استقلال بانک مرکزی و عملکرد سیاست‌های پولی

ثبات سطح عمومی قیمت‌ها همواره به عنوان یک هدف کلیدی در سیاستگذاری پولی مطرح بوده است. اما شواهد تجربی نشان می‌دهد این هدف همیشه محقق نشده است و بسیاری از کشورها شاهد دوره‌هایی همراه با تورم در سطحی نامطلوب بوده‌اند. از آنجا که رشد حجم پول مهم‌ترین عامل تورم در بلندمدت است، بایستی برای ریشه‌یابی چنین تورمی مشخص کنیم رشد حجم پول تحت تاثیر چه عواملی است. نتایج حاصل از بررسی این عوامل، عمدتاً یک عامل کلیدی را به‌طور جدی مورد توجه قرار می‌دهند و آن مساله استقلال بانک مرکزی به منظور دستیابی به هدف ثبات قیمت‌هاست. اما استقلال بانک مرکزی چگونه با نرخ تورم و ثبات قیمت‌ها ارتباط می‌یابد؟ به عبارت دیگر مکانیسمی که استقلال بانک مرکزی تحت آن، نرخ تورم را متاثر می‌کند چگونه عمل می‌کند؟ پاسخ به این سوال در گرو تشریح فرآیندی است که در آن انبساط پولی رخ داده و منجر به رشد قیمت‌ها می‌شود. اقتصاددانان به‌طور عمده روی دو عامل بسیار مهم به عنوان محرک‌ها و عوامل رشد غیرمتعارف و نامطلوب پول تاکید می‌کنند1: یکی سلطه مالی دولت یا به عبارتی تسلط سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی و دیگری ناسازگاری زمانی سیاست‌های اختیاری. در ادامه به تشریح هر یک از موارد و دلالت‌های آن برای استقلال بانک مرکزی می‌پردازیم.

سلطه مالی2
سلطه مالی به وضعیتی گفته می‌شود که بخش مالی دولت الزامی به برقراری توازن بین مخارج و درآمدهای مالیاتی خود ندارد و بخش پولی بایستی طوری عمل کند تا منابع و مصارف بخش دولتی متوازن شود (والش، 2010). در چنین حالتی پول درون‌زا بوده و نمی‌تواند نقش فعالی در پیگیری هدف ثبات قیمت‌ها ایفا کند. کسری بودجه دولت در این شرایط همواره با رشد حجم پول و تورم همراه است و تورش تورمی که در این چارچوب ایجاد می‌شود اغلب بسیار زیاد است. سارجنت و والاس (1981) نشان می‌دهند در شرایط سلطه مالی هرگونه سیاست انقباضی پولی به منظور کاهش تورم، منجر به تورمی بالاتر در آینده خواهد شد. این توصیف یک دلالت مستقیم برای توجیه استقلال بانک مرکزی به همراه دارد. عدم الزام بانک مرکزی به پوشش کسری بودجه دولت به معنای آن است که دولت‌ها تلاش خواهند کرد سیاست‌های مالی و بودجه‌ای خود را طوری تنظیم کنند تا بین مخارج و درآمدهای مالیاتی توازن ایجاد شود. چنین اتفاقی به این معناست که ارتباط بین بخش پولی و بودجه قطع شده و رشد حجم پول و تورم حاصل از آن متوقف می‌شود. تاثیر‌پذیری سیاست‌های پولی از بودجه دولت عمدتاً خاص کشورهای در حال توسعه و کشورهایی است که از بازار سرمایه کارآمد برخوردار نیستند. در کشورهای پیشرفته صنعتی که از بازار سرمایه کارآمد برخوردارند و دولت توانایی استقراض به منظور تامین مالی مخارج خود را با هزینه کمتر دارد، این موضوع کمتر به چشم می‌خورد.

ناسازگاری زمانی سیاست‌های مبتنی بر صلاحدید3
امروزه با توجه به تاثیر کم کسری بودجه دولت روی رشد حجم پول در کشورهای پیشرفته، رویکرد غالب در این کشورها در توجیه رشد غیربهینه حجم پول و تورش تورمی ناشی از آن بر پایه این مفهوم قرار گرفته است که سیاست‌های پولی مبتنی بر صلاحدید، دارای تورش تورمی است. در این رویکرد بیان می‌شود که اگر تاثیرپذیری رشد پول از وضعیت مالی و بودجه‌ای دولت ناچیز باشد و رشد پول در جهت تامین کسری بودجه دولت اتفاق نیفتد (عدم سلطه مالی)، آنچه این رشد را توجیه می‌کند انگیزه سیاستگذاران برای کاهش بیکاری یا به عبارتی تبادلی است که در کوتاه‌مدت بین بیکاری و تورم وجود دارد. چنین تحلیلی فرض می‌کند که نرخ بیکاری مورد نظر سیاستگذاران از نرخ طبیعی بیکاری کمتر است. این موضوع می‌تواند دلایل متنوعی داشته باشد. سیاستگذاران می‌توانند با اعمال سیاست‌های انبساطی پولی و به قیمت تورم بالاتر، در کوتاه‌مدت بیکاری را کاهش دهند. اما مهم آن است که این تبادل تنها در کوتاه‌مدت معتبر است و در بلندمدت چنین تبادلی از بین رفته و رشد پول روی اشتغال اثری ندارد. در بلندمدت انتظار می‌رود تا عوامل اقتصادی خطایی در پیش‌بینی تورم نداشته باشند و تطبیق انتظارات تورمی با واقعیت، در نهایت اثر سیاست انبساطی را روی اشتغال خنثی کند. در شرایطی که انتظارات به صورت عقلایی شکل بگیرند، سیاست‌های قابل پیش‌بینی، در کوتاه‌مدت نیز نمی‌توانند اثری روی اشتغال داشته باشند. به هر ترتیب در نهایت سیاست پولی تنها نرخ تورم را متاثر ساخته و تورم به صورت غیربهینه در یک سطح بالا قرار خواهد گرفت. به عبارت دیگر سیاستگذاران به امید کاهش بیکاری به سیاست‌های تورمی روی می‌آورند، اما این سیاست در نهایت بدون تاثیر روی اشتغال تنها تورم را متاثر می‌سازد. سوال اساسی در اینجا این است: با اینکه در بلندمدت هیچ ارتباطی بین بیکاری و تورم نیست، چرا سیاستگذاران نمی‌توانند خود را متعهد کنند که سیاست پولی همراه با تورم پایین را اجرا کنند و سرانجام نتیجه سیاست پولی به انحراف تورم و افزایش بیش از حد بهینه آن منجر خواهد شد؟ کیدلند و پرسکات (1977) نشان دادند علت آنکه سیاستگذاران به سیاست‌های همراه با تورم پایین متعهد نمی‌مانند، این است که این سیاست از نظر زمانی سازگار نیست. این ناسازگاری به این معناست که اگر سیاستگذار یک نرخ تورم هدف را برای سیاست پولی خود اعلام کند (طبیعتاً یک نرخ پایین)، بعد از شکل‌گیری انتظارات تورمی جامعه در سطح پایین، سیاست بهینه برای مقام پولی انحراف از اعلام اولیه و اعمال سیاست انبساطی و کاهش بیکاری و افزایش رفاه جامعه است. زیرا در کوتاه‌مدت به شرط اینکه انتظارات تورمی ثابت باشند یا به‌طور کامل با تورم واقعی منطبق نباشند، می‌توان با سیاست انبساطی پولی اشتغال و تولید را افزایش داد. یعنی در ابتدا سیاست بهینه هدف‌گیری و اعلام تورم پایین است تا انتظارات تورمی در سطح پایین قرار گیرند اما همین که انتظارات تورمی در این سطح شکل گرفت سیاست بهینه اقتضا می‌کند که با سیاست‌های انبساطی و تورمی نرخ بیکاری را کاهش دهند. اما برخلاف انتظار این پایان ماجرا نیست. در حقیقت اطلاع مردم از این رفتار سیاستگذار منجر به این می‌شود که مردم انتظارات تورمی پایین نداشته باشند و نتیجه سیاست‌های انبساطی تنها افزایش تورم باشد. بنابراین توانایی سیاستگذار در پیگیری «سیاست‌های اختیاری» تنها تورم را بدون تاثیرگذاری روی اشتغال متاثر خواهد ساخت، زیرا مردم اعلام اولیه را باور نخواهند کرد و انتظارات تورمی خود را پایین نخواهند آورد، و این بدان علت است که از اختیار مقام پولی بعد از شکل‌گیری انتظارات آگاهی دارند.

اما آیا در سیاست پولی پیروی از قواعد بهترین راه است؟
ذکر دو نکته در این مورد ضروری است. اول اینکه اگر اقتصاد با بحران‌هایی مواجه شود که قبل از آن قابل پیش‌بینی نباشند چه باید کرد؟ به‌طور مثال اتفاقی مثل شوک نفتی در دهه 70 که باعث بروز رکود تورمی در کشورهای واردکننده انرژی شد. قواعد ثابت قدرت سیاستگذار را برای پیگیری سیاستی متناسب با این شرایط حتماً محدود خواهند کرد. مطلب دوم اینکه در بسیاری از دوره‌ها کشورهایی که تورم پایینی داشته‌اند، الزاماً سیاست‌های قاعده‌مند نداشته‌اند. اقتصاددانان به همین دلیل راه‌های دیگری برای غلبه بر ناسازگاری زمانی سیاستگذاری بر مبنای صلاحدید پیشنهاد داده‌اند. یکی از این راه‌ها ایجاد استقلال برای بانک‌های مرکزی است (بلانچارد 2006). می‌توان مقام پولی را برای مدت طولانی‌تری منصوب کرد و عزل او را نیز دشوارتر ساخت تا امکان مقاومت او در برابر فشارهای سیاسی برای کاهش نرخ بیکاری بیشتر شود. یا اینکه روسای بانک‌های مرکزی را از اشخاص محافظه‌کارتری قرار داد، به این معنی که کسی را برای این سمت انتخاب کنیم که اصولاً تورم‌گریز باشد و مایل به معاوضه تورم برای کاهش بیکاری نباشد. آلسینا (1988) بیان می‌کند که استقلال بانک مرکزی مقیاسی برای تفویض اختیارات سیاستگذاری به افراد محافظه‌کار و تورم‌گریز است و هرچه بانک مرکزی مستقل‌تر باشد، توانایی دولت‌ها در تفویض اختیارات سیاستی به افراد تورم‌گریز بیشتر است. لازم است تاکید شود که پیشنهاد استقلال بانک مرکزی در این مورد با توجیه متفاوتی نسبت به مورد سلطه مالی انجام می‌شود. رفتار دولت و رشد حجم پول در حالت اول را می‌توان تحت عنوان «انگیزه درآمدی»4 و در حالت اخیر انگیزه دولت برای اتخاذ سیاست‌های انبساطی را «انگیزه اشتغال»5 نامید (کوکرمن، 2006). در هر دو حالت استقلال بانک مرکزی می‌تواند راهگشا باشد.

شواهد تجربی
تاکنون مطالعات متعددی برای بررسی رابطه بین استقلال بانک مرکزی و نرخ تورم انجام شده است. هرکدام از این مطالعات شاخص‌های متفاوتی را برای استقلال بانک مرکزی در نظر گرفته‌اند. این شاخص‌ها موارد متعددی را شامل می‌شوند. اینکه رئیس یا اعضای هیات‌مدیره چگونه عزل و نصب می‌شوند یا میزان تاثیرگذاری دولت‌ها در تصمیمات بانک مرکزی و یا کنترل مستقیم تصمیمات بانک مرکزی و طول و مدت زمان تصدی ریاست بانک مرکزی نمونه‌هایی از این شاخص‌ها هستند. کوکرمن وب و نیاپتی (1991) در مطالعه خود برای استقلال بانک مرکزی شاخصی را معرفی می‌کنند که جنبه‌های زیر را مد نظر قرار می‌دهد.
- اول اینکه اگر رئیس بانک توسط هیات‌مدیره انتخاب شود، نسبت به حالتی که توسط نخست‌وزیر انتخاب شود، بانک مرکزی مستقل‌تر است. این جنبه می‌تواند فشارهای سیاسی روی بانک مرکزی را کاهش دهد.
- مطلب دوم اینکه هرچه در اجرای سیاست‌ها نسبت به دولت از قدرت قانونی بیشتری برخوردار باشد، بانک مرکزی مستقل‌تر است.
- سوم اینکه اگر هدف اصلی بانک مرکزی حفظ ثبات قیمت‌ها باشد، مستقل‌تر است.
- آخر اینکه هرچه دولت محدودیت بیشتری برای استقراض از بانک مرکزی داشته باشد، بانک مرکزی مستقل‌تر است.
بید و پارکین (1985)، آلسینا (1988)، گریلی، ماسیندرو و تابلینی (1991) و کوکرمن (1992) نمونه‌هایی از مطالعاتی است که نشان می‌دهد رابطه منفی بین استقلال بانک مرکزی و نرخ تورم وجود دارد. آلسینا (1988) اشاره می‌کند که این رابطه معکوس بین تورم و استقلال بانک مرکزی در مورد علیت دو متغیر نمی‌تواند قانع‌کننده باشد. او اشاره می‌کند که این رابطه معکوس می‌تواند تنها به این دلیل باشد که کشورهایی که نرخ تورم پایین‌تری را ترجیح می‌دهند، برای استقلال بانک مرکزی نیز اهمیت بیشتری قائل باشند. به عبارتی ممکن است موارد غیرقابل مشاهده‌ای وجود داشته باشند که با استقلال بانک مرکزی مرتبط هستند اما اثر آنها در رابطه برآوردشده کنترل نشده باشد (میشل و بارون، 2009). نکته مهم بعدی شبهاتی است که در خصوص دلالت رابطه معکوس، بر وجود ناسازگاری پویا تاکید دارد. بسیاری اشاره می‌کنند در کشورهای پیشرفته که تاثیر سیاست مالی روی رشد حجم پول اندک است، شواهد مربوط به استقلال بانک مرکزی و نرخ تورم لزوماً دلالتی بر این ندارند که این ارتباط در چارچوب ناسازگاری پویا باشد.

نتیجه‌گیری
استقلال بانک مرکزی از طریق محدود کردن انگیزه‌های درآمدی برای خلق پول (سلطه مالی) و همچنین در چارچوب تئوری‌های ناسازگاری پویا می‌تواند تاثیر کاهنده روی تورم داشته باشد. هرچند تاثیر این استقلال روی کاهش تورم از طریق موازنه بودجه دولت واضح و شفاف به نظر می‌رسد، این تاثیر در چارچوب تئوری‌های ناسازگاری پویا چندان واضح نیست. در این نگاه نقش انتظارات تورمی و تاثیرپذیری آن از اختیاری بودن سیاست‌ها بسیار قابل توجه است. استقلال بانک مرکزی می‌تواند مقیاسی برای تفویض اختیارات سیاستگذاری به افراد محافظه‌کار و تورم‌گریز باشد و توانایی دولت‌ها در تفویض اختیارات سیاستی به افراد تورم‌گریز با استقلال بانک مرکزی بیشتر می‌شود (آلسینا، 1988). هرچند به اعتقاد برخی شواهد مربوط به رابطه معکوس استقلال بانک مرکزی و نرخ تورم در کشورهای پیشرفته لزوماً دلالتی بر رابطه علیت یا اینکه این ارتباط در چارچوب تئوری‌های ناسازگاری پویا باشد، ندارند.

پی‌نوشت‌ها:
1- واگنر و بوکانان این مساله را از منظر ملاحظات مربوط به انتخاب عمومی نیز مورد تاکید قرار می‌دهند.
2- Fiscal Dominance
3-Time Inconsistency of Discretionary Policies
4- Revenue Motive
5- Employment Motive

منابع:
1- Alesina A. and L. Summers (1993)
2- Bade, R., and M. Parkin. 1985.
3- Blanchard. O (2006)
4- Cukierman, A. (2008)
5- Cukierman A. (2006)
6- Cukierman A., S.Webb and B. Neyapti (1992)
7- Romer D.H (2006)
8- Kydland F. E. and Prescott E. C. (1977)
9- Grilli V. D. Masciandro and G. Tabellini (1991)
10- Walsh k. (2010)
11- Sargent T.J and N.Wallace (1981)
12- Meisel A. and J. D. Barón