4=2×2
چرا هر مشکلی در ایران توان تبدیل شدن به یک بحران را دارد؟
در اداره امور عمومی، حل هر مشکلی به شناخت آن مشکل، یافتن راه‌حل برای آن، تصمیم‌گیری درباره اتخاذ مناسب‌ترین راه‌حل، اجرای آن و نظارت بر نحوه اجرا وابسته است. ظاهراً ما رویه‌هایی داریم که فرآیند فوق را پوشش دهد. ملاقات‌ها و بازدیدهای مردمی داریم که مردم از طریق آن مستقیماً مشکلات‌شان را بیان کنند.
در اداره امور عمومی، حل هر مشکلی به شناخت آن مشکل، یافتن راه‌حل برای آن، تصمیم‌گیری درباره اتخاذ مناسب‌ترین راه‌حل، اجرای آن و نظارت بر نحوه اجرا وابسته است. ظاهراً ما رویه‌هایی داریم که فرآیند فوق را پوشش دهد. ملاقات‌ها و بازدیدهای مردمی داریم که مردم از طریق آن مستقیماً مشکلات‌شان را بیان کنند. رسانه‌هایی داریم که به بیان مشکلات می‌پردازند. گروه‌ها و تشکل‌های مختلفی داریم که مشکلات‌شان را مطرح می‌کنند. دستگاه‌های متعددی داریم که وظیفه‌شان رسیدگی به مشکلات است. دستگاه‌های متعدد دیگری داریم که وظیفه‌شان نظارت بر دستگاه‌های دسته اول است. پروژه‌های مطالعاتی مختلفی برای شناخت و حل مشکلات تعریف می‌کنیم. سطح تحصیلات کارگزاران بخش‌های مختلف دولت1 روندی صعودی طی می‌کند. انبوهی از «دکتر»های سیاستگذار و مجری و ناظر داریم اما باز هم عملکردمان به گونه‌ای است که از خود سوال کنیم چرا هر مشکلی در ایران توان تبدیل شدن به یک بحران را دارد؟!
واقعیت آن است که ما اراده لازم برای حل مشکلات را نداریم. از این‌رو است که مشکلات به تدریج تبدیل به بحران می‌شوند و ما را ناگزیر از واکنش‌های انفعالی می‌کنند. این موضوعی نیست که بر سیاستگذاران، مجریان و ناظران ما پوشیده باشد. در باب ضعف‌های برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت در ایران مطالب زیادی گفته شده است. بخش قابل توجهی از آنها از سوی کسانی گفته شده که در عرصه‌های فوق فعالیت داشته و خود در مسندهای مدیریتی بوده‌اند. شناخت این مشکلات دشوار نیست. هر کسی به عنوان کارگزار یا ارباب‌رجوع وارد سازمان‌های ما شود به سرعت درمی‌یابد که در پس نظم ظاهری، انبوهی از آشفتگی وجود دارد. بر اساس مشاهدات و اطلاعات، این آشفتگی‌ها را در چهار محور می‌توان خلاصه کرد.
1- سیاستگذاری: تصمیم‌گیری درباره حل مشکلات قاعدتاً به صورت قوانین و مقررات نمود می‌یابد تا از رسمیت و الزام برخوردار باشد. انتظار می‌رود پیش از تصمیم‌گیری درباره مشکلات، شواهد و اطلاعات لازم درباره آنها را گردآوری کرده باشیم، گزارش‌های مستدل و مستند تهیه کرده باشیم، با ذی‌مدخلان مشورت کرده باشیم، هزینه‌ها و فواید تصمیم‌گیری را سنجیده باشیم، ابزارهای سیاستی را تعیین کرده باشیم و بدانیم چگونه می‌خواهیم مشکل را حل کنیم. برخلاف ادعاهایی که درباره کار کارشناسی وجود دارد، ما حتی در بالاترین مراجع سیاستگذاری‌مان چنین فرآیندی را به درستی طی نمی‌کنیم. ما «شفاهی» کار می‌کنیم. «جلسه» برگزار می‌کنیم بدون آنکه ضرورتاً از پشتوانه مطالعاتی قابل قبول و گزارش‌های توجیهی مستند برخوردار باشد. معمولاً بر اساس شناخت خودمان جمعی را به این جلسات دعوت می‌کنیم بدون آنکه قواعدی مشخص برای اداره آنها داشته باشیم. سپس به جای تکیه بر معیارهای تخصصی، «رای» می‌گیریم یا بر اساس نظر خودمان تصمیم می‌گیریم. آنگاه به خود می‌بالیم که
n نفر- ساعت روی این موضوع کار کارشناسی کرده‌ایم! تا زمانی که دستگاه‌های مختلف که بعضاً حتی از سوی «دکتر»ها و «استادان دانشگاه» نیز اداره می‌شوند در برابر تهیه گزارش‌های مکتوب، مستدل و مستند کارشناسی و راستی‌آزمایی آنها مقاومت کنند، سازوکار الزام‌آوری برای تصمیم‌گیری قاعده‌مند مبتنی بر شواهد و مستندات مورد حمایت سران قوا قرار نگیرد و به توضیحات شفاهی در جلسات برای بررسی مشکلات و تصمیم‌گیری برای آنها بسنده شود، خیلی «طبیعی» است که تصمیماتی بگیریم که قادر به حل مشکلات نیستند. بدیهی است که مشکلات حل‌نشده همواره این استعداد را دارند که در صورت تقاطع با مشکلات حل‌نشده دیگر به بحران بینجامند.
2- اجرا: قوانین و مقرراتی که در غیاب فرآیندهای کارشناسی دقیق تصویب شده‌اند، معمولاً سرشار از حفره‌هایی هستند که راه را برای اعمال نظر مجریان باز می‌گذارد. هنگامی که در کسوت مجری قرار می‌گیریم، بر اساس میزان بودجه‌ای که تخصیص داده شده است، پیگیری‌هایی که از سوی مدیران بالادست صورت می‌گیرد، ظرفیت سازمانی و دیدگاه‌ها و برداشت‌هایمان از قوانین و مقررات آنها را اجرا می‌کنیم. معمولاً تمایلی به ثبت اطلاعات و مستند کردن فرآیند اجرا نداریم. خروجی‌هایمان را رصد نمی‌کنیم و برای ارزیابی آنچه انجام داده‌ایم، هزینه نمی‌کنیم. بنابراین، برداشتی مبتنی بر تجربه‌ها و دیدگاه‌های شخصی‌مان پیرامون نحوه اجرای قوانین و مقررات داریم. به آن اصالت می‌دهیم و نیازی به بازاندیشی در آنها حس نمی‌کنیم. بدین‌سان، متوجه بسیاری از «مشکلات» نمی‌شویم. لذا خیلی «طبیعی» است که غفلت از مشکلات و انباشته‌شدن آنها روی هم به بحران‌هایی بینجامد که حل آنها دشوار است.
3- نظارت: در غیاب فرآیندهای کارشناسی قاعده‌مند برای سیاستگذاری و اجرا، معمولاً با قوانین و مقرراتی مواجه می‌شویم که قابل نظارت نیستند. به عبارت دیگر محتوایی دارند که نحوه اجرایشان با هر کیفیتی قابل توجیه است. اخذ اطلاعات از سوی مجریان دشوار است و پشتیبانی لازم برای اعمال اقتدار صورت نمی‌گیرد. ناظران نسبت به مجریان لزوماً از دانش و تجربه بیشتری در حوزه مورد نظارت برخوردار نیستند. حتی ضرورتاً از اقتدار لازم نیز برخوردار نیستند. بنابراین عموماً ترجیح می‌دهیم که نظارت را با مماشات بیامیزیم. لذا خیلی «طبیعی» است که انباشت ناکارآمدی‌ها در حل مشکلات به بحرانی بینجامد که به‌موقع از بروز آن پیشگیری نکرده‌ایم.
4- نظام اداری: نظام اداری ما عموماً از نیروهایی تغذیه می‌شود که در دانشگاه‌ها به خوبی آموزش ندیده‌اند. بر اساس صلاحیت‌های تخصصی گزینش نشده‌اند و از طریق مناسبات دوستی و خانوادگی به کارگزاران دولتی پیوسته‌اند. اشتغال افراد در پست‌های نامرتبط با تحصیلات، کار کارشناسی را به ساده‌ترین رویه‌های اداری تقلیل داده است. بسیاری از مدیران ما، تجربه کار در سازمانی که مدیریت آن را پذیرفته‌اند، ندارند. دوره مدیریتی آنها کوتاه‌مدت است و تسلط کافی بر امور حوزه تحت مدیریت‌شان ندارند. از سوی دیگر قواعد و مناسبات نظام اداری ما در طول سال‌ها به گونه‌ای شکل گرفته که نیروی انسانی را از تلاش برای حل مشکلات به بی‌تفاوتی و منفعت‌محوری سوق می‌دهد. نظام‌های پرداخت، تنبیه و پاداش، ارتقا و پیشرفت در نظام اداری ما نه‌تنها نمی‌تواند انگیزه کارکنان را برای تلاش بیشتر در رسیدگی به مشکلات عمومی تقویت کند بلکه در میان‌مدت آن را تحلیل می‌برد. کسانی که در سازمان‌های دولتی به کار گرفته می‌شوند، خیلی زود متوجه می‌شوند مناسبات و قواعد نانوشته‌ای برای پیشرفت وجود دارد که لزوماً به سختکوشی در انجام وظایف ارتباط ندارد. بدین‌سان خیلی «طبیعی» است که نظام اداری ما ظرفیت حل مشکلات را نداشته باشد و تداوم و انباشت مشکلات قابل مدیریت به بحران‌های صعب‌العبور منجر شود.
نظری اجمالی به وضعیت حاکم بر سیاستگذاری، اجرا، نظارت و نظام اداری که چنین ماموریت‌هایی بر عهده آن است نشان می‌دهد استعداد مشکلات برای تبدیل شدن به بحران، «طبیعی»ترین خروجی است که از چنین شرایطی می‌تواند حاصل شود. برخورداری از منابع طبیعی و جبران ناکارآمدی‌ها با تزریق درآمد نفت، مانع از آن شده که عزمی جدی برای استقرار نظام تدبیر با ویژگی‌های مورد نیاز جهان پیچیده امروز در ما شکل گیرد. از این‌رو، به‌رغم آنکه رشد علوم و فناوری در جهان به ما امکان مدیریت مشکلات‌مان را می‌دهد، رویه‌های سیاستگذاری، اجرا، نظارت و کارگزاران این رویه‌ها از کیفیت و ظرفیت لازم برای استفاده از دانش فزاینده جهانی برخوردار نیستند. این در حالی است که ما روز به روز با افزایش افرادی با مدارک بالای دانشگاهی در عرصه‌های فوق مواجهیم. بسیاری از کنشگران تاثیرگذار در سیاستگذاری، اجرا و نظارت را چنین افرادی تشکیل می‌دهند که به‌رغم آنکه در همایش‌های علمی و کلاس‌های درس و مصاحبه‌ها منتقد وضع موجود هستند اما خود نیز همسو با مناسبات آن عمل می‌کنند. در واقع، ما با کارگزارانی که به دلیل کم‌سوادی، مشکلات را نمی‌فهمند روبه‌رو نیستیم بلکه با فرآیندها و قواعد و مناسباتی مواجهیم که ظرفیت حل مشکلات را ندارند. بدیهی است که مشکلات حل‌نشده و ناکارآمدی‌های انباشته در طول زمان خصوصاً هنگامی که با مشکلات دیگر درآمیزند می‌توانند به بحران منجر شوند. ما درباره بحران آب، بحران بیکاری و امثال آن بحث می‌کنیم اما کمتر به فرآیندهایی که منجر به شکل‌گیری این بحران‌ها شده بها می‌دهیم. در نقد سیاست‌ها، به غلط بودن آنها تصریح می‌کنیم اما آنچنان که باید توجهی به اینکه چگونه این سیاست‌های غلط شکل گرفته نداریم. بنابراین، به جای اصلاح «فرآیندها»، جابه‌جایی «افراد» را نشانه می‌رویم. در حالی که فرآیندهای رسمی و غیررسمی، منافع و انگیزه‌های کارگزاران را به گونه‌ای هدایت می‌کند که به‌رغم تفاوت‌های ظاهری، عملکردهای مشابهی داشته باشند. تمرکز بر تعریف و اصلاح فرآیندهاست که می‌تواند از تبدیل مشکلات به بحران‌ها جلوگیری کند.
