای پولی را مبنا قرار دهیم، گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد که نرخ رشد بدهی بخش دولتی به نظام بانکی از سال 1388 به بعد شتاب گرفته است به‌طوری که میانگین رشد سالانه آن در این مدت بسیار بیشتر از یک دهه گذشته بوده است. میانگین سالانه رشد بدهی بخش دولتی به نظام بانکی از سال 1388 تا پایان 1396 برابر با 28 درصد بوده است. در برخی سال‌ها مانند 1389، 1391 و 1396 این متغیر بیش از 30 درصد رشد داشته است. بر این اساس، مقدار کل بدهی بخش دولتی به نظام بانکی در پایان سال 1396 به رقم 259 هزار میلیارد تومان و در مهرماه 1397 به 297 هزار میلیارد تومان رسیده است.
بدهی بخش عمومی به نظام بانکی را می‌توان به چهار جزء تقسیم کرد. اولین جزء بدهی بخش عمومی به نظام بانکی، بدهی دولت به بانک مرکزی است. جزء دوم، بدهی دولت به سایر بانک‌هاست. جزء سوم، بدهی شرکت‌ها و موسسات دولتی به بانک مرکزی است و جزء چهارم، بدهی شرکت‌ها و موسسات دولتی به سایر بانک‌هاست.
در اقتصاد ایران، ترکیب این چهار جزء طی زمان تغییرات اساسی داشته است و ترکیب آن طی یک دهه گذشته کاملاً تغییر یافته است. طی یک دهه گذشته، بدهی دولت به بانک‌ها، با شتاب بیشتری نسبت به سایر اجزا رشد کرده است و در نتیجه سهم آن از کل بدهی‌های بخش عمومی به نظام بانکی، افزایش شدید یافته است. بدهی دولت به بانک‌ها، در میانه دهه 80 سهمی در حدود 20 درصد از کل بدهی‌های بخش عمومی به نظام بانکی را داشت ولی این سهم در پایان سال 1396 به بیش از 78 درصد رسیده است.
در پایان سال 1396، از کل بدهی بخش دولتی به شبکه بانکی، بدهی دولت به بانک‌ها سهمی برابر با 3 /78 درصد، بدهی دولت به بانک مرکزی سهمی برابر با 4 /10 درصد، بدهی شرکت‌ها و موسسات دولتی به بانک مرکزی سهمی برابر با 10 درصد و بدهی شرکت‌ها و موسسات دولتی به بانک‌ها سهمی برابر با 3 /1 درصد داشته است. این در حالی است که در سال 1385، بدهی دولت به بانک‌ها سهمی برابر با 22 درصد، بدهی دولت به بانک مرکزی سهمی برابر با 41 درصد، بدهی شرکت‌ها و موسسات دولتی به بانک مرکزی سهمی برابر با 11 درصد و بدهی شرکت‌ها و موسسات دولتی به بانک‌ها سهمی برابر با 27 درصد داشته است. ملاحظه می‌شود که طی یک دهه گذشته، از کل بدهی‌های بخش عمومی به نظام بانکی، سهم بدهی دولت به بانک‌ها با روندی فزاینده افزایش یافته است.
چنین روندی می‌تواند ناشی از ناکارایی در سیاست‌های مالی دولت باشد. به بیان دیگر، ناکارایی سیاست‌های مالی و بودجه‌ای دولت به شبکه بانکی منتقل شده و در نتیجه تبدیل به ایجاد بدهی‌های انباشته شده است. این مساله به اینجا خاتمه نمی‌یابد بلکه بدهی‌های انباشته دولت به شبکه بانکی نیز در نهایت به صورت اضافه‌برداشت بانک‌ها و بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی تبدیل می‌شود که به معنی افزایش پایه پولی و بی‌ثباتی اقتصاد کلان و تورم مزمن است.
در مورد تامین اجتماعی باید گفت اگرچه در این زمینه، بدهی دولت به تامین اجتماعی حائز اهمیت است ولی بسیار مهم‌تر از آن، تعهدات آتی صندوق‌های بازنشستگی است که خود منشأ مشکلات بزرگی در آینده خواهد شد.
بدهی 4 /565 هزار میلیارد تومانی دولت در مقایسه با سایر شاخص‌های کلان اقتصاد ایران چه معنایی دارد و چرا هشداردهنده است؟
همان‌طور که گفته شد، فعلاً نمی‌توان روی اعداد اعلام‌شده تکیه کرد ولی صرف نظر از آن می‌توان راجع به برخی معیارهای اساسی پایداری بدهی نکاتی را مطرح کرد. در هر اقتصادی، بحث پایداری بدهی حائز اهمیت بسیار است. این مساله هم در مورد بدهی‌های خارجی کشور و هم در مورد بدهی‌های بخش عمومی موضوعیت دارد.
از زاویه دید بخش عمومی، لازم است دولت به گونه‌ای برنامه‌ریزی کند که مجموع بدهی‌های قطعی و تعهدات مشروط و احتمالی دولت اعم از داخلی و خارجی، از یک آستانه معین فراتر نرود و اقتصاد را در معرض ناپایداری و ریسک قرار ندهد. این آستانه بر اساس معیارهای مختلفی محاسبه می‌شود و برای کشورهای مختلف مقدار آن متفاوت است. در این زمینه مقالات و دستورالعمل‌های بین‌المللی مختلفی منتشر شده است که به راحتی قابل مراجعه است. آستانه پایداری بدهی‌های بخش عمومی، بر اساس معیارهایی مانند درآمدهای دولت، تراز مالی دولت، ابعاد تولید ناخالص داخلی و رشد تولید ناخالص داخلی تعیین می‌شود. در مورد بدهی‌های خارجی دولت و بدهی‌هایی که توسط دولت تضمین شده است، علاوه بر معیارهای قبلی، معیارهای دیگری مانند ظرفیت صادراتی و تراز تجاری کشور نیز مد نظر قرار می‌گیرد. تمامی این معیارها برای این منظور مورد بررسی و تحلیل قرار می‌گیرند که دولت‌ها با ایجاد بدهی‌های انباشته داخلی و خارجی خود را در معرض ریسک بازپرداخت بدهی قرار ندهند. اگر بدهی‌های انباشته دولت از حدی که دولت توان بازپرداخت اصل و فرع آن را دارد فراتر رود، منجر به کسری بودجه بیشتر و در نتیجه ایجاد بدهی‌های جدید می‌شود. این مساله در نهایت به بی‌ثباتی اقتصاد کلان منجر خواهد شد.
در مورد اقتصاد ایران از آنجا که اطلاعات دقیقی از جزئیات بدهی‌های بخش عمومی وجود ندارد از این‌رو با دقت قابل قبولی نمی‌توان راجع به تحلیل پایداری بدهی‌های بخش عمومی و روند تغییرات آن اظهار نظر کرد. البته لازم به ذکر است برخی تحقیقات توسط مراکز مطالعاتی داخلی در این زمینه انجام شده که شاید بتواند از برخی زوایا تصویری از میزان پایداری بدهی در کشور ارائه دهد. جدای از تحلیل شاخص‌های پایداری بدهی در کشور، روند تغییرات پرشتاب برخی اجزای بدهی دولت مانند بدهی دولت به بانک‌ها، کاملاً هشداردهنده و نگران‌کننده است. روند پرشتاب این قلم از بدهی‌های دولت نشان‌دهنده یک ضعف ساختاری است و نیاز به آسیب‌شناسی دقیق دارد.
به‌طور کلی، افزایش بدهی‌های دولت چه عواقبی برای اقتصاد دارد و در چه صورتی می‌تواند خطرناک باشد؟
بدهی‌های بخش عمومی، برحسب نوع بدهی، میزان بدهی، توان بازپرداخت دولت، نوع مصارف و سایر شرایط، آثار متفاوتی دارد. همان‌طور که گفته شد، اگر بدهی‌های دولت از آستانه پایداری فراتر نرود و ایجاد بدهی‌های جدید صرف اموری مانند افزایش سرمایه بانک‌های دولتی یا سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و نظایر آن شود، لزوماً ایجاد این‌گونه بدهی برای اقتصاد مضر نیست. همچنین اگر بدهی‌های دولت مطابق جدول زمان‌بندی به‌طور منظم بازپرداخت شوند یا بدهی‌های دولتی به ابزارهای مالی مناسب و قابل مبادله در بازار تبدیل شوند، حجم بدهی‌ها لزوماً مشکلی ایجاد نمی‌کند. ولی اگر شرایطی به وجود آید که دولت در اثر ناکارایی سیاست‌های مالی و بودجه‌ای، هر ساله با کسری بودجه عمده مواجه شود و برای پرداخت هزینه‌های جاری خود، بدهی‌های جدید و انباشته ایجاد کند، این مساله می‌تواند اقتصاد کلان را با ناپایداری و بی‌ثباتی مواجه کند.
در اقتصاد ایران، مساله بدهی‌های بخش عمومی منشأ نگرانی‌های فراوانی است. از یک‌سو در اثر ناکارایی سیاست‌های مالی، کسری بودجه دولت روندی فزاینده دارد و این مساله به‌طور مستمر منجر به افزایش بدهی دولت به بانک‌ها شده است. از سوی دیگر اقتصاد در وضعیت رکود است و این مساله در ابعاد کلان، به معنی کاهش توان بازپرداخت بدهی‌های عمومی است. بدهی بخش عمومی به شرکت‌ها نیز معضل بزرگ دیگری است که منجر به تشدید تنگنای مالی شرکت‌ها و افزایش روند بدهی‌های معوق شرکت‌ها به بانک‌ها شده است.
چرا دولت باید از بار بدهی‌های خود بکاهد؟ با توجه به کسری بودجه مزمن، دولت چگونه می‌تواند این کار را انجام دهد؟
در حال حاضر کسری بودجه ساختاری و ناترازی منابع و مصارف بودجه، منشأ ایجاد بدهی‌های انباشته دولتی است. طی چند سال گذشته، دولت برای تراز کردن بودجه‌های سنواتی، از همان ابتدا ارقام کلانی را تحت عنوان واگذاری دارایی‌های مالی در بودجه پیش‌بینی می‌کند. این مساله به معنی تامین مالی هزینه‌های جاری دولت با استفاده از ایجاد بدهی‌های جدید است. این مساله در لایحه بودجه 98 تشدید شده است. بنابراین یکی از گام‌های اساسی، متوازن کردن بودجه و کاهش مخارج دولت است. تا زمانی که اصلاحات اساسی در ساختار بودجه صورت نگیرد، مساله کسری بودجه مزمن و ایجاد مستمر بدهی‌های انباشته دولت حل نخواهد شد. در شرایطی که دولت اراده‌ای برای اصلاحات اساسی در حوزه‌هایی مانند بازار انرژی، یارانه‌های نقدی، سیاست‌های نادرست ارزی و سایر سیاست‌های حمایتی ندارد، مشکل کسری بودجه مزمن و به تبع آن مشکل بدهی‌های انباشته برقرار خواهد ماند. در سال آینده این نگرانی‌ها بیشتر خواهد شد چراکه تعهدات مالی بسیار سنگین دولت بابت سیاست‌های حمایتی برجای مانده از قبل و احتمال عدم تحقق بخشی از درآمدهای نفتی و مالیاتی پیش‌بینی‌شده در بودجه سال آینده، احتمال تشدید کسری بودجه و افزایش بدهی‌های انباشته دولتی را بیشتر خواهد کرد.
مهم‌ترین اقدامات دولت برای مدیریت پایدار بدهی‌ها چیست؟
دولت اقدامات و اصلاحات متعددی را باید در دستور کار خود قرار دهد. یکی از مهم‌ترین اصلاحات ضروری، اصلاح اساسی در ساختار بودجه و تغییر رویکرد در سیاست‌های مالی و بودجه‌ای است. تا زمانی که مساله کسری بودجه مزمن دولت و ناترازی منابع و مصارف دولت حل نشود، مطلقاً امکان مدیریت پایدار بدهی‌های دولت نیز میسر نخواهد شد.
گام بعدی دولت، جلوگیری از انحراف در محل مصرف منابعی است که از طریق ایجاد بدهی‌های جدید ایجاد می‌شود. بدهی‌های جدید ایجادشده توسط دولت، صرفاً باید در مواردی مانند افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، بازپرداخت بدهی دولت به بانک‌ها، بازپرداخت بدهی به شرکت‌ها، سرمایه‌گذاری در طرح‌های عمرانی و زیرساختی و نظایر آن صرف شود. ایجاد بدهی جدید برای تامین هزینه‌های جاری دولت، خطای بسیار بزرگی است. با اصلاح رویکردهای بودجه‌ای دولت، دولت می‌تواند از ظرفیت‌های جدید برای تامین مالی استفاده کند. بر اساس مقررات جدید، بانک مرکزی مجاز به اجرای عملیات بازار باز است. این مساله امکانی برای دولت ایجاد می‌کند که بتواند با انتشار اوراق جدید و خرید آن توسط بانک مرکزی، منابع جدیدی را برای بازپرداخت بدهی‌های انباشته خود به نظام بانکی و سایر طلبکاران تجهیز کند. خرید اوراق دولتی توسط بانک مرکزی از یک‌سو منجر به تعدیل نرخ اوراق در بازار می‌شود و از سوی دیگر در دوره‌های آتی امکان اثرگذاری بانک مرکزی برای مدیریت نرخ سود سیاستی و اجرای مناسب‌تر سیاست پولی فراهم می‌شود.
گام مهم دیگر، مدیریت مناسب تهاتر بدهی‌هاست. بانک مرکزی، شبکه بانکی، دولت و شرکت‌ها، بدهی‌های متقابل به یکدیگر دارند. تهاتر این بدهی‌ها موجب رفع مشکلات بسیاری در اقتصاد خواهد شد. در این زمینه برخی مجوزها و مقررات وجود دارد ولی در عمل توفیق چندانی حاصل نشده است. لازم است یک ساختار کارآمد در دولت با اختیارات کافی، مدیریت تهاتر بدهی‌ها را برعهده بگیرد.
