انتظار بهار با یک گل!

در بسیاری از تحلیل‌هایی که اخیراً از سوی برخی اقتصاددانان و غیراقتصاددانان مطرح شده است، ادعا می‌شود مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور مغز متفکر دولت روحانی بوده و همه آنچه طی سال‌های گذشته در عملکرد اقتصاد ایران مشاهده کرده‌ایم، حاصل تفکرات و خط فکری این اقتصاددان بوده است. در این میان چند سوال مطرح است:

 آیا سیستم تصمیم‌گیری و اجرایی در اقتصاد ایران به گونه‌ای است که یک نفر می‌تواند تعیین‌کننده خروجی‌های اقتصاد باشد؟

حتی اگر سیستم تصمیم‌گیری و اجرا به قدری سالم و محافظت‌شده در برابر انگیزه‌های شخصی و سیاسی افراد و جناح‌ها باشد که یک اقتصاددان ویژه به‌عنوان مشاور ارشد اقتصادی بتواند از صفر تا صد یک سیاست را برنامه‌ریزی، تنظیم و پیاده‌سازی کند، آیا در دنیای واقعی شوک‌های دیگری نمی‌توانند رخ دهند که تعیین‌کننده بخش مهمی از خروجی‌های اقتصاد باشند؟

 وقتی دولتی مدیریت اقتصاد کشور را در دست می‌گیرد، آیا در بازه کوتاهی قادر به تغییر کیفیت مهم‌ترین نهادهای اقتصادی از جمله بانک مرکزی، سازمان برنامه و وزارت اقتصاد و کیفیت قوانین موثر بر عملکرد اقتصاد خواهد بود؟ آیا دولت و مشاور ارشد اقتصادی به سادگی قادر به مقابله با آثار تاخیری سیاست‌های دولت قبل خواهند بود؟ و سوال آخر اینکه آیا سمت مشاوره، سمتی است که با استفاده از آن می‌توان اثرات بزرگی در اقتصاد گذاشت؟

پاسخ به تمام سوالات بالا بسیار ساده است: خیر! اما خالی از لطف نیست که در این مجال به این بپردازیم که در این سال‌ها چه گذشت که با وجود اقتصاددان خبره و صاحب‌نام و دغدغه‌مندی چون دکتر مسعود نیلی و سایر اقتصاددانان برجسته خروجی‌های اقتصاد وضعیت دلچسبی نداشت.

سابقه چه می‌گوید؟

به‌رغم اینکه عده‌ای بر اساس ناآگاهی، دکتر مسعود نیلی را عامل اجرای سیاست‌های تعدیل دوره آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی می‌دانند و جهش ارزی و تورم‌های بالای سال‌های 1374 و 1375 را به ایشان نسبت می‌دهند، این اقتصاددان سال‌های 1370 تا 1375 نه‌تنها مسوولیتی در دولت نداشته، بلکه برای گذراندن دوره دکترا در خارج از کشور به سر می‌برده است. اما وی پس از بازگشت و فعالیت در سازمان برنامه و بودجه در تنظیم برنامه سوم نقش موثری داشت و می‌توان گفت که دولت اصلاحات جایی است که پررنگ‌ترین رد پای دکتر مسعود نیلی در اقتصاد ایران را با خود دارد. چراکه در این دوره هم در سازمان مهمی (سازمان برنامه و بودجه) قرار گرفت و هم اینکه در این دولت نسبت به سایر دولت‌ها نظرات کارشناسی بیشتر مورد توجه بود. با استفاده از نمودارهای 1 تا 4 می‌توان خروجی‌های اقتصاد را در دولت آقای خاتمی با سایر دولت‌ها مقایسه کرد. پیام نمودارها بسیار روشن و غیرقابل انکار است، دولت اصلاحات در حالی که در مقایسه با دولت نهم، دهم و یازدهم میانگین صادرات نفتی سرانه بسیار کمی را در اختیار داشته، بالاترین رشد اقتصادی (همچنین رشد درآمد سرانه) و بالاترین اشتغال را همراه با کمترین تورم نسبت به سایر دولت‌ها به خود اختصاص داده است. بنابراین اگر بخواهیم سابقه دکتر مسعود نیلی را بر اساس مستندات بررسی کنیم، دوره‌ای که ایشان در یک سازمان کلیدی، نقش مهمی را بر عهده داشته‌اند، منطبق با زمانی بوده است که اقتصاد ایران بهترین عملکرد خود را پس از انقلاب رقم زده است.

شروع به کار دولت یازدهم

یک سوال مهم و کلیدی این بود که آیا یک اقتصاددان می‌تواند به مقابله با انبوه آثار تاخیری سیاست‌های گذشته برود؟

دولت پنجم در حالی شروع به کار کرد که تورم 4 /17 درصد و رشد اقتصادی حدود شش درصد بود، دولت هفتم با تورم 3 /17 درصد و رشد اقتصادی 8 /0 درصد، دولت نهم با تورم 4 /10 درصد و رشد اقتصادی 3 /6 درصد شروع به کار کردند، در حالی که دولت یازدهم با تورم بسیار بالای 34 درصد و رشد اقتصادی حدود منفی دو درصد شروع به کار کرد، در کنار اینکه با بحران تحریم‌های همه‌جانبه مواجه بود. از طرف دیگر به دلیل ضعف مدیریت و سیاستگذاری‌های ناصحیح پولی و ارزی و بانکی در دوره قبل، بانک‌ها از لحاظ سلامت بانکی در وضعیت بسیار بدی قرار داشتند (برای توضیحات بیشتر مراجعه شود به مقاله «سلامت بانکی و زمینه‌های رخداد بحران بانکی در اقتصاد ایران»، رامین مجاب 1394).

تحت این شرایط صرف‌نظر از اینکه چه کسانی و با چه تفکری سکان اقتصاد کشور را به دست بگیرند، کاملاً قابل منتظره بود که اقتصاد کم‌کم به اغما برود. منابع ورودی نفت کاهش شدیدی یافته بود، بانک‌ها نیز به دلیل پایین بودن سلامت آنها، نه‌تنها نمی‌توانستند مشکلات تامین مالی اقتصاد را حل کنند بلکه به مرور تبدیل به معضل اصلی اقتصاد شدند و کاهش درآمدهای نفتی نیز به خودی خود به مشکلات بانک‌ها دامن می‌زد. اگرچه دولت سعی کرد با مذاکرات تحریم‌های نفتی را از بین ببرد ولی کاهش قیمت‌های نفت در سال 93 باعث شد که عملاً درآمدهای ارزی حتی با رفع تحریم‌های نفتی تغییری نکند. همه این موارد اتفاقاتی بود که وقوع آنها آثار انکارناپذیری بر اقتصاد می‌گذاشت و هیچ اقتصاددانی بدون دسترسی به عصای موسی نمی‌توانست آثار آنها را منهدم کند.

کمیته اقتصاد کلان

شرایط بسیار نامساعد شاخص‌های کلان هنگام شروع به کار دولت یازدهم و این نگاه که همه این معضلات ناشی از نگاه غیرکارشناسانه دولت قبل به مسائل اقتصادی بوده است، منجر به این شده بود که یک اتفاق‌نظر بین سیاستمداران و اقتصاددانان به وجود آید که باید به علمی‌ترین شیوه ممکن روی متغیرهای کلان اقتصادی متمرکز شد.

در این زمان دکتر مسعود نیلی جزو معدود (تنها) اقتصاددانانی بود که به کمک دانشجویان برتر اقتصاد دانشگاه شریف تا قبل از شروع به کار دولت پژوهش جامعی را روی اقتصاد ایران انجام داده بود که خلاصه آن مطالعه تحت عنوان «اقتصاد ایران به کدام‌سو می‌رود» منتشر شد. این پژوهش جامع در سال 1392 به پایان رسیده بود و بنابراین می‌توانست پایه قوی و مناسبی برای تحلیل‌های اقتصاد کلان در جلسات دولت باشد. دکتر نیلی به عنوان رئیس این کمیته انتخاب شد و اقتصاددانان شاخص دیگری نیز در این کمیته حضور داشتند. نهایتاً نتایج پژوهش‌های انجام‌شده در این کمیته ارائه شد و به تایید همه اعضا رسید و به این صورت مسیری برای اصلاحات از سوی همه اقتصاددانان حاضر در کمیته توافق شد. پس از آن هم پژوهش‌های دیگری (پروژه خروج از رکود و طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران) به همت دانشکده اقتصاد شریف، موسسه نیاوران و پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی به موازات برای تغذیه اصلاحات از سال 1393 راه‌اندازی شد که خلاصه‌ای از این تحقیقات در کتاب «اقتصاد ایران: چگونگی گذر از ابرچالش‌ها» منتشر شده است.

همزمان با این اقدامات کارگروه تخصصی هماهنگی اقتصادی دولت به ریاست دکتر مسعود نیلی تشکیل شد تا انجام اصلاحات را پیگیری و دستگاه‌های مربوطه را برای انجام اصلاحات هماهنگ کند. مجموعه دستگاه‌های اقتصادی مربوطه متشکل از سازمان برنامه و بودجه، وزارت اقتصاد، بانک مرکزی و موسسه مدیریت و برنامه‌ریزی به عنوان دستگاه هماهنگ‌کننده بودند. در این میان مساله حیاتی این بود که نهاد هماهنگ‌کننده که موسسه مدیریت و برنامه‌ریزی و در نقش مشاوره بود، قدرت اجرایی لازم را نداشت. مهم‌ترین سازمان‌ها که در واقع نقش کلیدی در اجرای اصلاحات را داشتند یا تعمداً همکاری نمی‌کردند یا بدنه سازمان مربوطه قادر به هضم و اجرای اصلاحات نبود. مثلاً بخش مهمی از اصلاحات بر عهده سازمان برنامه و بودجه بود که تعهد، همدلی و اراده لازم را برای اجرای اصلاحات نداشت و در مورد بانک مرکزی با یک بدنه جاافتاده و نسبتاً فرسوده پیش بردن اصلاحات کار بسیار سختی بود. فراتر از این سازمان‌ها و دولت، در سایر بخش‌های کشور که اصلاحات منافع آنها را به خطر می‌انداخت، مقاومت زیادی در برابر این سازمان‌ها وجود داشت.

بدیهی است که ایجاد خروجی‌های مثبت در اقتصاد بیمار و تحریم‌زده ایران نیازمند اصلاحات است و پیشبرد این اصلاحات نمی‌تواند از سوی یک فرد آن هم در سمت مشاور انجام شود بلکه نیازمند یک عزم فراجناحی و وفاق و اراده جدی در سطوح بسیار بالای حاکمیتی کشور است، به این معنی که اداره سازمان برنامه و بودجه به شیوه‌ای علمی و با استفاده از اقتصاددانان مجرب کشور صورت پذیرد، نهاد بانک مرکزی مستقل و توان کارشناسی آن تقویت شود و شیوه تامین مالی دولت اصلاح شود. اینها همه مواردی است که نه‌تنها در علم اقتصاد بلکه در سایر کشورها به ویژه کشورهای توسعه‌یافته و کشورهای در حال توسعه وجود دارد.

کارگروه تخصصی هماهنگی اقتصادی دولت به ریاست دکتر نیلی از یک طرف سعی در پیدا کردن راه‌حل مشکلات اقتصادی و بهترین مسیر برای اصلاحات داشت و از طرف دیگر سعی می‌کرد با رساندن نتایج این پژوهش‌ها به سازمان‌های اجرایی و هماهنگ کردن آنها مسیر اصلاحات را رصد و تنظیم کند، اما به علت عدم همکاری دستگاه‌ها از نیمه دوم سال 1395 تعطیل شد.

کاهش تورم: سیاست یا عواقب مدیریت گذشته

یکی از مهم‌ترین نقدهایی که به دکتر نیلی و همفکران وی وارد می‌شود این است که سیاست‌های ضدتورمی پیشنهادی وی اقتصاد ایران را وارد رکود کرد. اولین و مهم‌ترین رسالت هر اقتصاددان و سیاستمداری که در جایگاه تصمیم‌گیری قرار می‌گیرد، در اقتصادی که با تورم‌های بالا مواجه است، مقابله با تورم است و کاهش تورم و برگرداندن ثبات به اقتصاد گام اول برای انجام اصلاحات است، چراکه بدون کاهش تورم سیاستمداران هر روز و هر لحظه درگیر تبعات اجتماعی-سیاسی تورم افسارگسیخته خواهند بود و اصلاحات به هیچ وجه اولویت آنها نخواهد بود. بنابراین کاهش تورم به خودی خود شرط لازم برای اصلاحات است. با این حال کاهش تورم در دولت یازدهم حاصل سیاست اقتصادی (پولی) خاصی نبود. وقتی دولت یازدهم با شعار بهبود روابط با جهان و همچنین وعده کاهش تورم بر سر کار آمد حتی پیش از مستقر شدن دولت آرامش در بازار ارز حاکم شد چراکه مردم چشم‌انداز مثبتی را در روابط بین‌المللی مشاهده می‌کردند و این انتظارات مثبت ایجادشده، فشار تقاضای احتیاطی مردم در بازار ارز را کاهش داد، و در نتیجه نرخ ارز کاهش یافت و به دنبال آن با کاهش تورم انتظاری، تورم نیز کاهش یافت. این چشم‌انداز مثبت منجر به این شد که با وجود کاهش تورم در سال 93 نرخ رشد تولید به ویژه در نیمه اول سال مثبت شود. با وجود کاهش نرخ تورم، به دلیل مشکلات نظام بانکی و وضعیت نابسامان بانک‌ها از لحاظ سلامت بانکی، نرخ سود بانک‌ها کاهش نیافت و در نتیجه نرخ سود حقیقی افزایش یافت. این افزایش نرخ سود حقیقی در واقع نوعی سیاست پولی انقباضی به شمار می‌آمد، که البته اطلاق کلمه سیاست به آن اصلاً درست نیست، چراکه نه از سر تصمیم، بلکه در واقع آثار تاخیری مدیریت پولی و بانکی کشور در سال‌های گذشته بود. وقتی اقتصاد با این شرایط روبه‌رو بود، افت قیمت نفت شوک وحشتناک دیگری بود که بر بدنه نحیف اقتصاد وارد آمد. با کاهش قیمت نفت درآمدهای ارزی افزایش‌یافته بر اثر تحریم به جایگاه پیش از توافق برگشت و در نتیجه مجدداً منابع ورودی به اقتصاد که می‌توانست از طریق دولت به اقتصاد وارد شود و انبساطی در اقتصاد ایجاد کند، کاهش یافت. این وضعیت تنگنای مالی را شدیدتر کرد و وضعیت بانک‌ها وخیم‌تر شده و در نتیجه بانک‌ها برای ادامه حیات وارد بازی پانزی شدند، به این معنا که برای اینکه بتوانند تعهدات خود را پاسخ دهند، پیشنهاد سودهای بالا می‌دادند و به این ترتیب هم وضعیت بانک‌ها وخیم‌تر می‌شد و هم با افزایش نرخ سود، تقاضا حبس شده و همزمان با کاهش شدید تورم در سال 1394، اقتصاد وارد رکود شد. در این زمان تیم دکتر مسعود نیلی همزمان سیاست‌هایی جهت خروج غیرتورمی از رکود پیشنهاد دادند که شامل انبساط پولی و مالی نیز بود (توضیحات کامل‌تر در سایت موسسه عالی مدیریت و برنامه‌ریزی، بخش گزارش‌های اقتصادی، گزارش‌های اقتصاد کلان، گزارش «افت تقاضا در اقتصاد و ضرورت اجرای سیاست‌های کوتاه‌مدت تحریک تقاضا»). اما این سیاست‌ها در واقع مسکن و نه درمان برای مشکلات ساختاری اقتصاد ایران بود، با این حال انحراف اجرا از بسته پیشنهادی حاوی اطلاعات ناخوشایندی در رابطه با ضعف و فساد در بدنه اجرایی بود.

مقابله با نرخ سودهای بالا

افزایش نرخ سود بانکی که عامل بسیاری از مشکلات از جمله رکود و وخیم‌تر شدن وضعیت بانک‌ها شده بود، و مانند یک سیاست انقباضی عمل می‌کرد، خود معلول مشکلات دیگری از جنس بحران بانکی بود و این بحران بانکی خود را در نرخ‌ سودهای بالا و جنگ سپرده به نمایش گذاشته بود. در این میان برای مقابله با این مشکل ریشه‌ای و بزرگ باید یک برنامه جامع طراحی می‌شد. چراکه بحران به اندازه‌ای بزرگ بود که صرف تزریق و باز کردن مجدد شیر پایه پولی تنها بازارهای مالی را مانند قبل به هم می‌ریخت. از این‌رو با هدایت دکتر مسعود نیلی و با همکاری پژوهشکده پولی و بانکی و موسسه مدیریت و برنامه‌ریزی و با استفاده از پژوهشگران و اقتصاددانان برجسته، طراحی این برنامه جامع شروع و تا پیش از پایان سال 1394 به نتیجه رسید و نتایج مطالعه بارها در همه سازمان‌های ذی‌ربط ارائه و چکش‌کاری‌های لازم انجام شد و به عبارت دیگر پروسه تصمیم‌گیری را گذراند و به تایید رسید و قرار بر اجرای این برنامه جامع اصلاح نظام بانکی شد.

مشکلات اقتصاد سیاسیاصلاح نظام بانکی

اجرایی شدن پروژه اصلاح نظام بانکی و کاهش نرخ سود در قالب این برنامه جامع از جنبه‌های مختلف سخت بود. به‌روز کردن و حرفه‌ای کردن ابزارهای بانک مرکزی، مدیریت پولی و بانکی کشور، شیوه‌های مدیریت مالی دولت و... مشکلات فنی اجرای برنامه بود، که با وجود نهادهای اقتصادی ضعیف و ناکارا با انبوهی از کارشناسان و مدیران غیرحرفه‌ای نمی‌توانست به سرعت پیش برود. جنبه بعدی مشکلات شرعی اصلاح نظام بانکی بود که برنامه را نیازمند طراحی ابزارهای اسلامی می‌کرد و این مساله نیز به نوبه خود تایید برنامه را به تاخیر انداخت. اما فراتر از همه اینها مشکلات اقتصاد سیاسی اصلاح نظام بانکی از جنبه متضررین اصلاحات بود، که اجرای آن را نیازمند یک وفاق و اراده جدی در سطوح بالای حاکمیتی می‌کرد. از جمله دیگر موارد سخت در رابطه با اقتصاد سیاسی اصلاح نظام بانکی این بود که اجرای این برنامه نیازمند منابع مالی بود. بعد از طی مراحل بسیار سخت، نهایتاً برنامه اصلاح نظام بانکی از مرحله تصمیم‌گیری گذشت و برنامه تایید و قرار شد منابع آن از محل بودجه تامین شود. اما پس از هماهنگی‌هایی میان سازمان برنامه و بودجه و مجلس منابع برنامه منحرف شد و برنامه‌ای که هزاران ساعت از وقت بهترین پژوهشگران کشور صرف آن شده بود، در نیمه دوم سال 1395 به خاطره‌ها پیوست. از همین نقطه کم‌کم آهنگ جدایی دکتر نیلی از دولت به گوش می‌رسید.

پایان ماجرا کجاست؟

با وجود همه آنچه گفته شد، می‌توان با اطمینان ادعا کرد که افرادی که مانع اصلاحات بودند، خائن به وطن نیستند و بسیار هم علاقه‌مند به رشد و پیشرفت کشور هستند، اما این اهداف را با شیوه خودشان پیگیری می‌کنند. اگر این شیوه برخلاف یافته‌های علم اقتصاد و تجربیات موفق سایر کشورهاست، که در نتیجه خروجی‌های اقتصاد ما را با سایر کشورها متفاوت کرده است، از این‌روست که این مدیران در بدنه اجرایی کشور در حقیقت بخشی از جامعه دانشگاهی را نمایندگی می‌کنند که در پایه‌ای‌ترین و در عین حال حیاتی‌ترین اصول مدیریت اقتصاد کلان نسخه‌های مبهم، غیرکاربردی، متناقض و غیراصولی ارائه می‌کنند. نسخه‌هایی که یا در تعارض با موفق‌ترین تجربیات در حکمرانی کشورهاست و سعی می‌کند تجربه‌های ناموفق را مجدداً نسخه‌پیچی کند یا در بهترین حالت از این یافته‌ها و تجربیات موفق هیچ استفاده‌ای نمی‌کند. از این‌رو می‌توان انتظار داشت که ارتقای سطح علمی دانشکده‌های اقتصاد کشور به بهبود خروجی‌های تصمیم‌گیری و اجرایی کشور بینجامد. همچنین حضور فارغ‌التحصیلان نخبه اقتصاد چه در دانشگاه‌ها و چه در بدنه اجرایی در کنار مدیران سازمان‌های مهم نظیر سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی، مجلس، وزارت اقتصاد، صندوق توسعه و سایر دستگاه‌های مهم می‌تواند سرنوشت بسیار بهتری را برای کشور رقم بزند.