رمز گشایی از تغییر نرخ مرجع

***

  بودجه به عنوان یکی از ابزارهای حاکمیتی همواره باید در تلاش برای پاسخ به این سوال باشد که چگونه به دنبال ثبات اقتصادی، تحریک رشد و تعادل در منابع و مصارف باشد. بر همین اساس در سنوات گذشته تلاش بر این بود که مفروض‌های دولت مبنای کار قرار گیرد. در سال جاری و در جریان بررسی بودجه امسال مجلس خود در تعیین برخی مفروضه‌ها پیشگام شد؟ چرا؟

پاسخ به این سوال نیازمند یک مقدمه و توضیح است. در سال‌های قبل ترکیب منابع و مصارف همواره با یکسری پدیده‌های مشابه روبه‌رو بوده است. شکل منابع به این طریق بود که سالیانه مقادیر کلانی نفت استخراج می‌شد و در داخل کشور به مصرف می‌رسید که با توجه به افزایش قیمت نفت، ارزش آن همواره در حال افزایش بود. نکته بعد نحوه عملکرد دولت‌ها بود. دولت‌ها با تکیه بر منابع نفتی کسری بودجه خود را پوشش می‌دادند. این درآمد موجب شده بود که عملاً تلاشی برای اصلاح ساختار دولت صورت نگیرد. شکل بودجه‌ریزی سنتی ادامه یابد و هیچ تغییری در رویه‌ها و برنامه نیز صورت نگیرد. در این میان نرخ ارز نیز به عنوان لنگر تعادلی عمل می‌کرد و با تنظیم آن تلاش می‌شد برخی کسری‌های احتمالی پوشش داده شود.

  بنابراین وقتی یک رویه‌ای به سنت تبدیل شده خیلی سخت تغییر می‌کند اما امسال مجلس به طور جدی‌تری وارد شد. برای نمونه بحث تغییر نرخ ارز یکی از نکاتی بود که حائز اهمیت است. مجلس در سنوات قبل به این مسائل توجه نداشت اما در سال جاری خیلی جدی‌تر وارد این موضوعات شد.

چون امسال مختصات شرایط کشور با سنوات دیگر که بودجه بررسی می‌شد تفاوت بارز داشت. وضعیت فعلی، نتیجه شرایط میان‌مدت مجموعه عوامل داخلی و خارجی از جمله تحریم‌های اقتصادی علیه کشور است؛ انتظار می‌رفت لایحه بودجه سال 1392 به عنوان یک برنامه یک‌ساله تبدیل‌کننده تهدید به فرصت باشد و به عنوان فرصتی مناسب برای کاهش جدی وابستگی کشور به نفت، اصلاح ساختار اقتصادی، بازآفرینی نقش دولت، ارتقای بهره‌وری و کاهش آثار مخرب ناشی از نوسانات شدید متغیرهای اقتصادی از جمله تورم و نرخ ارز عمل کند. اما لایحه‌ای که به مجلس آمد فاقد این نکات بود.

  آقای دکتر این منازعه هر سال میان مجلس و دولت بود و چندان فرقی نسبت به گذشته نداشت.

اشاره کردم موضوع شاید تکراری بود شرایط عوض شده است. وقتی کشور با شرایطی روبه‌رو است که در سنوات قبل نبوده بنابراین باید کار با ملاحظات دقیق‌تری دنبال شود. به همین دلیل هم بود که بررسی‌ها در مجلس نشان داد لایحه بودجه 92 نه‌تنها تهدیدها را در بخش سیاستگذاری پولی به فرصت تبدیل نکرده بود بلکه با بی‌توجهی به انضباط مالی و بودجه‌ای و کم‌اثر ساختن نقش بانک مرکزی به عنوان سیاستگذار پولی و ارزی در اقتصاد کشور به عامل تهدیدکننده اقتصاد بدل شده بود. زمانی که لایحه به مجلس آمد بررسی‌ها نشان می‌داد متغیر‌های کلیدی در شرایط مناسب قرار ندارند. برای نمونه نرخ تورم در سطح 5/31 درصد قرار داشت. برآوردها از رشد اقتصادی نرخ رشد صفر درصد یا منفی پیش‌بینی می‌شد. در کنار این چالش‌ها نرخ بیکاری 12 درصد، رشد 31 درصدی نقدینگی و کاهش ارزش پول ملی طی سال‌های گذشته وضعیتی را به وجود آورده بود که متغیرهای اقتصادی همچون ارز را به نوسان انداخته بود. تحریم بانک مرکزی، نقل و انتقال ارز و طلا، خرید و فروش نفت ایران، سرمایه‌گذاری در صنایع و مواردی از این دست، فضای کسب‌و‌کار در کشور را نامساعدتر ساخته بود. در چنین شرایطی کنترل متغیرهای اساسی کلان اقتصادی و تغییر جهت آنها در مسیر بلندی چون سند چشم‌انداز و برنامه پنجم توسعه از مهم‌ترین و اصلی‌ترین اهداف دولت در سیاستگذاری اقتصادی بود. اما از این اصول خبری نبود حتی بر خلاف سنت سال‌های گذشته رئیس دولت برای ارائه گزارش کلان اقتصاد به مجلس نیامد. این رفتار فارغ از آنکه زمینه توافق جمعی را کمرنگ ساخت این نگرانی را به وجود آورد که دولت برنامه مدونی برای مقابله با مشکلات اقتصادی ندارد.

   یعنی به دلیل نگرانی‌ها بود که مجلس وارد مقوله‌ای مانند نرخ ارز شد؟

در خصوص نرخ علاوه بر نگرانی‌های مورد اشاره که تقریباً مخرج مشترک بسیاری از تغییرات صورت‌گرفته بود نحوه مدیریت ارزی و احکامی که در بودجه گنجانده شده بود این زمینه را فراهم کرد. برای مثال دولت با گنجاندن برخی بندها در لایحه بودجه، عملاً خواهان دریافت مجوزهای خاصی از مجلس بود. یکی از بندها به گونه‌ای پیشنهاد شده بود که به طور مشخص دو پیامد آشکار داشت. پیامد اول تامین مالی کسری بودجه ناشی از تحقق نیافتن درآمدهای دولت از محل کاهش ارزش پول ملی در برابر پول‌های خارجی و دوم افزایش سقف بودجه از محل کاهش ارزش پول ملی در برابر پول‌های خارجی برای اجرای طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی بود. حکم مورد اشاره به معنای اطلاع نداشتن دولت از میزان درآمدی بود که در سال جاری می‌تواند کسب کند. از دید دولت، ارزش پول ملی در برابر پول‌های خارجی، به عنوان متغیر ترازکننده بودجه، تامین‌کننده کسری بودجه و متغیر در اختیار بودجه تعریف شده بود. این موضوع به هر حال تبعاتی داشت. از جمله این تبعات زمینه‌سازی تشدید نگرانی فعالان اقتصادی و خانوارها بود. این موضوع می‌توانست، صاحبان سرمایه را وادار به محافظت از کسب‌و‌کار و واکنش منفی نسبت به بازار کند. تجربیات سال‌های گذشته نشان داده که در این شرایط تقاضا برای ارز خارجی شدت می‌گیرد و متعاقب شکل‌گیری چنین انتظاراتی از آینده نرخ ارز، احتمال فعال‌تر شدن تقاضای پس‌انداز ارز و خروج سرمایه از کشور وجود دارد و این احتمال می‌توانست تلاطم ارزی مجددی در سال 1392 ایجاد کند و دولت را در یک دور بسته کاهش ارزش پول ملی قرار دهد. چنین پیشنهادهایی در کنار تجربه مدیریتی ارزی موجب شد که مجلس ورود جدی‌تری به ماجرا داشته باشد. گرچه در جریان هستید این موضوع در مجلس نیز پیچیدگی‌های خاص خود را داشت. دو بار این موضوع در صحن علنی مجلس مطرح شد اما مجدداً برای بررسی بیشتر به کمیسیون مربوطه ارجاع شد تا در کمیسیون تخصصی مورد بررسی بیشتری قرار بگیرد. نهایتاً آنچه تصویب شد حاصل صرف زمان زیاد و رفت و برگشت‌های متعددی بود.

  منظور از تجربه مدیریتی ارزی به عملکرد دولت در تنظیم بازار باز‌می‌گردد؟

منظور سیاستگذاری ارزی است. روند بازار ارز در دو سال گذشته اگر بررسی شود نتایج نشان می‌دهد سیاستگذار در برهه زمانی به شیوه‌های متفاوتی عمل کرده است. برای مثال تا پایان تیر ماه سال 1391 کار به یک شکل دنبال شد. اصرار بر نرخ 1226 تومان بود. سپس بحث بورس ارز مطرح شد اما در ادامه و از مهرماه مرکز مبادله و تعریف یک نرخ جدید بود که در دستور کار قرار گرفت. در واقع در این مدت به دلیل شرایط خاص کشور مدیریت اقتضایی بود. بر اساس اتفاقاتی که برای بازار رخ می‌داد تصمیم‌گیری می‌شد.

  در بودجه سال 1392 سیاستگذاری به شکل اقتضایی ادامه داشت یا رویه را تغییر داده بود؟

بودجه 92 در بخش ارزی نیز همانند دیگر بخش‌های اقتصادی یک بسته سازگار برای سیاستگذاری ارزی پیشنهاد نکرده بود. حتی اشاره کردم در بخشی از موارد سیاست‌های پیشنهاد شده می‌توانست آثار سوء را بیش از گذشته افزایش دهد. بودجه 92 در بخش ارزی بر چهار محور مشخص سوار بود. محور همان نرخ محاسباتی یا تسعیر درآمدهای ارزی به ریال بود. بر اساس میزان بشکه صادراتی و درآمد نفتی پیش‌بینی شده نرخ ارز محاسباتی 2450 تومان بود. محورهای دیگر پیشنهادی به گونه‌ای بود که در صورت تصویب، کاهش اختیار بانک مرکزی در تعیین نرخ ارز را به دنبال داشت. برای مثال در بند 22 ماده واحده لایحه بودجه امسال، همه دستگاه‌های اجرایی موظف شده بودند هر نوع مبادله و استفاده از منابع ارزی خود را با هماهنگی و تصویب کارگروهی متشکل از معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری، وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و وزارت صنعت انجام دهند. بند 33 لایحه بودجه، وظایف دیگری بر عهده این «کارگروه» قرار داده بود. از جمله اینکه «تعیین نرخ روز ارز در مرکز مبادلات ارزی» به عهده این کارگروه قرار داده شده بود. با تصویب این حکم اختیار و مسوولیت بانک مرکزی در سیاستگذاری ارزی تحدید شده و نرخ ارز به عنوان متغیر تنظیم‌کننده قیمت‌های نسبی داخلی و خارجی و اثرگذار بر مزیت‌های نسبی و تراز پرداخت‌های کشور از کنترل بانک مرکزی خارج می‌شد و در اختیار یک «کارگروه» قرار می‌گرفت که مشخصه اصلی آن «ساختار دولتی» بود.

  مگر بانک مرکزی دولتی نیست؟

در مقایسه با کارگروه پیشنهاد شده بانک مرکزی ساختار کارشناسی قوی‌تری دارد و غلظت دولتی بودن تصمیم‌های آن بسیار کمتر است.

  دو محور دیگر سیاست‌های ارزی پیشنهادی در بودجه چه بود؟

بندی در لایحه بود که تاکید داشت تمامی صادر‌کنندگان ارز خود را باید به دولت بفروشند.

  احیای پیمان‌سپاری ارزی؟

بله، طبق بند 32 ماده واحده لایحه بودجه امسال «صادرکنندگان کالا و خدمات مکلف شده بودند درآمدهای ارزی خود را به نرخ مبادله‌ای (که آن هم از سوی یک کارگروه دولتی تعیین می‌شود و پیش از این به آن اشاره شد) به نظام بانکی کشور عرضه کنند. این بند از ماده واحده، عنوان می‌کرد که منابع به دست آمده از این راه، صرف تامین نیازهای ارزی گروه‌های کالایی و مصارف خدماتی اولویت‌دار به نرخ مبادله‌ای شود. تجارب دو دهه گذشته در زمینه پیمان‌سپاری ارزی و اجبار صادرکننده‌ها به فروش ارز به نرخ دولتی به نظام بانکی، آثار نامناسبی داشت. پیش‌بینی می‌شد در صورت تصویب این سیاست، ارز حاصل از صادرات غیر‌نفتی «واقعی» که در شرایط فعلی، کشور به آن بسیار نیازمند است، از بازار ارز خارج شود و در نتیجه تنگناهای ارزی کشور بیشتر شود. ضمن اینکه چنین سیاستی بسترهای تخلف و فساد ارزی را بیشتر می‌کرد. در مجموع شرایط به گونه‌ای بود که احکام ارزی پیشنهادی در لایحه بودجه امسال اگر تصویب می‌شد ممکن بود عامل تشدید تورم، شکننده‌تر شدن بازار ارز و شدت گرفتن فشارهای برخاسته از این بازار بر دولت و بانک مرکزی و در نهایت اقتصاد کشور شود.

بند دیگری هم در بودجه در خصوص پرداخت مابه‌التفاوت کالاهای اساسی وارداتی با نرخ 1226 تومان و 2450 تومان گنجانده شده بود. دولت در بودجه هشت هزار میلیارد تومان در خصوص این موضوع در نظر گرفته بود.

  مجلس برای سازگاری این سیاست‌ها چه کرد؟

واقعیت این است که اگر این قبیل بحث‌ها در دولت به طور اساسی پخته نشود در مجلس نیز کار چندانی نمی‌توان صورت داد. مجلس محل تصویب قانون است نه تدوین لوایح. از این رو مجلس برخی از مسائل را که اصلاح آن اضطرار بود در دستور کار خود قرار داد. برای مثال نمایندگان مجلس بانک مرکزی را مکلف به تعیین قیمت محاسباتی ارز برای تسویه حساب وزارت نفت، بانک مرکزی و خزانه‌داری کل کشور کردند. بر اساس مصوبه مجلس، بانک مرکزی ایران مکلف شد در طول دوره اجرای قانون بودجه وظایف خود در زمینه ارزی را به صورت ماهانه از طریق رئیس کل بانک مرکزی به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و اقتصادی مجلس شورای اسلامی ارائه کند. وظایفی که در بودجه بر عهده بانک مرکزی گذاشته شده بود؛ پایش مستمر منابع ارزی کشور، تعیین میزان و نحوه مداخله در بازار آزاد ارز و نظارت بر حسن اجرای آن، مدیریت نرخ ارز با توجه به حفظ دامنه رقابت‌پذیری در تجارت خارجی و تعیین قیمت محاسباتی ارز برای تسویه حساب وزارت نفت، بانک مرکزی و خزانه‌داری کل کشور بود. بدین ترتیب اختیار از دست کارگروه کاملاً دولتی خارج شد. با پیمان‌سپاری ارزی هم موافقت نشد و بندهای مربوط به این پیشنهاد حذف شد. در کنار آن مجلس تصویب کرد برای تمامی مصارف ارزی یک نرخ داده شود و رقم مابه‌التفاوت برای کالاهای اساسی نیز تصویب شد.

  در واقع نرخ ارز یکسان شد؟

نرخ تسویه تعهدات ارزی یکسان شد و برای مصارف ارزی دولت یک نرخ مشخص تعیین شد.

  رقم مصوب مابه‌التفاوت پاسخگوی واردات کالاهای اساسی است؟

پاسخ به این سوال نیازمند اطلاعات ریز و جزیی است. نمی‌توان بر اساس مباحث کلان حکم داد. اما از شواهد و قرائن بر می‌آید که چنین نیست. آماری که ارائه شده نشان می‌دهد در سال گذشته حجم واردات برای کالاهای اساسی بیش از میزان مصوب است. رقمی که امسال تخصیص داده شده از سال گذشته بسیار کمتر است.

  با توجه به این شرایط به دولت جدید چه پیشنهادی می‌کنید؟

پیشنهاد به دولت جدید نیازمند اطلاعات جزیی است. در کنار اطلاعات رویکردها هم مهم است. برای مثال در خصوص گندم که کالای اساسی است دو رویکرد وجود دارد. رویکرد اول معتقد است باید در شرایط کنونی نیاز کشور را از طریق تولید داخل تامین کند. در این رویکرد بحث بر سر این است که قیمت تضمینی باید افزایش یابد و با خریداری گندم داخلی اجازه نداد مصارف ارزی کشور رشد کند. رویکرد دوم بر این عقیده است که در حال حاضر قیمت تضمینی را اگر عدد بالایی قرار دهیم باز هم به دلیل آنکه گندم کشاورز از قبل فروخته یا کشت شده است دیگر گندم جمع نمی‌شود. انتخاب هر رویکرد نیازمند سیاست‌های جدایی است. با توجه تغییر نظام ارزی و تعیین مابه‌التفاوت دولت آینده دو مسیر پیش رو دارد. یا به اندازه تعیین شده کالای اساسی وارد کند و مازاد بر آن با افزایش قیمت جبران شود یا قیمت کالای وارداتی افزایش نیابد و دولت با افزایش کسری بودجه این خلاء را جبران کند.

  با توجه به شرایط پیش آمده در عرصه سیاستگذاری کلان دولت جدید چگونه باید عمل کند؟

دولت جدید باید برای دو سطح سیاستگذاری داشته باشد. سطح اول سیاستگذاری کوتاه‌مدت یا 100روزه است. در این سطح باید تصویر شفافی از منابع و مصارف ارزی داشته باشد. با داشتن چنین تصویری بودجه ارزی متناسب با این شرایط برای خود تدوین و بر این اساس سیاستگذاری کند. در قالب این بسته می‌توان گفت دولت برای تامین مثلاً گندم کشور بهتر است ریال بدهد و از داخل تامین کند به جای آنکه قیمت نان را افزایش دهد یا با پرداخت ما‌به‌التفاوت گندم از خارج وارد کند. یعنی سیاست‌های این دوره باید با توجه به چشم‌انداز منابع ترسیم شود. در این حالت دولت می‌تواند یک راهبرد کلی ترسیم کند و دیگر لازم نباشد اقتضایی عمل کند زیرا این آگاهی را به دست خواهد آورد که جریان ورودی و خروجی به چه شکل و برای چه بازه زمانی است. بر این اساس به ترسیم نقشه راه بپردازد. در بحث میان‌مدت هم باید برخی واقعیت‌ها را پذیرفت. اقتصاد ایران به مثابه خانواده‌ای بوده که ماهانه سه میلیون تومان هزینه داشته است. برای تامین این هزینه یک میلیون درآمد داشته و دو میلیون باقی‌مانده نیز از طریق ارثیه که در دست داشته تامین شده است. حال به هر دلیلی ارثیه گذشته در دسترس نیست بنابراین برای گام اول باید تلاش کرد از مصارف کاست. در خصوص مسائل ارزی نیز باید چنین بازنگری در میان‌مدت صورت گیرد. مصارف ارزی باید تحلیل مجدد شود. میانگین واردات ارقام در حدود 70 میلیارد دلار در سال‌های اخیر بوده، باید بررسی شود واقعاً این میزان واردات نیاز کشور بوده است؟ چه اشکالی در ساخت تولید وجود دارد که این حجم منابع ارزی صرف واردات شده است. نوع قیمت‌گذاری ارز نیز باید مورد بازبینی قرار گیرد. برخی مسائل مانند نوسان ارز عارضه هستند، برخی به جای پرداختن به مشکل به اظهار نظر در خصوص عارضه پرداخته‌اند در حالی که نوسان یک علامت است. وقتی بیماری تب دارد برای تب که دارو تجویز نمی‌شود بلکه دلیل تب شناسایی می‌شود و بعد تجویز دارو صورت می‌گیرد. بیمار اگر تب داشته باشد و این تب به دلیل عفونت باشد تا کانون عفونت شناسایی نشود هر کاری صورت گیرد باز دمای بدن بالا می‌رود. بالا رفتن قیمت دلار یا سهام عارضه هستند و باید سراغ علت رفت.

  شما رشد بورس را عارضه می‌دانید؟

تراز‌نامه شرکت‌های اصلی بورس را بررسی کنید مشخص می‌شود کدام‌یک از محل افزایش تولید رشد کرده‌اند و کدام‌یک به دلیل افزایش قیمت ارز و سایر دارایی‌ها. از منظر کلان من معتقدم بخش زیادی از رشد بورس به دلیل افزایش قیمت ارز و دارایی شرکت‌هاست. در حقیقت تورم ارزی و دارایی‌ها در بازار سهام تخلیه شده است.

به نظر من دولت آینده باید تلاش کند اقتصاد ایران را به یک اقتصاد قابل مدیریت تبدیل کند. اقتصاد ایران در حال حاضر در نقطه صفر تصمیم‌گیری نیست بنابراین تبدیل آن به یک اقتصاد قابل سیاستگذاری گام اول است. در این شرایط است که می‌توان برای سیاستگذاری ارزی در میان‌مدت برنامه پیشنهاد داد و بر اساس یک اصول مدون با توجه به شرایط موجود به جلو حرکت کرد.