خشت کج
آیا سیاستگذار از تداوم وضعیت کرونایی منفعت می‌برد؟
اگر این روزها پس از حدود ساعت 21 از خیابان‌ها و معابر شهرهای ایران گذر کرده باشید، با تصاویر بی‌سابقه، عجیب و ناآشنایی مواجه می‌شوید که دست‌کم در بیش از چهار دهه اخیر سابقه نداشته است. احساس می‌کنید که همه‌جا گرد مرگ پاشیده شده است. اکثر قریب‌به‌اتفاق مغازه‌ها و مراکز خدماتی تعطیل هستند و عبور و مرور خودروها نزدیک به صفر رسیده است. عملاً شهروندان در برزخی گرفتار شده‌اند که چشم‌انداز روشنی برای خروج از آن نیز وجود ندارد. در سایر ساعات روز نیز برخی محدودیت‌ها از جمله ممانعت از سفرهای بین‌استانی، عدم اجازه خروج خودروها از محدوده شهر، ممانعت از ایجاد تجمعات، احکام تعطیلی اصناف و مراکز خدماتی متعدد و... این کهن‌دیار را با چالش‌های گسترده‌ای متوجه کرده است. شاید اگر حدود یک سال پیش این تصویر را از ایران ترسیم می‌کردید، هیچ فردی آن را باور نمی‌کرد و احتمالاً به طعنه می‌گفت این‌قدر کتاب‌هایی نظیر 1984 جرج اورول را مطالعه نکن. با این حال وقوع همه‌گیری کرونا در یک سال اخیر به بسیاری از تصاویر ذهنی کتاب‌ها و فیلم‌های تخیلی سیاسی و آخرالزمانی در بسیاری از نقاط جهان از جمله ایران جامه واقعیت پوشاند.
در این مدت شاهد تحدید آشکار آزادی‌های طبیعی و البته مصرح قانونی شهروندان به صور مختلف در بسیاری از مناطق دنیا از جوامع لیبرال گرفته تا کشورهای توتالیتر بودیم. آزادی‌هایی که تا پیش از یک سال پیش تصور نمی‌شد که دولت‌ها بتوانند گوشه‌چشمی به آنها داشته باشند.
محدودیت‌ها در ترازوی حقوق اساسی
به صورت کلی برای بررسی مشروعیت قانونی این تمهیدات و تحدیدات باید قوانین هر کشور را در این زمینه مورد مداقه قرار داد. در این کهن‌دیار نیز برای سنجش عملکرد حاکمیت باید به تفاسیر مختلف قانونی از شرایط تهدیدات کرونا پرداخت.
برای بررسی حقوقی اقدامات صورت‌گرفته در مقابله با کرونا باید در گام نخست به تعریف حقوقی تهدید این اپیدمی همت گماشت.
به صورت کلی با مرور قوانین کشور می‌توان چنین برداشت کرد که در این مورد تفاسیر متفاوتی از نهاد مسوول مقابله‌کننده با این پدیده وجود دارد. تفاوت تفسیرهایی که نتیجه تفاوت برداشت‌ها از ماهیت تهدید کووید 19 است.
برخی این چالش را تهدیدی برای منافع ملی ارزیابی می‌کنند، برخی دیگر آن را نوعی بحران با تعریف خاص خود می‌دانند. هر کدام از این تعریف‌ها نوع نگاه به این چالش را تغییر می‌دهد.
طبق اصل 176 قانون اساسی، شورای عالی امنیت ملی «به منظور تامین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی» تشکیل شده است. برخی تصمیم‌گیران با توجه به ابعاد و آثار گسترده اقتصادی، اجتماعی و حتی سیاسی اپیدمی کرونا، مهار این بحران را در حیطه اختیارات شورای عالی امنیت ملی ارزیابی می‌کنند.
طبق بند 1 اصل 176 قانون اساسی، یکی از وظایف شورای عالی امنیت کشور، «تعیین سیاست‌های دفاعی-امنیتی کشور»... است. به این ترتیب شورای عالی امنیت ملی وظیفه دارد در خصوص اپیدمی کرونا نیز، به عنوان موضوعی که با این بند مرتبط است، و منافع ملی را مورد تهدید قرار داده است وارد گود شود.
بر اساس بند 2 اصل 176 قانون اساسی، یکی دیگر از وظایف شورای عالی امنیت ملی «هماهنگ کردن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی-امنیتی» است. در صورت پذیرش این مساله که تهدید کرونا تهدیدی امنیتی است، باید تاکید کرد که شورای عالی امنیت ملی وظیفه هماهنگی برای مقابله با این چالش را بر عهده دارد. با توجه به اینکه شورای عالی امنیت ملی، تصمیم‌گیری‌های مرتبط با مدیریت وضعیت خاص ناشی از شیوع کرونا را به ستادی به نام «ستاد ملی مقابله با کرونا» که خود تشکیل داده، واگذار کرده است. طبق اصل 176 قانون اساسی، «مصوبات شورای عالی امنیت ملی، پس از تایید مقام رهبری قابل اجراست»؛ بنابراین، مصوبه شورای عالی امنیت ملی در تاسیس ستاد ملی مقابله با کرونا و تفویض اختیارات مربوط به آن، به تایید رهبری رسیده و بر این اساس، دارای الزام اجرایی است. همچنین طبق همین اصل «...شورای عالی امنیت ملی به تناسب وظایف، خود می‌تواند شوراهای فرعی از قبیل شورای دفاع و شورای امنیت کشور تشکیل دهد». بر این اساس، شورای عالی امنیت ملی، صلاحیت قانونی تاسیس شوراهای فرعی را برای انجام وظایف خود داراست.
حقوقدانان به این تفسیر ایراداتی نیز وارد کرده‌اند. آنان تاکید می‌کنند از هدف کلی «تامین منافع ملی»، صلاحیت جزئیِ مدیریت شرایط همه‌گیری کرونا استنتاج نمی‌شود. نمی‌توان با استناد به هدف «تامین منافع ملی»، هر صلاحیتی را که در راستای این هدف باشد، قانونی دانست؛ هدف نمی‌تواند وسیله را توجیه کند.
این حقوقدانان تاکید می‌کنند با این همه بر فرض پذیرش امنیتی بودن موضوع مدیریت؛ شرایط خاص ناشی از چالش کرونا و صلاحیت شورای عالی امنیت ملی هم باید بر عدم صلاحیت محدودسازی حقوق و آزادی‌های عمومی مردم به عنوان بخشی از فرآیند مدیریت این شرایط توسط این شورا تاکید شود؛ چراکه نخست: «... با عنایت به نوع نگرش منطقی نسبت به جایگاه و حدود اختیارات شورای عالی امنیت ملی به عنوان نهادی مشورتی که صرفاً عهده‌دار تعیین سیاست‌های کلی راهبردی جهت تامین امنیت در کشور است...»؛ این صلاحیت خاص تقنینی را از شورای مزبور دور می‌سازد؛ چه این که «شورای عالی امنیت ملی صلاحیت تقنین ابتدایی ندارد» (فیروز اصلانی، امنیت، جمهوری اسلامی و نهادهای سیاستگذار).
تنها راه محدودسازی حقوق اساسی شهروندان
تنها راه محدودسازی حقوق و آزادی‌های شهروندان آن‌هم به صورت موقت طبق قانون اساسی، برقراری محدودیت‌های ضروری ذیل اصل 79 قانون اساسی با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی است. نهایت اینکه «... شورای عالی امنیت ملی می‌تواند طرح هماهنگی امور مورد نظر را تهیه کند. در این طرح، چنانچه محدودیت‌های ضروری خاصی لازم باشد؛ دولت بر اساس اصل هفتاد و نهم از مجلس کسب مجوز کند و سپس شورا آن را برای تایید، تقدیم مقام رهبری نماید» (سیدمحمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران).
در کنار این تفسیر قانونی که عملاً مبنای عملکرد دولت قرار گرفته است، تفاسیر قابل تامل دیگری نیز وجود دارد. به‌طور نمونه می‌توان اپیدمی را نه تهدید برای امنیت ملی که بحران تعبیر کرد.
در صورت پذیرش وضعیت «بحرانی» در شرایط همه‌گیری کرونا، نظم عمومی که یکی از پارامترهای اصلی آن بهداشت است، با چالش جدی مواجه می‌شود.
بر اساس ماده 3 قانون مدیریت بحران کشور مصوب 1398، بحران عبارت است از: «ازهم‌گسیختگی جدی عملکرد یک جامعه که ناشی از وقوع مخاطره است و منجر به خسارات و آثار منفی گسترده انسانی، اقتصادی یا زیست‌محیطی می‌شود، به‌طوری که مواجهه با آن فراتر از توانایی جامعه متاثر و دستگاه‌های مسوول است.»
همه‌گیری کرونا با این تعریف از بحران همپوشانی زیادی دارد. طبق ماده 6 قانون مدیریت بحران کشور، در سیاستگذاری مدیریت بحران، لازم است که «شورای عالی مدیریت بحران کشور» تشکیل شود و به انجام وظیفه بپردازد. طبق ماده 8 قانون مدیریت بحران، سازمان مدیریت بحران کشور، که پیش از این به موجب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1387 تشکیل شده است، «مسوولیت یکپارچگی در اعمال مدیریت بحران کشور و ارتقای اثربخشی آن را» عهده‌دار است؛ همچنین به موجب ماده 10 قانون مدیریت بحران کشور، «به منظور تسهیل انسجام، هماهنگی و هم‌افزایی فعالیت‌های دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون در مدیریت بحران، ستادهای مدیریت بحران در سطوح ملی، استانی و شهرستانی در سازمان، استانداری‌ها و فرمانداری»...ها ایجاد می‌شود. بر این اساس، مدیریت اجرایی شرایط خاص ناشی از همه‌گیری کرونا با توجه به ابعاد ملی آن، بر عهده سازمان مدیریت بحران کشور و ستاد ملی مدیریت بحران کشور است.
در شرایط بحرانی نیز دست‌اندرکاران اجازه تحدید آزادی‌های شهروندان را ندارند. نهادهای اداری مثل سازمان مدیریت بحران کشور و ستادهای آن یا شورای عالی مدیریت بحران کشور، نمی‌توانند حقوق و آزادی‌های عمومی مردم را محدود یا ممنوع کنند؛ چون این صلاحیت، در حوزه امور تقنینی قرار دارد و شورا، ستاد و سازمان مدیریت بحران، نهاد اداری هستند و نباید به حوزه تقنین وارد شوند. نگاهی به قانون مدیریت بحران نیز این امر را ثابت می‌کند. بر اساس ماده 6 قانون مدیریت بحران کشور، شورای عالی مدیریت بحران کشور « به منظور سیاستگذاری اجرایی در زمینه مدیریت بحران کشور، در محدوده سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری... تشکیل می‌شود». کاملاً آشکار است که سیاستگذاری، امری سوای تقنین و منصرف از ایجاد محدودیت در حقوق و آزادی‌های عمومی است؛ چه اینکه ماده 7 این قانون نیز وظایف این شورا را مشخص کرده که هیچ‌یک تقنینی نبوده و متضمن ایجاد محدودیت در حقوق و آزادی‌های عمومی نیستند.
مورد دیگری که می‌توان در بحث اپیدمی کرونا به آن اشاره کرد شرایط اضطراری است. بر اساس اصل 79 قانون اساسی «...در شرایط اضطراری و حالت جنگی و نظیر آن، دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی به صورت موقت، محدودیت‌های ضروری را برقرار نماید ولی آن مدت به هر حال نمی‌تواند بیش از 30 روز باشد و در صورتی که ضرورت همچنان باقی باشد دولت موظف است مجدداً از مجلس کسب مجوز کند». به نظر می‌رسد که این شرایط تا حدودی با چالش کرونا قرابت‌هایی داشته باشد. با این تفسیر از اصل 79 قانون اساسی ایجاد «محدودیت‌های ضروری» می‌تواند موضوعیت داشته باشد. برای اینکه مدیریت شرایط خاص ناشی از اپیدمی کرونا، مستلزم ایجاد برخی محدودیت‌ها در حقوق و آزادی‌های عمومی برای احتراز از آسیب‌های جانی ناشی از این ویروس خواهد بود. بر این اساس، طبق اصل 79 قانون اساسی، برقراری محدودیت‌های ضروری، باید توسط دولت و با تصویب مجلس صورت پذیرد؛ چراکه «حاکمیت ملی و حق مردم در تعیین سرنوشت خویش اقتضا می‌کند که تایید شرایط اضطراری و تصویب محدودیت‌های ضروری بر عهده مردم و نمایندگان آنها باشد».
با این توضیحات به نظر می‌رسد که منطقی‌ترین گزینه درباره برقراری محدودیت در حقوق و آزادی‌های معمول شهروندان در شرایط همه‌گیری کرونا مبتنی بر ایده نظم عمومی و مولفه حفظ بهداشت عمومی، کاملاً موجه است؛ اما از آنجا که هرگونه تحدید حقوق و آزادی‌های عمومی برخلاف قانون اساسی است، باید با رعایت تمامی احتیاط‌های حقوقی صورت گیرد؛ به ویژه اینکه در این‌گونه شرایط خاص، ممکن است ناظران با توجیهاتی مثل: مصلحت عموم و اقتضای شرایط و...، نقض و عدم رعایت چارچوب‌های قانونی را به دیده اغماض بنگرند؛ به این ترتیب، به نظر می‌رسد برای جلوگیری از سوء‌استفاده‌های احتمالی بعدی بهتر باشد که روند ایجاد محدودیت‌ها حتماً در چارچوب اصول مصرح قانون اساسی اعمال شود.
یک تهدید بزرگ
محدودیت‌های اعمال‌شده در چند هفته اخیر در این مرز پرگهر در طول یک سده گذشته بی‌سابقه بوده است. کافی است فهرست محدودیت‌ها را مرور کنیم.
♦ ممنوعیت ورود خودروهای شخصی با پلاک غیربومی به شهرهای نارنجی و قرمز.
♦ ممنوعیت ورود خودروهای شخصی پلاک بومی شهرهای نارنجی و قرمز به سایر شهرها.
♦ منع تردد شبانه از ساعت ۲۱ لغایت ۴ صبح در شهرهای نارنجی و قرمز با جمعیت بالای ۲۰۰ هزار نفر.
♦ گروه‌های شغلی ۱ و ۲ [مانند پلیس، کادر درمان، سوپرمارکت‌ها] در شهرهای نارنجی امکان فعالیت دارند.
♦ در شهرهای قرمز صرفاً گروه‌های شغلی ۱ مجاز به فعالیت هستند.
♦ ادارات و دستگاه‌های دولتی ضروری در شهرهای نارنجی، با تشخیص بالاترین مقام مسوول (در سطح ملی یا استان) نسبت به کاهش حضور تا یک‌سوم کارکنان و دستگاه‌های غیرضرور تا یک‌دوم (۵۰ درصد) کارکنان فعالیت می‌کنند.
♦ دستگاه‌های ارائه‌دهنده خدمات ضروری و مرتبط با ماموریت‌های اصلی و مدیریت شهری در شهرهای قرمز با تشخیص بالاترین مقام مسوول (ملی یا استانی) نسبت به کاهش حضور کارکنان خود تا 50 درصد و سایر ادارات غیر ضرور تا یک‌سوم کاهش کارکنان فعالیت می‌کنند.
♦ برگزاری جلسات اداری در فضای سربسته شهرهای زرد حداکثر تا سقف ۳۰ نفر، در شهرهای نارنجی ۲۰ نفر و قرمز ۱۵ نفر، با رعایت دستورالعمل‌های ابلاغی، صورت بپذیرد.
♦ کلیه مراکز آموزشی اعم از مدارس، دانشگاه‌ها، موسسات آموزش عالی، آموزشگاه‌های خصوصی، حوزه‌های علمیه در شهرهای زرد، نارنجی و قرمز تعطیل بوده و خدمات به صورت غیرحضوری ارائه می‌شود.
♦ برپایی نمازهای جمعه، مراسم‌های مذهبی و آیینی در شهرهای زرد، نارنجی و قرمز کماکان امکان‌پذیر نیست.
هرچند که این تصمیمات برای نجات جان شهروندان ضروری به نظر می‌رسد اما نباید از نظر دور داشت که برای برخی از دولتمردان این شیوه جدید زندگی چندان هم نامطلوب به نظر نمی‌رسد. با وجود بحران‌ها و چالش‌های مهم اقتصادی و اجتماعی این روزها نه خبری از اعتصابات و تجمعات وجود دارد و نه اعتراضی به صورت واقعی در خیابان‌ها به وقوع می‌پیوندد. بخش عمده تحرکات شهروندان و نارضایتی‌های آنها نیز به فضای مجازی و شبکه‌های اجتماعی خلاصه شده است. شاید همین امر هم سبب شده باشد که کمتر شاهد چاره‌جویی برای بسیاری از محدودیت‌های موجود در میان دولتمردان باشیم. این نگرانی برای بسیاری از فعالان حقوق شهروندی وجود دارد که برخی از رویدادهایی که در حال حاضر به صورت استثنا اعمال می‌شود، در آینده به قاعده‌ای برای مقابله با بسیاری از چالش‌های معمولی کشور بدل شود.
اگر به خاطر داشته باشید تا حدود دو دهه پیش تهران به شب‌های زنده آن شهرت داشت، بسیاری از شهروندان به صفت خلوتی خیابان شب‌ها را برای گشت‌وگذار برمی‌گزیدند، بسیاری از رستوران‌ها، کافه‌ها، بستنی‌فروشی‌ها و فست‌فودهای پایتخت تا نزدیکی‌های بامداد فعال بودند و زیست شبانه یکی از تفریحات بسیاری از شهروندان و مسافران به تهران بود، هم اینکه شاهد گردش مالی مناسب بسیاری از مراکز خدماتی در آن ساعات بودیم. اما آرام‌آرام و از نیمه دهه 80 با سیاست‌های اعمالی به بهانه کمبود امکانات انتظامی ساعات کاری رستوران‌ها به ساعت 24 و بعد 23 تقلیل یافت و در کمتر از یک دهه شب‌های تهران روح و سرزندگی خود را از دست داد. فارغ از محدودیت‌های موجود مثلاً در پنج سال پیش پس از ساعت 23 عملاً امکان بهره‌گیری از هرگونه خدمات رفاهی از شهروندان سلب شد و به صورت صریح اما نانوشته به آنان اجبار شد که شب‌ها را در خانه سپری کنند. در این فضا اکثر شهروندان به این امر تمکین کردند و آنان که شیفتگی بیشتری به زیست شبانه داشتند به مراکز زیرزمینی خدماتی که قاعدتاً پوشش قانونی نداشتند کشیده شدند.
نکته جالب‌تر اینکه هنگامی‌که دو سال پیش شورای شهر تهران و شهرداری پایتخت خواهان راه‌اندازی مجدد و بسیار محدود زیست شبانه شدند، با مقاومت‌های شدیدی مواجه شدند. به نظر می‌آمد آن استثنا عملاً به قاعده تبدیل شده بود. از این مثال‌ها زیاد است و مجال ما اندک.
به صورت کلی در محدودیت‌های اخیر نیز همواره این نگرانی وجود دارد که برخی از مسوولان پس از رفع بحران کرونا بنا به هر دلیل کوچک و بزرگی با استناد به جمله نخ‌نمای «برهه حساس کنونی» و تجربه محدودیت‌های کرونا تلاش کنند این محدودیت‌ها را بازتولید کنند؛ یک روز به بهانه کمبود بنزین، سفرهای استانی را ممنوع کنند؛ یک روز به بهانه چهارشنبه‌سوری و... اعلام وضعیت ممنوعیت آمد‌و‌شد صادر کنند و... .
این نگرانی قاعدتاً برای هر شهروند مسوولی مطرح خواهد بود. به نظر می‌رسد برای جلوگیری از سوءاستفاده از این محدودیت‌ها در وهله نخست باید همواره تاکید شود که این تصمیمات پرانتزی در روند عادی مدیریت کشور است و با پایان کرونا علامت پرانتز بسته در مقابل آن قرار خواهد گرفت. در گام بعد به جای بهره‌گیری از سازوکارهای ساده قانونی و بهره‌گیری از واژه کشدار اضطرار، اجرای این محدودیت‌ها را به روند اصلی قانونی آن مطابق با قانون اساسی بازگرداند؛ لایحه دولت و تصویب مجلس آن هم در مدت زمان مصرح قانون اساسی که بیشتر از یک ماه نخواهد بود.
به نظر می‌رسد که حسن روحانی رئیس‌جمهور حقوقدان ایران در این ماه‌های آخر زمامداری باید تلاش کند خشت کجی هرچند به بهانه اضطرار یا مصلحت در بخش حقوق اساسی این مرز پرگهر گذاشته نشود، چراکه ممکن است شاهد بالا رفتن دیواری کج تا ثریا باشیم.