توسعه در جامعه پرتنش
ایران چه مسیری را در پیش گرفته است؟
«توسعه»، واژه پرطمطراقی که این روزها به شدت نقل مجالس سخن است. از نشست‌های کارشناسی و یادداشت‌های تخصصی تا محافل دوستانه و خانوادگی در سطح عمومی جامعه، از مجامع پژوهشی و دانشگاهی تا دانش‌آموزان مدرسه، کمتر موردی است که عامل «توسعه» را متضمن خوشبختی و روشنایی آینده جامعه ایرانی نداند. جالب اینکه واژه «توسعه» هم از منظر خود کلام و هم تا حدودی مفهوم، فصل مشترک تمام گروه‌ها و جریان‌های فکری، اعتقادی و سیاسی است. تفاوت‌ها در تعریف مسیر دستیابی به آن و شناخت نشانه‌های توسعه است. اما به‌راستی توسعه در چه مسیری و چگونه محقق می‌شود؟ توسعه شاید جزو معدود اهدافی باشد که محدود نبوده و فراگیر در همه ابعاد اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی قابل تعریف است و اصولاً از برآیند توسعه در همه جوانب است که یک جامعه «توسعه» پیدا می‌کند. در طول تاریخ و از زمانی که بحث توسعه فراتر از یک لغت و به‌عنوان یک مفهوم مدنظر ابتدا نظریه‌پردازان و بعد سیاستمداران قرار گرفت، تعریف و شاخص‌های آن همواره در حال تغییر بوده است. زمانی مفهوم توسعه در حوزه اقتصادی و از روند پایدار رو به رشد شاخص‌هایی نظیر درآمد سرانه، برابری قدرت خرید و درآمد پایدار جست‌وجو می‌شد. بعدها با گسترش دریچه نگاه تحلیلگران و نظریه‌پردازان شاخص‌های کارآمدتری نظیر شاخص توسعه انسانی، استقلال ملی و حتی حضور زنان در فعالیت‌های اجتماعی و اقتصادی نیز مدنظر قرار گرفت. از اوایل دهه 1980 میلادی به بعد نیز با بررسی چندجانبه شاخص‌های متعدد و حتی ترکیبی توسعه، تحلیلگران سعی داشته و دارند که به بحث توسعه جامعیت بیشتری بدهند و با استفاده از فراگیری، بخش‌های مختلف جامعه را در نظر گیرند.
اما با گذشت زمان و افزایش تجربه پژوهشگران و نظریه‌پردازان در کشورهای مختلف، بر این نکته بیشتر از گذشته تاکید می‌شود که رشد اقتصادی تنها یکی از جنبه‌های زندگی انسان است. از این‌رو امروزه، توسعه بیشتر حول «توسعه انسانی» و بهبود در کیفیت زندگی افراد مختلف جامعه و حرکت رو‌به رشد نظام اجتماعی تعریف می‌شود. شاید نگاه از همین منظر جامعیت است که سبب شده گروهی چین، گروهی کره جنوبی و این روزها گروه بیشتری کشورهای حوزه خلیج‌فارس و عربستان را به‌عنوان الگوی توسعه معرفی و البته عده‌ای نیز با پیدا کردن مثال نقض در هر یک از شاخه‌های مورد بحث این الگوها را رد کنند. اگرچه همه متفق‌القول بر این امر مهم هستند که الزام است توسعه همه‌جانبه بوده و در همه ابعاد پایدار و مداوم باشد.
این مساله سبب شد بحث توسعه در سطوح مختلف نظیر سطح حوزه زیست‌محیطی، بهداشت و آموزش، توزیع قدرت در جامعه، سازمان‌های مردم‌نهاد و جامعه مدنی گسترش یابد. در مورد تقدم و تاخر توسعه بخش‌های مختلف نیز نقد و نظر فراوان است. اینکه توسعه سیاسی مقدم است یا اقتصادی یا اجتماعی و کدام‌یک پیش‌نیاز بقیه، نیز بحث و رای متنوع و بعضاً متناقض و متضادی وجود دارد. اما ساده‌سازی حل مساله و دستیابی به راه‌حل‌های قابل اتکا و اجرا باید با بررسی مجزای هریک از بخش‌ها صورت پذیرد و روند (trend) آن را در طول بازه زمان نگاه کرد.
بی‌شک در بررسی زمانی-تاریخی روند توسعه آنچه می‌تواند به‌عنوان پیشرانه یا از سویی دیگر مانع عمل کند، وقایع تاریخی در برهه‌های مختلف است. چراکه رخدادهای تاریخی یا با تغییر ریل برای قطار توسعه، تغییر عناصر و بازیگران موثر بر آن را سبب شده و حتی موجب پارادایم‌شیفت در توسعه می‌شوند یا با سلب تمرکز حاکمیت و جامعه و ایجاد یک مانع حرکت آن را کُند یا حتی متوقف می‌کنند. اینجاست که روند توسعه را در ظرف زمان بررسی و آن را با در نظر گرفتن محدودیت‌ها و تسهیل‌کننده‌ها و تسریع‌کننده‌ها، پیشرانه‌ها و تکانه‌های ناشی از وقایع تاریخی تحلیل می‌کنند.
در نیم‌قرن اخیر ایران تجارب و تلاطمات فراوانی را در بستر وقایع تاریخی داشته است. انقلاب ایران و فشارهای حاصل از جنگ تحمیلی، تحریم و برخی بحران‌های اجتماعی داخلی همگی نمونه‌های متاخری از عوامل فشار بر روند جریان توسعه هستند که هر یک با اثرگذاری بر عوامل توسعه، موجب کاهش سرعت یا افزایش آن شده‌اند.
باید به این نکته توجه داشت که مفهوم توسعه می‌تواند در ابعاد مختلف و با شاخص‌هایی مجزا مورد ارزیابی قرار گیرد. طبیعتاً از بین ابعاد مختلف هرآنچه قابل تبدیل به عدد باشد به‌طوری که با بررسی روند رشد (یا در برخی شاخص‌ها کاهش) آن بتوان مفهوم و گام‌های برداشته‌شده به سوی توسعه را از دل آن بیرون کشید، اولویت داشته و در این میان توسعه اقتصادی به‌دلیل وجود شاخص‌های متعدد ممکن جهت بررسی روند و تحلیل جریان، بیشتر از بقیه قابل استفاده و تا حدودی بیشتر از سایرین گویاست.
شاید یکی از چالش‌های بزرگ و مهم برای تحلیلگران و کارشناسان روابط توسعه با سیاست داخلی و خارجی حاکمیت، اثرگذاری و اثرپذیری فی‌مابین آنها و البته نقش توسعه در دستیابی به رفاه اجتماعی و تا حدودی عمومی باشد. دعوای بزرگ ایدئولوژی‌های متعدد نیز در همین حوالی شکل می‌گیرد. اینکه عده‌ای معتقدند راهکار گروه‌های مقابل برای دستیابی به توسعه به کاهش رفاه و عدالت اجتماعی می‌انجامد و در تقابل گروه دیگری معتقد هستند راهکار رقبا ممکن است به برابری ختم شود اما هرگز به نظام پایدار بازتولید رفاه و عدالت متناسب با شایستگی ختم نمی‌شود دقیقاً از همین نگاه ناشی می‌شود. با این حال هیچ بخشی از حاکمیت حداقل در سخن منکر لزوم توسعه (به معنای عام کلمه) نبوده و نیست. با همین مبنا اولین سند برنامه‌ای ایران با نام «برنامه عمرانی» در سال ۱۳27 و به دنبال تشکیل شورای اقتصادی دولت قوام در سال 1325 اجرا شد. در ادامه و در بازه زمانی سه دهه قبل از انقلاب اسلامی (تا سال ۱۳۵۷) پنج برنامه توسعه و از ابتدای انقلاب نیز، شش برنامه توسعه در کشور تدوین و تصویب شد. جالب اینکه از مهم‌ترین اهداف برنامه عمرانی می‌توان به برنامه‌ریزی برای افزایش تولید و صادرات و تامین کالاهای اساسی مردم و رشد کشاورزی اشاره کرد. موضوعاتی که کم‌وبیش در همه برنامه‌های توسعه‌ای کشور به نحوی تکرار شد. در شش برنامه توسعه بعد از انقلاب نیز تلاش زیادی برای گنجاندن اهداف کیفی (و بعضاً کمّی) با هدف افزایش تولید و صادرات صورت گرفت اما سعی شد فراگیری بیشتری مبتنی بر مقتضیات و نیازها وجود داشته باشد. اگرچه اجرای هیچ‌کدام از این شش برنامه به کمال مطلوب نرسید و برنامه هفتم توسعه نیز در حالی در مجلس شورای اسلامی زیر ذره‌بین بررسی قرار گرفته که کمترین آسیب‌شناسی نسبت به عدم تحقق اهداف برنامه‌های قبلی انجام شده است. با این حال این عدم دستیابی به تعهدات برنامه‌های توسعه که بخش عمده آن به دلیل ماهیت ایستایی برنامه‌ها به‌رغم مواجهه با شرایط پرفرازوفرود ایران بود، هرگز از اهمیت شکلی این برنامه‌ها کم نکرد به‌طوری که نه‌تنها براساس بند 4 قانون برنامه و بودجه (مصوب 1351) برنامه‌های سالانه کشور همواره باید براساس هدف‌ها و سیاست‌های مندرج در برنامه‌های عمرانی پنج‌ساله تنظیم و تعیین شوند که مطابق بندهای 6، 7 و 10 همان قانون مسیر اعتبارات جاری و عمرانی کشور را نیز مشخص کرده و به نوعی بودجه‌های سنواتی و شیوه تامین منابع و محل مصارف را در جایگاه چشم‌انداز دولت طی انتخاب مسیر توسعه قرار می‌دهد.
بعد از انقلاب، جوانان انقلابی با تکیه بر شعارهای ایدئولوژیک خود با پرچم گسترش عدالت روند بناشده و اجرا‌شده در حکومت قبل را به چالش کشیدند و با تاکید بر اینکه توسعه مدنظر آنها «طاغوتی» و برخلاف جهت مسیری عدالت‌محور است به تغییر ریل و در مواردی تخریب (نادیده‌انگاری و حذف) سیاست‌های گذشته پرداختند. اما دیری نپایید که وقایع متاثر از یک «انقلاب» که فارغ از آرمان، هدف یا مانیفست آن به‌صورت اجتناب‌ناپذیری بروز پیدا می‌کند اختلاف میان گروه‌های مختلف را به وجود آورد و در طی زمان و با موضع‌گیری‌های متعدد در برابر کنش‌های سیاسی و اجتماعی آن را تعمیق کرد. آرمان‌های انقلابی و ایدئولوژی‌محور بیش از هر چیز اساس سیاست‌های جدید را تشکیل داد و ترکیب آن با اختلاف عقیده و نظر گروه‌ها و بازیگران سیاسی وقت که خود ناشی از طبیعت فردای هر انقلابی است جریان روان حرکت به سمت توسعه را به بن‌بست کشانید.
جنگ تحمیل‌شده از طرف دولت سابق عراق نیز مزید بر علت شد تا تمرکز حاکمیت و جامعه از توسعه گرفته شده و به گذران کشور و عبور از گردنه‌های سخت برای جلوگیری از آسیب‌های اقتصادی و اجتماعی متعاقب آن بسنده شود. همه این موارد دست به دست هم داد تا نظام سیاستگذاری و در قدم بعدی اجرایی کشور تعریف واحدی از توسعه نداشته و در معدود مواردی که این وحدت رویه به‌دست آمد نیز به لحاظ روش و شیوه دستیابی با تضاد مواجه شود.
نخستین برنامه توسعه اقتصادی پس از انقلاب در اواخر سال 1368 و متاثر از فضای پشت سر با اهداف کلی سازندگی و جبران خرابی‌های حاصل از جنگ تحمیلی نظیر بازسازی و تجهیز بنیه دفاعی، نوسازی ظرفیت‌های تولید، زیرساخت‌ها و مراکز جمعیتی خسارت‌دیده در جنگ، تامین حداقل نیازهای اساسی مردم و بخش‌های عمومی‌تری نظیر اصلاح الگوی مصرف، اصلاح سازمان و مدیریت اجرایی و قضایی کشور و برخی موارد در حوزه‌های فرهنگی تصویب شد. به همین ترتیب برنامه‌های دوم (1378-1374)، سوم (1383-1379)، چهارم (1388-1384)، پنجم (1394-1390) و ششم (از سال 1396) تدوین و مصوب شد. در مهرماه سال جاری (1402) و به‌رغم اینکه هنوز برنامه ششم به‌صورت پراکنده به‌عنوان سند بالادستی دولت‌ها محسوب می‌شود، بررسی برنامه هفتم توسعه با ۱۰۷ ماده، در مجلس شورای اسلامی آغاز و کلیات آن تصویب شد. با این تفاسیر باید توجه داشت، هسته سیاستگذاری ایران در حالی این‌چنین خود را نسبت به تعیین برنامه توسعه ملزم می‌داند که بنابر اعلام رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس میانگین اجرای برنامه‌های توسعه طی شش دوره گذشته حدود ۳۰ تا ۳۵ درصد بوده است. چنین تاخیر فازی بین برنامه (هدف‌گذاری) و اجرا در نگاه اول شاید به این دلیل باشد که ظرفیت‌ها و توانمندی‌های کشور به درستی مورد ارزیابی قرار نگرفته یا مقدمات زیرساختی این برنامه‌ها به درستی شناسایی و تحلیل نشده است. اما موضوع را می‌توان با نگاه کلان نیز بررسی کرد. اول اینکه بنیادی‌ترین ابهامات سازوکار طراحی مسیر توسعه در قالب تدوین برنامه‌های توسعه‌ای این پرسش را به ذهن متبادر می‌کند که «این مهم در قالب قانون کاربرد دارد یا سیاستگذاری؟»؛ بر این اساس بین کارشناسان اختلاف‌نظر است که گروهی بر این اعتقادند اسناد مورد نظر ماهیت قانون عادی دارند و نه سیاستگذاری؛ و برخی دیگر معتقدند که برنامه‌های توسعه از اساس سیاست هستند و نمی‌توان آنها را به‌عنوان قانون جاری کرد.
همین تناقض ماهیتی است که سبب شده برخی از تداخلات قانونی فی‌مابین احکام برنامه‌ها طی ادوار مختلف با برخی قوانین جاری کشور شکل بگیرد و از سویی تمرکز سیاستگذار را به‌دلیل تعدد اسناد مختلف کشور دشوار کرده و در ترکیب با برخی ترجیحات سیاسی، اولویت‌بندی اهداف کشور را مختل و اهم و فی‌الاهم آنها را قربانی نظرات گروه‌ها و افراد سیاسی کند. چنین اسنادی ضمن اینکه هم چالش‌های یک قانون را در ظرفیت و محدودیت دارند و هم باید رعایت اصول یک «سیاست» را داشته باشند، معمولاً با بحران کارایی و اثربخشی مواجه می‌شوند.
این البته همه ماجرا نیست. همان‌طور که در بالا اشاره شد توسعه یک جریان مداوم است که در عین سیال بودن باید به‌صورت متمرکز و فراگیر حرکت کند. عدم پویایی در نگاه توسعه‌گرا، نبود هماهنگی لازم در بهره‌گیری از ظرفیت‌های درون‌زا و فقدان افق دید بسیط و برون‌نگر سبب می‌شود هرگونه حرکت به سمت توسعه با اشکال ناکارایی مواجه شود. سوار شدن دیدگاه‌های ایدئولوژیک و بدتر از آن جملات شعاری بر نگاه توسعه‌محور، امکان تطبیق‌پذیری روند توسعه‌گرایی با اقتضائات زمانی و مهم‌تر از آن توانایی تشخیص منافع بلندمدت را از برنامه‌ریزان و سیاستمداران سلب می‌کند.
برنامه‌ریزی برای نیل به اهداف توسعه تنها ابزار رسیدن است. آنچه مهم است هدف‌گذاری مبتنی بر تئوری‌های پیش‌زمینه‌ای است که معمولاً نهادهای حاکمیتی در قالب روندهای سیاسی تعریف و تعیین می‌کنند. بدیهی است این تئوری‌ها که در قالب کلام، شعار و مانیفست به جامعه اعلام می‌شود، از یک تفکر و در کلامی فراگیر، جهان‌بینی سرچشمه می‌گیرد.
مجموعه این اجزا که به‌صورت سلسله‌مراتبی از جهان‌بینی و تفکر شروع می‌شود و با یک گروه برنامه اجرایی پایان می‌یابد، «نقشه راه توسعه» را می‌سازند. بنابراین دور از واقعیت نیست اگر بگوییم معماری توسعه کشور بر همان جهان‌بینی و ایدئولوژی حاکمیت و نوع نگاه آن به مفهوم و شاخص‌های توسعه شکل می‌گیرد. کوتاه سخن اینکه، «توسعه» فراتر از معنای عام آن نه‌تنها باید مبتنی بر نیازهای یک کشور تعریف شود که هدف‌گذاری آن نیز براساس شاخص‌های مدنظر حاکمیت یک کشور انجام خواهد شد. اینکه کارشناسان و صاحب‌نظران مبانی توسعه را در قالب نگاه دانشگاهی و علمی تعریف کرده یا برای آن راهکارهای مثلاً تجربه‌شده در کشورهای دیگر را در نظر بگیرند، برای تبدیل شدن به یک کشور توسعه‌یافته کفایت نمی‌کند. هرچقدر نگاه حاکمیتی به توسعه نسبت به آنچه نیاز یک کشور است یا آنچه صاحبان‌نظر و تئوریسین‌ها واگرا یا همگرا باشد، تضمین موفقیت حرکت به سمت توسعه است. بی‌شک روند روبه‌رشد منجر به توسعه، نیازمند به‌کارگیری همه ظرفیت‌ها و ثبات قدم در به دست آوردن اهداف است. با جزمیت و تعصب به یک ایدئولوژی نگاه خاص قابل دستیابی نیست. برای دستیابی به اهداف آن باید از همه افراد جامعه فارغ از بسیاری خط‌کشی‌های خودی و غیرخودی بهره برد. و در روابط با بیرون این را به‌کار بست؛ اینکه دیروز ژاپن و امروز ویتنام با ایالات‌متحده همکاری اقتصادی می‌کنند یا در آخرین تحولات، کره جنوبی و ژاپن که اختلاف عمیق تاریخی دارند با یکدیگر سند همکاری امضا می‌کنند به اسناد توسعه آنها بازمی‌گردد. دلیل مهم این است که همگان درمی‌یابند تشریک‌مساعی و استفاده از ظرفیت‌های جهانی به آنها در راه دستیابی به اهداف کمک می‌کند و این جمله لرد پالمراستون سیاستمدار قرن نوزدهم انگلستان را به‌کار می‌گیرند که «دوست دائمی یا دشمن همیشگی» برای کشورها وجود ندارد و آنچه مهم است منافع ملی است. توسعه را فراتر از لفظ و کلام و مانیفست در عمل و از آثارش می‌توان یافت. بهتر اینکه بگوییم توسعه از سوی آحاد یک جامعه «درک» می‌شود و الزامی به تکرار ارقام و اعداد رشد پیدا‌کرده در بستر و منتج از آن نیست. اگرچه همین رشد شاخص‌های کمی خود هم نشان‌دهنده توسعه است و هم می‌تواند به شرط تداوم، متضمن آن باشد. اما برای توسعه همه‌جانبه در همه ابعاد که به بازسازی آن بر اساس اندیشه‌های نوین بینجامد و نیازهای فردفرد شهروندان در آن لحاظ و حق و سهم زندگی باکیفیت آیندگان نیز دیده شود، همبستگی حاکمیت در تدوین یک نقشه راه واحد و تعهد و پایبندی ارکان مختلف حاکمیتی به آن در گذر زمان و فارغ از هرگونه اختلافات سیاسی یا اجرایی الزامی است. توسعه فراگیر است، نه می‌تواند روی یک موضوع متمرکز شود و سایرین را نادیده بگیرد و نه می‌تواند رشد بخشی از جامعه باشد. به همین دلیل است که مباحث زیست‌محیطی، فرهنگی و مدنی نیز نقشی پررنگ و مهم در برنامه‌های توسعه ایفا می‌کنند.
