ضعف نظام بازخواست
حمیدرضا برادران‌شرکا دلایل بحران‌پرور بودن نظام مدیریتی را تحلیل می‌کند
حمیدرضا برادران‌شرکا معتقد است: «اصرار بر اجرا» و «ریشه‌یابی عدم اجرای احتمالی» دو شرط اصلی توفیق هر برنامه‌ریزی است و تامین‌نشدن این دو شرط باعث می‌شود گرهی که با دست باز می‌شده، آنقدر در هزارتوهای عدم اجرا و نظارت معطل بماند که با دندان هم نتوان آن را باز کرد.
حمیدرضا برادران‌شرکا با سابقه ریاست بر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دوران اصلاحات، تجربه تدوین، تصویب و آغاز اجرای برنامه چهارم توسعه را در کارنامه دارد. برنامه‌ای که با تغییر دولت و روی کار آمدن دولت محمود احمدی‌نژاد، به کلی کنار گذاشته شد و یکی از ناموفق‌ترین برنامه‌های توسعه ایران نام گرفت. شاید به دلیل همین تجربه بود که وقتی از شرکا درباره دلایل ناتوانی نظام تدبیر در مهار بحران‌ها پرسیدیم، تاکید کرد: «اصرار بر اجرا» و «ریشه‌یابی عدم اجرای احتمالی» دو شرط اصلی توفیق هر برنامه‌ریزی است و تامین‌نشدن این دو شرط باعث می‌شود گرهی که با دست باز می‌شده، آنقدر در هزارتوهای عدم اجرا و نظارت معطل بماند که با دندان هم نتوان آن را باز کرد.
♦♦♦
این روزها ابراز نگرانی و هشدار درباره ابرچالش‌های پیش‌روی اقتصاد ایران بالا گرفته و آقای دکتر مسعود نیلی، مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور دوره چهار ساله آینده را آخرین فرصت برای مهار این چالش‌ها (بدون تحمیل هزینه‌های اجتماعی و امنیتی به کشور) دانسته است. در این مقطع شاید یکی از ریشه‌ای‌ترین پرسش‌ها این باشد که «چرا به اینجا رسیده‌ایم؟» چراکه به نظر می‌رسد کشور پتانسیل خیره‌کننده‌ای برای بزرگ کردن چالش‌ها و رساندن آنها به مرزهای غیرقابل بازگشت دارد، اما توانایی‌اش را برای حل مسائل بزرگ از دست داده. به نظر شما چرا این پتانسیل وجود دارد و چرا در مهار بحران‌ها ناتوانیم؟
اولین سوال این است که آیا همه مسوولان نفس وجود این چالش‌ها را قبول دارند؟ یعنی وجود چالش برای آنها به یک باور تبدیل شده یا خیر؟ در «روش تحقیق» زمانی به تحقیق می‌پردازیم که با یک «مساله» روبه‌رو باشیم. یعنی همان‌طور که مراجعه به پزشک مستلزم درک یک مشکل در بدن انسان است، اگر احساس وجود «مساله» درک نشود، تحقیقی در کار نخواهد بود. بنابراین نخستین پاسخی که برای سوال شما وجود دارد این است که شاید برخی مسوولان نفس وجود ابرچالش‌ها را باور ندارند. شاید گروه دیگری معتقد باشند این چالش‌ها آنقدر بزرگند که توان حل آنها وجود ندارد. یعنی وجود چالش‌ها را قبول داشته باشند، اما راه‌حل مناسبی برای آن نشناسند یا امکانات و زمان لازم برای حلشان را موجود نبینند. زمانی یکی از دانشجویان از من پرسید که فلان رئیس‌جمهور گفته است «بسیاری از مشکلات را پشت سر گذاشته‌ایم». آیا این حرف درست است؟ من پاسخ دادم که باید نحوه انتخاب کلمات سیاستمداران را با دقت مدنظر قرار داد. او نگفته است «مشکلات را حل کرده‌ایم» بلکه گفته است «مشکلات را پشت سر گذاشته‌ایم». معنای عامیانه این حرف آن است که «مشکلات سر جای خود هستند؛ ما فقط از کنار آنها رد شده‌ایم». در مورد بحران‌های موجود نیز ممکن است برخی مسوولان به «عبور از کنار مشکلات» اکتفا کنند. این در حالی است که منطق حکم می‌کند مشکلات را «حل» کنیم؛ زیرا با انباشته شدن مشکلات، بسیاری از راه‌حل‌ها به کلی از دسترس خارج شده و بقیه هم بسیار پرهزینه می‌شوند.
به نظر من نقطه‌ضعف اول ما این است که از یک سیستم مانیتورینگ -که به طور پیوسته مشکلات را رصد کرده و به مسوولان گزارش دهد- بی‌بهره‌ایم. تلاش مسوولان برای حل آنها و نظارت پیوسته بر اجرای راه‌حل‌ها نیز در مرحله بعد بسیار مهم است. زمانی همین آقای دکتر نیلی به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور دعوت شد تا درباره برنامه‌های توسعه کشور با ایشان گفت‌وگو کنیم. ایشان می‌گفت «ما دو سال وقت اختصاص می‌دهیم تا یک برنامه باکیفیت لازم را برای توسعه کشور آماده کنیم، اما همین که این برنامه به تصویب می‌رسد، به قفسه‌های کتابخانه‌ها محدود می‌شود و خبری از اجرای آنها نیست. گویی ماموریت ما به پایان رسیده و اجرای برنامه هیچ اهمیتی ندارد.» واقعیت آن است که سیستم نظارتی ما در اجرای برنامه‌ها ضعیف است و نظارت پیوسته‌ای وجود ندارد که ببینیم اگر بخشی از برنامه اجرا نشد، به چه دلیل بوده است؟ آیا بی‌توجهی مدیران، عامل عدم اجرای برنامه بوده یا امکان‌ناپذیری برنامه، یا نبود منابع لازم؟ در کشورهای موفق، ضمن اینکه گروهی مشغول اجرای برنامه‌های تدوین‌شده هستند، گروه دیگر به طور دائم بر روند اجرای آنها نظارت می‌کنند. تلفیق این دو با هم می‌تواند به نتیجه‌بخشی برنامه منجر شود. بنابراین «اصرار بر اجرا» و «ریشه‌یابی عدم اجرای احتمالی» دو شرط اصلی توفیق هر برنامه‌ریزی است. تامین نشدن این دو شرط باعث می‌شود گرهی که با دست باز می‌شده، آنقدر در هزارتوهای عدم اجرا و نظارت معطل بماند که با دندان هم نتوان آن را باز کرد.
یعنی فقدان سیستم مانیتورینگ و نظارت باعث تلنبار شدن مشکلات روی هم و تبدیل آنها به بحران می‌شود؟
«نبود سیستم مانیتورینگ» یکی از این عوامل است. «ناکارآمدی نظام تدبیر» و «ضعف نظام بازخواست» هم در این زمینه بسیار موثرند. معمولاً در نظام تدبیر ما، بحث «قانونمداری» مغفول واقع می‌شود. این سوال مهمی است که مسوولان -و به طور کلی جامعه- ما تا چه حد به قانون احترام می‌گذارند؟ یا در بحث «شفاف‌سازی»؛ بسیاری از تصمیمات مدیران ما اصلاً به اطلاع جامعه نمی‌رسد. در صورتی که اگر تصمیمی برای مردم اخذ می‌شود، اول از همه باید به اطلاع آنها برسد. در حوزه «قانونگذاری» نیز متاسفانه آنقدر قوانین مختلف در کشور به تصویب رسیده که کارشناسان خبره هم نمی‌توانند از همه آنها آگاه باشند، تا چه رسد به مردم عادی. یکی از کارهایی که مجلس اخیراً آغاز کرده و باید با سرعت و کیفیت بهتری انجام شود، تصفیه و تنقیح قوانین است تا تعداد قوانین موضوعه کشور کاهش یابد. در مورد نظام بازخواست، مردم اجازه دارند از مسوولان توضیح بخواهند و مسوولان موظفند به مردم توضیح دهند. اما پرسش این است که مسوولان تا چه حد خود را پاسخگو می‌دانند؟ به این دلایل و به دلیل آنکه نظام «حکمرانی خوب»
(Good Governance) در ایران به درستی جا نیفتاده، مشکلات پیش روی اقتصاد ایران مرتبا روی هم انباشته شده و بعضی از آنها به مرزهای غیرقابل بازگشت رسیده است. مساله فساد اداری یکی از این بحران‌هاست. من بارها پیشنهاد کرده‌ام حداقل یک سازمان تخصصی مبارزه با فساد در کشور ایجاد شود که ماموریت اصلی و تخصص نیروی انسانی آن در مبارزه با فساد تعریف شده باشد. سیستم مدیریت قدیمی منتظر می‌ماند تا مشکلی ایجاد شود، آنگاه به فکر حل آن می‌افتد، اما سیستم مدیریت مدرن مبتنی بر پیشگیری است. جمله معروفی که می‌گوید «پیشگیری بهتر از درمان است» مبتنی بر همین سیستم است؛ چراکه هزینه حل مشکلات را به شدت پایین می‌آورد. امروز سازمانی که به طور مشخص با فساد مبارزه کند و مردم بتوانند به طور آنلاین نسبت به گزارش‌دهی فساد به آن اقدام کنند، در کشور وجود ندارد. سیستم مدیریت مدرن، اساس کار خود را بر پیشگیری از وقوع مشکل بنا می‌نهد و بلافاصله پس از وقوع احتمالی هر مشکل نیز به مقابله می‌پردازد تا مشکلات به بحران‌های لاینحل تبدیل نشوند. اما مدیر غیرپاسخگویی که تحت فشار نظارت قرار ندارد و مورد سوال نیز واقع نمی‌شود، به چه سمت حرکت خواهد کرد؟
باورها و نگاه مردم به منابع کشور و جایگاه دولت، چه نقشی در تشدید این بحران‌ها داشته است؟ مثلاً در بحران‌هایی مثل کم‌آبی یا آلودگی هوا و حتی معضل موسسات مالی غیرمجاز، شهروندان دولت را ضامن همه‌چیز و مسوول همه‌کار می‌دانند و از نقش خود در این حوزه‌ها غافل‌اند...
نکته مورد اشاره شما کاملاً صحیح است. در واقع هر دو طرف ماجرا مقصرند. به دلیل ماهیت نفتی و رانتی دولت، این باور غلط در مردم ایجاد شده که دولت مسوول حل همه مشکلات است. دولت هم با رفتار خود روزبه‌روز بر این باور غلط دامن زده است. توجه کنید که در همه جای اقتصاد و اجتماع ایران رد پای دولت به چشم می‌خورد. من یک‌بار به شوخی گفتم که حتی سر سفره مردم هم جای پای دولت مشاهده می‌شود: گندم با خرید تضمینی دولت به نان تبدیل شده و سر سفره آمده، پنیر با شیری تهیه شده که با یارانه دولتی خریداری می‌شود و غیره. نتیجه این رفتار آن است که هر کمبودی در سفره وجود داشته باشد، بلافاصله نگاه‌ها به سمت دولت معطوف می‌شود. تصدی‌گری روزافزون دولت در حوزه اقتصاد یکی از عوامل اصلی تقویت این طرز تفکر در میان مردم است. مسلم است که یک دولت با 25 وزیر و رئیس سازمان و حداکثر یک میلیون نفر کادر اجرایی، نمی‌تواند همه مشکلات 80 میلیون ایرانی را حل کند. در حل این مشکلات همه 80 میلیون ایرانی باید سهم داشته باشند. البته سهم‌ها متفاوت است، اما همه باید سهیم باشند. کشوری به توسعه می‌رسد که هم مسوولان و هم مردم آن توسعه‌خواه باشند. ایران متاسفانه در هر دو این موارد لنگ می‌زند.
شما به بحث آلودگی هوا اشاره کردید. شهروندان تهرانی چقدر خود را در کاهش آلودگی هوا مسوول می‌دانند؟ جالب اینجاست که مشکل آلودگی هوا جزو Self Interest یا منافع شخصی ماست و تنفس هوای آلوده روی سلامت تک‌تک شهروندان اثر می‌گذارد. هوا جزو منابع دولتی نیست که احساس کنیم هزینه از دست رفتن کیفیت آن را دولت می‌پردازد، اما باز هم اغلب شهروندان در قبال آن احساس مسوولیت نمی‌کنند. اینجاست که ابعاد فرهنگی ماجرا خود را نشان می‌دهد. ایجاد حس مسوولیت در قبال منافع عمومی نیازمند فرهنگ‌سازی است. آشفتگی ترافیک تهران نیز یکی دیگر از نمودهای این مساله است. تا به این باور نرسیم که رعایت قواعد ترافیکی به نفع همه است، خروج از وضعیت کنونی ممکن نخواهد بود و نقش نظام آموزشی و رسانه‌ای در این زمینه بسیار پراهمیت است.
به تاثیر رویکرد تصدی‌گرایانه دولت در شکل‌گیری این نگاه در میان مردم اشاره کردید. اتصال دائمی دولت به شیر نفت و بی‌نیازی نسبی آن از درآمد مالیاتی (و پرداخت هزینه اداره کشور از سوی مردم) هم قطعاً در ناکارآمدی و غیرپاسخگو بودن دولت تاثیر داشته است. با این حال فارغ از این مساله، آیا اصولاً ساختار سیاسی ایران اجازه نظارت موثر مردمی بر عملکرد دولت و افزایش کیفیت کار آن را می‌دهد؟
این مشکل قطعاً در ساختار سیاسی کشور ریشه دارد. در انتخابات اخیر حدود 40 میلیون نفر در رای‌گیری مشارکت کرده و یکی از کاندیداهای موجود را انتخاب کردند. اما این جمعیت میلیونی را چه کسی برای حضور در عرصه انتخابات ساماندهی کرد؟ در جوامع توسعه‌یافته این کار از سوی احزاب صورت می‌گیرد و در نتیجه رئیس‌جمهور منتخب و اعضای کابینه، خود را به حزب پاسخگو می‌دانند. طبیعی است که نوع برخورد و تصمیم‌گیری چنین دولتی با دولت ایران متفاوت خواهد بود. هر یک از روسای جمهور ایران اگر به حزبی وابسته بودند که قصد داشت در انتخابات بعدی همچنان مشارکت مردمی را به خود جلب کند، یقیناً رفتار متفاوتی از خود نشان می‌دادند.
جالب اینجاست که روسای جمهور ایران غالباً به غیرحزبی بودن خود افتخار می‌کنند.
بله؛ این در حالی است که اگر شما بخواهید یک شرکت کوچک راه‌اندازی کنید، نیازمند تشکیلات گسترده هستید: از هیات‌مدیره و مدیرعامل گرفته تا بازرس و مدیر مالی و کارگزینی و... چگونه می‌توان 40 میلیون نفر را به مشارکت در فعالیت سیاسی دعوت کرد، اما هیچ سازماندهی جدی برای آنها در نظر نگرفت؟ در مسائل دیگر نیز همین مشکل وجود دارد. دولت در حوزه فرهنگ به طور گسترده وارد تصدی‌گری شده و در نتیجه از امور حاکمیتی همچون نظارت فاصله گرفته است. به نظر من دولت باید به یک دولت تصمیم‌گر، نظاره‌گر، مسوول و متولی اجرای قانون تبدیل شود و تصدی‌های خود را به بخش خصوصی -که انگیزه بیشتری هم دارد- منتقل کند. وقتی دولت در فعالیت‌های اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی به عنوان متصدی وارد عمل می‌شود، فرصت کافی برای انجام وظیفه اصلی خود (شامل نهادسازی برای نظارت، تسهیل‌گری، تشویق، کنترل و حل اختلافات احتمالی) را از دست می‌دهد.
اجازه بدهید به ضعف نظام تدبیر در حل چالش‌ها بیشتر بپردازیم. آقای دکتر فرهاد نیلی در یادداشتی که چند ماه قبل برای «تجارت فردا» نوشته بودند، ساختار مدیریت اقتصادی کشور را به سه بخش «سیاستگذاری اقتصادی»، «سیاستگذاری عمومی» و «پیاده‌سازی سیاست‌ها» تقسیم‌بندی کرده بودند. ایشان معتقدند در بخش اول، ما مشکلی در حوزه «چه باید کرد»ها نداریم، بلکه مساله اصلی در حوزه «چگونه باید به برنامه‌ها عمل کرد» است؛ یا در حوزه سیاستگذاری عمومی با مشکل «عدم اجماع» و «تزاحم منافع» روبه‌رو هستیم؛ و در حوزه پیاده‌سازی سیاست‌ها «نظام انگیزشی» مناسب را در اختیار نداریم. شما نقاط ضعف اصلی نظام تدبیر ایران را چه می‌دانید؟
من با نظرات ایشان موافقم. داخل پرانتز عرض کنم که لازم نیست چرخ را از نو اختراع کنیم. کافی است به الگوهایی که در جهان امروز به موفقیت رسیده‌اند، نگاه کنیم. بیان آقای دکتر نیلی هم ناشی از چنین نگاهی است. حتی لازم نیست به کشورهای کاملاً توسعه‌یافته نگاه کنیم؛ در همین ترکیه یا مالزی، تصمیم‌گیری‌های اقتصادی بسیار موفق‌تر از ما بوده است. به نظر من مشکل اصلی این است که ما برنامه‌ریزی را انجام می‌دهیم، اما در اجرا جدی نیستیم. در سیستم مدیریتی مدرن از مسوولان درباره عملکردشان سوال می‌شود؛ نه‌فقط درباره عملکرد غلط آنها، بلکه از بی‌عملی آنها هم سوال می‌شود. سیستم اداری ما ممکن است بابت اشتباهات مسوولان از آنها سوال کند، اما درباره کارهایی که نکرده‌اند و فرصت‌هایی که از دست داده‌اند، پرسشی مطرح نمی‌کند. نتیجه این رویکرد آن است که مدیران تلاش می‌کنند تصمیم نگیرند و کار را به روزمرگی بگذرانند. دست‌کم تصمیمات سخت و کلیدی اتخاذ نمی‌کنند، چون از بازخواست شدن درباره اشتباهات احتمالی می‌ترسند. این در حالی است که «قدرت پذیرش ریسک» یکی از ویژگی‌های همه مدیران موفق در دنیاست و یکی از مبانی پرداخت دستمزد نیز هست. بدین معنا که پست‌های پرریسک دارای پرداخت‌های بالاتری هستند. اما در ایران تقریباً همه پست‌های مدیریتی بدون ریسک به حساب می‌آیند. یکی از دلایل بی‌انگیزگی مورد اشاره آقای دکتر نیلی همین مساله است. ریشه این ماجرا هم فرهنگی است، هم تا حدی امنیتی و هم تا حدی مربوط به مساله امنیت شغلی.
فکر می‌کنید این مساله بیشتر ریشه تاریخی و فرهنگی دارد یا مشکل تازه‌ای است که احتمالاً در یکی دو دهه اخیر تشدید شده است؟
به هرحال شرایط جامعه در سال‌های اخیر بر تشدید این معضل اثر گذاشته است. وقتی یک مدیر ریسک‌پذیر را به محض یک اشتباه مورد بازخواست قرار دهیم، جسارت سایر مدیران را نیز از آنها می‌گیریم. من ماجرای حقوق‌های مدیران دولتی را که در یکی دو سال اخیر بسیار جنجال‌ساز شد، یادآوری می‌کنم. در اقتصاد، پرداخت دستمزد به افراد بر اساس «بهره‌وری نهایی» آنهاست. اگر فردی بهره‌وری بالاتری داشت، طبیعی است که باید دستمزد بیشتری دریافت کند. اما اگر همه پرداخت‌ها را به سمت افراد دارای بهره‌وری پایین تعدیل کنیم، مدیران موفق را هم به سمت کاهش بهره‌وری سوق می‌دهیم. کشورهای موفق دنیا برعکس عمل می‌کنند و مدیران را به پذیرش ریسک‌های بزرگ و انجام کارهای بزرگ تشویق می‌کنند. البته نه اینکه بدون مطالعه و بی‌گدار به آب بزنند، اما به آنها جسارت تزریق می‌کنند. ما در سال‌های اخیر این جسارت را از مدیران موفق خود گرفته‌ایم. این آسیب بسیار بزرگی است که عملکرد مدیران را به سطح روزمرگی صرف تقلیل داده است. مدیر باید بتواند با نگاه به آینده دست به تصمیم‌گیری بزند و برای اینکه آینده‌نگر باشد، باید بتواند تاثیر تصمیمات خود را در آینده ارزیابی کند. کمتر مسوولی در نظام اداری ما از امکانات لازم برای انجام مطالعات آینده‌نگرانه برخوردار است. شهر تهران را مثال می‌زنم؛ اگر 10 سال قبل رویکرد آینده‌پژوهی و آینده‌نگری در این شهر وجود داشت، امروز با این کوه عظیم مشکلات مواجه نبودیم. اما با توجه به اینکه متاسفانه امروز هم چنین رویکردی وجود ندارد، شکی نیست که این شهر 10 سال بعد با مشکلات لاینحل بیشتری روبه‌رو خواهد بود.
