بررسی جایگاه نظام بازنشستگی در اسناد بالادستی در گفت‌وگو با حسین مشیری
برای اصلاح نظام بازنشستگی فردا دیر است
صندوق‌های بازنشستگی در کشور ما در اوج جوانی، احساس پیری می‌کنند چنان که نسبت پشتیبانی بیمه‌شدگان به مستمری‌بگیران در صندوق بازنشستگی کشوری کمتر از یک و همین نسبت در سازمان تامین اجتماعی به حدود شش رسیده که نزدیک به مرز بحران است.
از نظر حسین مشیری، مدیرکل دفتر آمار و محاسبات اقتصادی و اجتماعی سازمان تامین اجتماعی حلقه مفقوده سیاستگذاری در حوزه بازنشستگی، عدم توجه به محاسبات مالی و آکچوئری در مدیریت این صندوق‌هاست. مشیری در این گفت‌وگو به بررسی جایگاه نظام تامین اجتماعی در نگاه حاکمیت و اسناد بالادستی پرداخت و به‌طور تلویحی از اعمال برخی سلایق سیاستگذاران در دوره‌های مختلف بر نظام بازنشستگی سخن گفت. او می‌گوید که اصول راهنمای حکمرانی خوب در صندوق‌های بازنشستگی به نوعی حاکمیت شرکتی در این صندوق‌ها را توصیه می‌کند که در حدود 60 کشور جهان با توجه به چارچوب‌های محلی به اجرا درآمده است و نتایج قابل قبولی در پی داشته است.
بر اساس آنچه از شواهد تاریخی برآمده است، سابقه شکل‌گیری نظام بازنشستگی یا به مفهومی عام‌تر، نظام تامین اجتماعی در ایران به اواخر دوره قاجار باز‌می‌گردد. چنان که گفته می‌شود، نخستین بار در اواخر حکومت سلسله قاجاریه قانون وظایف برای پرداخت حقوق وظیفه به کارمندان دولت به تصویب رسیده است و این ساختار در طول سالیان گذشته، تحولات بسیاری را از سر گذرانده است اما به‌رغم این سابقه طولانی، نظام تامین اجتماعی در ایران، همچنان به صورت غیرمنسجم و پراکنده فعالیت می‌کند. از نظر شما این ناکارآمدی چه دلایلی دارد؟
برای پاسخ به این سوال شاید بهتر باشد به مفاهیم کلیدی و اساسی تامین اجتماعی از دیدگاه نهادهای تخصصی همچون بانک جهانی، دفتر بین‌المللی کار، اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی و همچنین بندهای مرتبط با اصول 21 و 29 قانون اساسی کشور استناد کنیم. امروزه تامین اجتماعی ابعاد و گستره‌های متعددی را شامل می‌شود که بی‌شک عدم تحقق هر کدام از این کارکردها موجبات پراکندگی و عدم انسجام برنامه‌های تامین اجتماعی را فراهم می‌آورد نظیر آنچه امروزه ما شاهد آن هستیم که به نوعی ماحصل آن، بروز ناهماهنگی میان اجزای
مختلف نظام تامین اجتماعی است. مهم‌ترین این ابعاد عبارتند از بعد جمعیتی، بعد زمانی و بعد توسعه‌ای. در تشریح بعد زمانی می‌توان گفت تامین اجتماعی از قبل از تولد تا پس از مرگ ایفاگر نقش‌های متفاوتی است. این ساختار در این گستره زمانی قطعاً در پدیدار شدن انسان ماهر، کارکردهای خاص خود را دارد. افزون بر این دو بعد، تامین اجتماعی پدیده‌ای هم وابسته و هم پیوسته به رشد و توسعه اقتصادی بوده و این گزاره بیانگر بعد توسعه‌ای نظام تامین اجتماعی است. ابعادی نظیر سرمایه انسانی، بعد اقتصادی و امثال آن از گستره‌ها و ابعاد دیگر تامین اجتماعی است که بی‌شک عدم رشد و توسعه هرکدام موجب ناکارآمدی نظام تامین اجتماعی می‌شود. تمامی ابعاد یادشده لازم است جوابگوی سه اصل جامعیت، کفایت و فراگیری در کنار پایداری این نظام باشد. در دوره‌ای فراگیری مورد توجه قرار گرفته و سایر ابعاد تامین اجتماعی مغفول مانده و در دوره‌هایی اصول دیگر که به نظر می‌رسد با وجود گذشت این همه سال و در کنار پیشرفت‌های حاصل‌شده، همچنان با ایده‌آل خود فاصله دارد.
بنابراین همان‌گونه که شما هم اشاره کردید، کارآمدی نظام بازنشستگی و تامین اجتماعی در ایران دستخوش اعمال سلایق در دوره‌های مختلف شده است. به‌طور کلی، نگاه نهاد حاکمیت را به نظام بازنشستگی چگونه ارزیابی می‌کنید؟
نهادی که در نهایت وظیفه تامین اجتماعی در قالب کلان و وظیفه حمایت بازنشستگی در شکل خرد را داراست، دولت یا نهاد حاکمیت است به این معنا که نهاد حاکمیت، وظیفه نهایی حمایت در دوران بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت را بر دوش دارد اما در این میان نهادهایی غیر از دولت این وظیفه را به عهده می‌گیرند. این همان ساختاری است که بر سازمان تامین اجتماعی حاکم است. با کسب و جمع‌آوری درآمد در قالب حق بیمه، برای افراد تحت پوشش خود مستمری تامین می‌کند و دولت صرفاً با پرداخت سهم خود در این فرآیند شراکت دارد. با این مفهوم سایر صندوق‌ها و سازمان‌های تامین اجتماعی نوعی حساب‌های دولتی هستند و صرفاً صندوق بیمه روستاییان و سازمان تامین اجتماعی از این قالب تبعیت می‌کنند. چنانچه حساب صندوق‌های حرفه‌ای را نظیر صندوق بازنشستگی کارکنان صداوسیما، صندوق نفت و مانند آن، که دارای ویژگی‌های صندوق‌های بسته هستند، از نظام
تامین اجتماعی جدا کنیم، به ماهیت و ساختار سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه روستاییان می‌رسیم. بنابراین لازم است به ایفای نقش حاکمیت در این دو نهاد بپردازیم. قانونگذار در این خصوص نیز دارای اثراتی است که به‌شدت این ساختارها را تحت تاثیر قرار می‌دهد. تصویب قوانین با ماهیت انبساطی یا انقباضی، قانون‌هایی که پارامترهای بازنشستگی را سختگیرانه‌تر یا اینکه سهل‌تر می‌کند یا قوانینی که بار مضاعفی بر این سازمان‌ها تحمیل می‌کند، از نمونه این تاثیرات است. دولت علاوه بر تاثیرات مشابه، نقش فراتری نیز دارد؛ پرداخت سهم دولت و سهم کارفرمایی گروه‌هایی که متقبل شده از تاثیرات دولت در این میان به شمار می‌رود.
اجازه دهید پرسش قبلی را این‌گونه مطرح کنم؛ در سیاست‌های مهم یا همان اسناد بالادستی کشور، جایگاه بازنشسته و بازنشستگی چگونه تعریف شده است؟
متاسفانه مقوله بازنشستگی در اسناد بالادستی متناسب با انتظاراتی که جامعه از این بخش دارد، جایگاهی نیافته است. بانک جهانی در شعاری که در خصوص اصلاح نظام بازنشستگی دارد به دنبال انتقال این مفهوم است که برای اصلاح نظام بازنشستگی «فردا دیر است». شاید برای کشوری نظیر ایران که هنوز ویژگی‌های جمعیت جوان را دارد، صحبت از اصلاح نظام بازنشستگی زود به نظر برسد اما باید به این نکته اشاره کرد که صندوق‌های بازنشستگی در کشور ما در اوج جوانی، احساس پیری می‌کنند چنان که نسبت پشتیبانی بیمه‌شدگان به مستمری‌بگیران در صندوق بازنشستگی کشوری کمتر از یک و همین نسبت در سازمان تامین اجتماعی به حدود شش رسیده که نزدیک به مرز بحران است. نسبت پشتیبانی یا حمایت به منزله آن است که به ازای چه تعداد بیمه‌شده اصلی، مستمری دریافت می‌کنند و این کاهش نشان‌دهنده بلوغ سازمان و زنگ خطر جدی در پایداری مالی و ایفای تعهدات است. این در حالی است که ایران هنوز وارد دوره پیری جمعیت نشده است، که
بی‌شک با شروع این فرآیند، مشکلات با شدت بیشتری خود را نشان خواهد داد. با این حال قانونگذاران به عمق بحران این حوزه توجهی نشان نمی‌دهند و به سرمایه‌گذاری‌هایی که در این صندوق‌ها به انجام رسانده‌اند، تکیه دارند حال آنکه این سرمایه‌گذاری‌ها اولاً قابلیت نقدپذیری ندارند و در خوش‌بینانه‌ترین حالت، حتی تکافوی چند سال مستمری پرداختی را هم نمی‌دهند.
چه بخشی از مشکلات و مسائل مربوط به نظام بازنشستگی را مربوط به حوزه سیاستگذاری ارزیابی می‌کنید و چه بخشی را متوجه حوزه اجرا می‌دانید؟
این دو موضوع از مباحث مهم هستند که هرگونه کاستی در هر کدام منجر به عدم ارائه مناسب خدمت به خدمت‌گیرندگان خواهد شد. مخاطبان این سازمان انتظار دریافت خدمت باکیفیت و بهنگام دارند. این انتظار با پیشرفت‌هایی که در حوزه آی‌تی صورت گرفته قطعاً فراتر رفته و سازمان تامین اجتماعی، اقدامات درخور توجهی در این حوزه انجام داده اما به نظر می‌رسد تا نقطه مطلوب راه پرمشقتی باید طی شود. اما در حوزه سیاستگذاری همان‌گونه که قبلاً گفته شد، هرگونه سیاستگذاری هم دارای ابعاد و پیامدهای اقتصادی و هم اجتماعی است لذا لازم است در هرگونه سیاستگذاری، تمامی ابعاد به‌ویژه اقتصادی و اجتماعی مدنظر قرار گیرند. تحمیل بار مضاعف به این صندوق ممکن است به‌رغم امتیازی که به یک گروه خاص داده می‌شود، ضد‌انگیزه‌ای باشد برای تمام بازار کار و منجر به شکل‌گیری رفتارها و ایجاد هنجارهای جدید شود که اغلب نتیجه مثبتی ندارند.
با این وصف فکر می‌کنید حلقه مفقوده سیاستگذاری برای بازنشستگان چه باشد؟
حلقه مفقودشده سیاستگذاری در نظام بازنشستگی تامین اجتماعی عدم توجه به محاسبات مالی و آکچوئری در این صندوق‌هاست. یک آکچوئریست با کمک دانش ریاضیات و آمار احتمالات می‌تواند به موسسه خود بگوید که بهترین نوع سرمایه‌گذاری چیست که هم منافع شرکت عرضه‌کننده و هم منافع خریدار محصول را تامین کند. حسب امر قانون هرگونه تصویب قانون در این حوزه مستلزم تامین مالی بار ناشی از آن است. از سوی دیگر عقب‌ماندگی پارامترهای بازنشستگی از تحولات اقتصادی و اجتماعی است. به‌عنوان مثال در حال حاضر هیچ نسبتی بین سن بازنشستگی و امید به زندگی وجود ندارد. تصویب قوانینی که اصطلاحاً پیش از موعد اطلاق می‌شوند یا حتی قوانین عادی، موجب افزایش تعداد بازنشستگان جوانی شده که در جست‌وجوی کار هستند. این امر خلاف رویه‌ای است که در دنیا مرسوم است. در واقع افزایش سن بازنشستگی متناسب با افزایش امید به زندگی و سایر اصلاحاتی که در نظام‌های تامین اجتماعی انجام می‌شود، از حلقه‌های مفقوده سیاستگذاری برای بازنشستگان به شمار می‌رود.
پرسش دیگری که وجود دارد این است که چگونه می‌توان نظام بازنشستگی را با در نظر گرفتن کرامت بازنشستگان بازسازی کرد؟
بی‌شک نظام بازنشستگی کشور، احتیاج به بازسازی یا اصلاحات اساسی دارد. این اصطلاح در ادبیات این حوزه به Pension reform معروف است. با توجه به ادبیات موجود در این حوزه سه شکل اصلی اصلاح نظام بازنشستگی قابل تعریف است که هر کدام ادبیات و رویکردهای مختص خود را دارد. اصلاح پارامتریک و سیستمی انواع اصلاحاتی هستند که مکرراً در کشورهای مختلف به کار گرفته شده‌اند. همچنین برنامه اصلاح مستمر دیگری نیز تحت عنوان نظام چندرکنی یا چندلایه وجود دارد که با برنامه‌های ویژه هر گروه درآمدی می‌تواند کرامت و شأن این گروه را با توجه به دوره اشتغال حفظ کرد. در این حوزه لازم است که مطالعات وسیعی انجام شود تا برنامه‌های متنوع بازنشستگی بتواند متناسب با دوره اشتغال، حمایت‌های لازم را اعمال کند.
برنامه ششم توسعه به‌عنوان یکی دیگر از اسناد بالادستی توسعه کشور مراحل نهایی تدوین را سپری می‌کند. آیا برنامه ششم به‌طور شایسته به راهکارهای تحقق اهداف و اصلاحاتی که شما به آن اشاره می‌کنید، پرداخته است؟
همان‌طور که پیش از این اشاره کردم، کارآمدی نظام تامین اجتماعی با سه اصل عمده سنجیده می‌شود؛ کفایت، جامعیت و فراگیری. اما با درک کلی از این مفاهیم می‌توان دریافت که یک نظام کارآمد تامین اجتماعی باید ترکیب مناسبی از این عوامل را در‌بر گیرد به این مفهوم که در ساختار نظام تامین اجتماعی و بازنشستگی حداکثر بخشی از افراد جامعه اعم از شاغلان بخش رسمی به علاوه رسمی‌سازی شاغلان در بخش غیررسمی، حداکثر حمایت متناسب با شرایط روز و با حداکثر مقدار قابل تحمل نظام تامین اجتماعی دریافت کنند. با این حال باید در نظر داشت که نظام تامین اجتماعی متاثر از نظام اشتغال کشور و نظام جمعیتی آن است. مولفه‌های اقتصادی نیز تاثیر فوق‌العاده‌ای بر این ساختار دارند. نمی‌توانیم از نظام تامین اجتماعی انتظار داشته باشیم کارآمدی لازم را داشته باشد، در حالی که کشور نظامات کلان اقتصادی کارآمدی ندارد چرا که متغیرهایی چون بیکاری
و تورم آثار مخربی روی نظام تامین اجتماعی کشور دارد. به این موضوع عبور از پنجره جمعیتی را نیز اضافه کنید، در حالی که نسل پرشماری به سن اشتغال رسیده‌اند، عدم اضافه شدن افراد این نسل به تعداد بیمه‌شدگان و در نهایت بیمه‌پردازان، خسران جبران‌ناپذیری را به این نظام در زمان سالمندی این افراد وارد خواهد ساخت. از سوی دیگر آثار مخرب تورم روی دستمزد و به تبع آن مستمری از عواملی هستند که هرگونه کارآمدی نظام تامین اجتماعی را با ابهام مواجه می‌سازد. با این وصف حتی اگر برنامه ششم توسعه راهکارهایی را برای کارآمدی نظام بازنشستگی پیش‌بینی کرده باشد، تا زمانی که وضعیت شاخص‌های اقتصادی از جمله بیکاری و اشتغال بهبود پیدا نکند، نمی‌توان انتظار توفیق در اصلاح نظام بازنشستگی را داشت.
از نظر شما چه راهکارهایی می‌تواند به افزایش کارآمدی نظام بازنشستگی و تامین اجتماعی در ایران منتهی شود؟
بهره‌گیری از امکانات آی‌تی در حوزه اجرا، بدون شک رضایتمندی مخاطبان را افزایش خواهد داد و در حوزه سیاستگذاری نیز توجه به اصول علمی این کسب‌وکار و بهره‌مندی از پیشرفت‌های صورت گرفته، می‌تواند نظام کارآمدی را رقم بزند. از سوی دیگر همان‌گونه که قبلاً گفته شد، تجربه‌ای کارآمد با عنوان نظام چندرکنی یا چندلایه‌ای در اغلب کشورهای جهان وجود دارد که در حال رشد و گسترش است. در چنین نظامی بدون تردید اصل همبستگی اجتماعی (مستمری پایه) تقویت شده و اصول عدالت اجتماعی بر مبنای میزان درآمد و پرداخت حق بیمه‌شدگان نیز حفظ می‌شود. در حالی که در نظام فعلی بیمه‌ای کشور این اصول اولیه دچار پراکندگی و عدم انسجام است و عملاً در کلیه سطوح اعم از مستمری، حداقل یا حداکثر تعارضات و ناعدالتی گسترده‌ای پدیدار شده است. در این نظام کارآمد، وظایف و تعهدات صندوق‌های بیمه‌ای به‌عنوان نهادهای مالی خاص از یک‌سو و نهادهای حمایت‌های اجتماعی از سوی دیگر تفکیک این عوامل است تا از این طریق تعهدات بیمه‌ای و حمایتی با یکدیگر تلفیق
نشده و عملاً شفافیت و کارآمدی توام با اجرای عدالت در بخش تامین اجتماعی کشور حاصل شود. لازمه این کار بازتعریف دقیق وظایف و تعهدات قانونی نهادهای بیمه اجتماعی و نهادهای حمایتی بوده تا از این طریق منابع و مصارف صندوق‌های بیمه‌ای بر اساس اصول مالی و اقتصادی شکل گرفته و تعهدات حمایتی دولت در برابر اقشار آسیب‌پذیر اجتماعی به‌طور مشخص روشن شود. از این‌رو از هدر‌رفت منابع عظیم این بخش جلوگیری به عمل می‌آید. با تداوم ادغام وظایف بیمه‌ای و حمایتی و نیز عدم ایفای نقش دولت، عدم تعادل منابع و مصارف در صندوق‌های بیمه‌ای به صورت مستمر ادامه یافته و عملاً این صندوق‌ها را با ورشکستگی یا حداقل با کاهش چشمگیر و دائمی سطح خدمات روبه‌رو خواهد ساخت.
اعمال حاکمیت شرکتی چگونه می‌تواند به کارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در ایران کمک کند؟
آنچه در اداره صندوق‌های بازنشستگی حائز اهمیت است، استقلال آنهاست. در حاکمیت شرکتی، هیات امنا به نمایندگی از خیل عظیم سهامداران (که همان بیمه‌شدگان، کارفرمایان و مستمری‌بگیران هستند) و هیات مدیره که نمایندگی هیات امنا را دارند، باید این توجه را داشته باشند که صرفاً در مقابل ذی‌نفعان پاسخگو هستند و علایق دولت‌ها در سرمایه‌گذاری‌ها، صرفاً با توجه به نرخ بازگشت سرمایه و سیاست‌های مصوب سرمایه‌گذاری مورد توجه قرار می‌گیرد. این سازمان‌ها علاوه بر اینکه تحت نظارت دائم نهادهای نظارتی هستند، نهادهای نظارتی منحصربه‌فرد خود را نیز دارا هستند. از طرف دیگر اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی (ایسا) اصول راهنماهای متعددی تدوین کرده که معروف‌ترین آنها حکمرانی خوب است که ریزترین موضوعات را مورد بحث قرار داده و راهکارهای مورد اجماع جهانی را ارائه داده است. این اصول راهنما فرآیند طولانی‌تری را جهت تصویب طی می‌کنند و تقریباً توسط متخصصان مطرح دنیا مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد. به‌عنوان مثال اصول راهنمای آکچوئری حدود شش سال در
دستور کار قرار دارد و مقرر است در اجلاس آتی در پاناما رونمایی شود. اصول راهنمای حکمرانی خوب به نوعی حاکمیت شرکتی در نظام‌های تامین اجتماعی را توصیه می‌کند که در حدود 60 کشور جهان با توجه به چارچوب‌های محلی به اجرا درآمده است. هر سه سال یک‌بار این اتحادیه بهترین عملکرد را در پایبندی به این اصول انتخاب و معرفی می‌کند. ضمن آنکه اصول راهنماهای دیگری از قبیل جمع‌آوری حق بیمه، سرمایه‌گذاری صندوق‌های بیمه‌ای، قانونمداری، کیفیت خدمات، پیشگیری از مخاطرات شغلی، بازگشت به کار و یکپارچگی مجدد و مواردی از این قبیل توسط اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی به تصویب رسیده و در اختیار اعضا قرار گرفته است. بی‌شک التزام سازمان‌های تامین اجتماعی به موارد مطرح‌شده در اصول راهنما در چارچوب قوانین کشور منجر به بهبود عملکرد سازمان‌ها شده و به نوعی کشورهای در حال توسعه از نسخه‌هایی که کشورهای پیشرفته بهره برده‌اند منتفع می‌شوند.
از زاویه‌ای دیگر باید به این نکته توجه داشت که جنس و ماهیت صندوق‌های بازنشستگی، عمومی غیردولتی است ولی باید خاطرنشان کرد که مسوولیت نهایی این‌گونه صندوق‌ها با دولت است. لذا دولت در هیات امنا یا مجمع لازم است نقش اکثریت را داشته باشد، چرا که هم مسوولیت نهایی با این دستگاه است و هم پایدارترین نهاد در میان اعضای مجمع است اما اقلیت قوی که همان شرکای اجتماعی صندوق هستند، می‌توانند نقش پررنگ‌تری ایفا کنند. آنها تامین‌کنندگان مالی و خدمت‌بگیران این صندوق‌ها هستند. این گروه مانند تصمیم‌گیرندگان مجامع در شرکت‌های تجاری نماینده سهامداران هستند که می‌توانند با اعمال سیاست‌های مجمعی اداره کارآمد این صندوق‌ها را از طریق سیاست‌های کلان مطالبه کنند.
یکی از انتقاداتی که به نحوه مدیریت صندوق‌های بازنشستگی از جمله سازمان تامین اجتماعی وارد می‌شود این است که به‌رغم آنکه منابع آن از ناحیه کارفرمایان و بیمه‌شدگان تامین می‌شود، دولت بر آن مدیریت می‌کند. این موضوع از نگاه برخی تحلیلگران به‌عنوان یکی از دلایل ناکارآمدی سازمان عنوان می‌شود. آنها معتقدند ساختار سازمان تامین اجتماعی باید مورد تجدید ساختار قرار گیرد، آیا این تجدید ساختار می‌تواند به نجات این سازمان کمک کند؟
به نظر می‌رسد تصمیم‌گیری ذی‌نفعان در امر اجرا با مشکلاتی مواجه باشد چرا که این افراد خواسته‌ها و نیازهای زودگذر دارند که با ماهیت صندوق که پایداری بلند‌مدت است، در تضاد قرار دارد. کارفرمایان خواستار کم کردن حق بیمه و بیمه‌شدگان به دنبال افزایش سطح خدمات خواهند بود. لذا ورود این اعضا به حوزه اجرا می‌تواند موجب بروز مشکلاتی شود. نظارت، تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی کلان، انتظار را برآورده خواهد ساخت. اصول حکمرانی خوب که پیشتر اشاره شد مواردی را چون پاسخگویی، شفافیت و پیش‌بینی‌پذیری را اصولی اساسی برشمرده که با رعایت آنها ذی‌نفعان یا به عبارتی سهامداران (بیمه‌شدگان، کارفرمایان و
مستمری‌بگیران) می‌توانند از نحوه مدیریت کارآمد مطمئن باشند.
دیدگاه تان را بنویسید