رشد اقتصادی فساد را کاهش می‌دهد

فساد مالی چیست و در چه بستری شکل می‌گیرد؟ نقش و جایگاه دولت در بروز این عارضه چیست و اجرای چه سیاستی‌هایی می‌تواند ترمز فساد در اقتصاد یک کشور باشد؟ در گفت و گو با غلامرضا زال‌پور یکی از نویسندگان کتاب بازشناسی عارضه فساد مالی در این مورد گفت‌و‌گو شده است. زال‌پور از زاویه‌ای متفاوت به موضوع نگاه کرده است و نقش دولت در فساد را محتوم تلقی نمی‌کند. او تفسیر جدیدی از رابطه بازار آزاد با فساد نیز ارائه کرده است.
در شناخت یک موضوع، بنیادی‌ترین سوال تعریف حدود و ثغور هر پدیده‌ای است. در واقع بحث بر سر چیستی یک پدیده است. در مقوله‌ای مانند فساد که مرز‌بندی شاید حوزه به حوزه متفاوت باشد اصلی‌ترین گام همین است که فساد چه معنایی دارد و به طور مشخص در عرصه اقتصاد چه مقوله‌ای را می‌توان فساد نامید.
این سوال بنیادی است، اتفاقاً اولین مشکلی که در برخورد با پدیده فساد مالی وجود دارد و شاید بتوان آن را حتی مهم‌ترین مشکل هم تلقی کرد، همین مساله تعریف فساد مالی است. در واقع، در ادبیات موضوع فساد مالی، تعریف جامع و مانعی برای آن نمی‌توان یافت. یا به قول شما نمی‌توان حد و مرزی برای آن مشخص کرد. فساد مالی از جنبه‌های مختلف، می‌تواند تعریف‌های متفاوتی داشته باشد. هر یک از این تعریف‌ها سرچشمه‌های خاص خود را دارند، اگر چه ممکن است با هم مرتبط باشند یا آنکه از یکدیگر ناشی شده باشند. از سوی دیگر، با پذیرش تفاوت تعاریف یا ماهیت فساد، اولویت‌ها و شیوه‌های مبارزه با آن نیز تفاوت خواهد کرد و استفاده از رویکردهای سیاستی و ابزارهای خاص خود را طلب می‌کند.

 به هر حال یک تعریف پذیرفته‌شده برای این مقوله وجود دارد که بتواند به عنوان مخرج مشترک در این حوزه به کار گرفته شود؟
یک تعریف کم و بیش عام و مورد قبول نهادهای بین‌المللی، فساد مالی را سوءاستفاده از قدرت عمومی برای کسب منافع خصوصی می‌داند. بر پایه این نگرش، فساد اغلب به مفهومی اتلاق می‌شود که از حکومت به سمت جامعه جریان دارد. اما روی دیگر آن هم قابل تصور است. یعنی فساد قابل تسری از جامعه به حکومت. یا فسادی که از پایین به سوی بالا در حرکت است.

 در یک نگاه کلی فساد را چگونه ارتباطی می‌توان معنی کرد.
در یک نگاه کلی می‌توان منشاء اصلی فساد مالی را به رابطه خاص بین حکومت و جامعه تعبیر کرد.

 اگر این رابطه را بپذیریم فساد مالی دارای چه گونه‌هایی است و چه عواملی در بروز آن گونه‌ها دخیل است؟ آیا نوع جامعه در گونه‌شناسی آن دخیل است؟
برای فساد مالی گونه‌های فراوانی را می‌توان در ادبیات این موضوع یافت. گاهی این گونه‌ها مانند رشوه، اختلاس، تبانی و سایر موارد مشابه صرفاً نمونه‌هایی از مصادیق فساد به شمار می‌آیند.
اما در یک تقسیم‌بندی کلی، مصادیق فساد مالی را اغلب می‌توان در یکی از دو گونه فساد اداری، و فساد سیاسی جای داد. فساد اداری معمولاً در انتهای بدنه اجرایی مدیریت عمومی یا دستگاه اداری دولت شکل می‌گیرد، بدون اینکه به لزوم با نظام سیاسی یک کشور پیوند داشته باشد. از این نظر، فساد اداری گونه‌ای فساد مالی سطح پایین است، نظیر آنچه ممکن است به عنوان انعام، پول چای و مانند اینها از ارباب رجوع گرفته شود. اما فساد سیاسی، فساد مالی سطح بالاست. یعنی در بالاترین سطوح دستگاه سیاسی یک کشور اتفاق می‌افتد و به سوءاستفاده از قوانین و مقررات، یا نادیده گرفتن، دور زدن یا تفسیر قوانین در جهت منافع خصوصی می‌انجامد. در حکومت‌های غیردموکراتیک، گاهی این گونه از فساد از راه قانون اعمال می‌شود. به عبارت دیگر، در این حالت ساده‌ترین راه برای انحراف منابع می‌تواند تصویب قانونی در این باره باشد. بنابراین فساد در این حالت به لزوم یک رفتار غیرقانونی نیست، بلکه قانون است که ماهیت فسادآمیز دارد. یعنی فساد ماهیتی قانونی و علنی می‌یابد. فساد سیاسی در یک نظام مردم‌سالار نیز ممکن است رخ دهد. اما ماهیتی به کلی متفاوت دارد و اغلب به صورتی اتفاقی، کنترل‌شده، یا مخفیانه رخ می‌دهد. اما در هر حال، فساد سیاسی اغلب در عرصه‌هایی رخ می‌دهد که مردم در زندگی روزانه با آن روبه‌رو نمی‌شوند یا نسبت به آن آگاهی نمی‌یابند. باید توجه داشت که فساد اداری و سیاسی می‌توانند با هم همراهی و یکدیگر را تقویت کنند. برای مثال، فساد در رده‌های بالا می‌تواند به مقام‌های پایین‌تر نیز سرایت کند. اما یک نکته جالب توجه درباره ارتباط بین فساد سیاسی و فساد اداری به دوران حکومت مارکوس در فیلیپین مربوط می‌شود که با وجود آلودگی سر تا پای حکومتی او به فساد سیاسی، تصمیم گرفت با فساد اداری مبارزه کند و اتفاقاً در این زمینه به موفقیت دست یافت و توانست نظام مالیاتی فیلیپین را اصلاح کند.

 فساد مالی در چه ساختاری شکل می‌گیرد. فکر می‌کنید در اقتصادهایی که نقش دولت پر رنگ‌تر است فساد شیوع می‌یابد یا در اقتصادهایی که دولت در بسیاری از عرصه‌ها فعال نیست و ناظر است؟
در پاسخ به این سوال و به ویژه درباره رابطه متقابل بین دولت و اقتصاد بازار آزاد، توجه به یک نکته ضروری به نظر می‌رسد و آن به برداشت نادرستی از نقش دولت در اقتصاد مربوط می‌شود که به ویژه از نگرش اقتصاددانان محافظه‌کار در این باره سرچشمه گرفته است. از این دیدگاه، اغلب تصور می‌شود که دخالت دولت در اقتصاد لزوماً بد است و نباید چنین اتفاقی رخ دهد و هر چه اندازه دولت بزرگ‌تر، یا میزان مخارج دولتی نسبت به محصول ناخالص داخلی بیشتر باشد، فساد مالی هم بیشتر است. این تلقی درست نیست. ممکن است در این حالت کارایی اقتصادی کمتر باشد؛ اما لزوماً به این معنا نیست که فساد مالی بیشتر است. برای مثال، برخی از کشورها که رتبه کمترین میزان فساد را در اندازه‌گیری شاخص مفهومی فساد از آن خود ساخته‌اند، مانند کانادا، دانمارک، سوئد، فنلاند و هلند، با توجه به سهم بالای درآمدهای مالیاتی یا مخارج عمومی از محصول ناخالص داخلی، در تعریف دولت‌های بزرگ قرار می‌گیرند. بنابراین، منشاء فساد مالی به اندازه بزرگ دولت چندان مربوط نمی‌شود و آنکه نمی‌توان یا نباید انتظار داشت که صرفاً با کوچک کردن دولت معضل فساد مالی ریشه‌کن شود. در واقع در فرآیند مقابله با فساد مالی، شیوه عملکرد، چگونگی انجام وظایف و اساساً ماهیت دولت از اندازه آن بسیار مهم‌تر است. بنابراین بزرگ یا کوچک بودن دولت علت اصلی فساد نیست. در واقع نمی‌توان از آن به عنوان یک علت برای فساد یاد کرد. اما عملیات و رفتار دولت می‌تواند زمینه‌ساز باشد. برای مثال در بسیاری از کشورها، به ویژه کشورهای در حال توسعه، دولت با استفاده از مجموعه قوانین و مقرراتی که در اختیار دارد، امور را اداره می‌کند، مردم این کشورها برای بسیاری از فعالیت‌ها و امور جاری، باید مجوزها و امتیازهای لازم را از دولت دریافت کنند. تاسیس یک فروشگاه، وام گرفتن، سرمایه‌گذاری، رانندگی، خرید خانه، تجارت خارجی، دریافت ارز، تهیه گذرنامه، سفر خارجی و موارد دیگر ازجمله اموری است که مستلزم کسب مجوز از دستگاه‌های دولتی است. وجود مقررات و اختیارات مزبور نوعی قدرت انحصاری برای مسوولان نهادهای صادر‌کننده مجوز و ناظر بر فعالیت‌ها فراهم می‌کند. کارکنان دولت به آسانی می‌توانند از صدور مجوزهای لازم امتناع کنند یا ماه‌ها از انجام امور طفره روند یا از افراد نیازمند مجوز، رشوه دریافت کنند. برای مثال، در کشور هند اصطلاح حاکم مجوز به فردی اطلاق می‌شود که مجوز بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی را می‌فروشد. در برخی کشورها افرادی به عنوان واسطه یا کار چاق‌کن عمل می‌کنند. شفاف نبودن مقررات یا عدم دسترسی عموم به آنها و اینکه مجوزها را می‌توان فقط از نهادها یا افراد خاصی دریافت کرد قدرت زیادی برای کارکنان دولت فراهم کرده است که از متقاضیان رشوه دریافت کنند. نتایج مطالعات در کشورهای مختلف، به ویژه کشور‌های رو به توسعه یا در حال گذار نشان می‌دهد که مقدار زیادی از وقت مدیران موسسه‌ها و شرکت‌ها صرف کاغذ‌بازی و روابط بیهوده می‌شود که می‌توان فقط آن را از طریق پرداخت رشوه کاهش داد. اما نمی‌توان گفت مداخله دولت در اقتصاد همواره مفسده به دنبال دارد. در کشوری که کارکنان دولت به صورت سنتی کارکرد درست و صادقانه‌ای دارند، افزایش نقش دولت در امور، در کوتاه‌مدت اثر چندانی بر کارکرد آنها نخواهد داشت. گاهی انجام کار غیرقانونی از مسوولان دولتی درخواست نمی‌شود و در صورت پیشنهاد رشوه، آنها رد می‌کنند. در کشورهایی که دارای شرایط مزبور نیستند، نقش پررنگ‌تر دولت که از طریق مالیات‌های سنگین‌تر، مخارج دولتی بیشتر و قوانین و مقررات گسترده‌تر نمود پیدا می‌کند، سریع‌تر بر رفتار کارکنان دولت و فساد مالی تاثیر خواهد گذاشت. موارد گفته‌شده زمانی رخ می‌دهد که سیاستگذاری مالی با مشکل نبود شفافیت در سیاستگذاری‌ها، گزارش‌های مالی و واگذاری مسوولیت‌ها به نهادهای دولتی مواجه است.

 بروز مفاسد اقتصادی نیازمند چه ابزارها یا چارچوبی است؟ به بیانی دیگر در چه موقعیتی فساد شکل می‌گیرد.
فساد در خلأ اتفاق نمی‌افتد، بلکه یک رفتار یا پدیده اجتماعی است و معنای آن را باید در روابط اجتماعی انسان‌ها و در بستر خاص تاریخی، سیاسی و فرهنگی جامعه درک کرد. بنابراین، اینکه بگوییم فساد صرفاً به نقض قوانین و مقررات یا دور زدن آن، یا سوءاستفاده از مقام و موقعیت سیاسی یا اداری مربوط می‌شود، مشکل‌زاست. اصلاً اگر خود آن قانون بی‌طرفانه، غیرسیاسی، و در عین حال عملی یا منطبق با واقعیت‌های عینی حکمفرما بر جامعه نباشد، تکلیف چیست؟ آیا تعریف فساد مالی به عنوان پدیده ناشی از نقض قوانین و مقررات همچنان حرمت خواهد داشت؟ چنان که ملاحظه می‌شود، اولین معیار سنجش فساد به ارزیابی میزان تضاد یا تنش بین هنجارهای رسمی و غیررسمی یا حرفی مربوط می‌شود. در یک ارزیابی کلی، مهم‌ترین عوامل بروز فساد مالی را می‌توان در سه دسته کلی تقسیم‌بندی کرد. آسیب‌پذیری نهادی یا ساختاری، آسیب‌پذیری سیاسی و آسیب‌پذیری اقتصادی سه عامل بروز فساد هستند. آسیب‌پذیری نهادی به مشکلات ساختاری موجود در دستگاه اداری و اجرایی هر کشور مربوط می‌شود. دچار بودن به ضعف مدیریت، پایین یا ناکافی بودن سطح حقوق و دستمزد کارکنان، شفاف نبودن قوانین، مقررات، و روش‌ها یا رویه‌های اجرایی، پایین بودن کیفیت کار در ادارات، ناکارآمد بودن یا حتی نبود نظارت، و ناکارایی نظام تنبیه یا مجازات متخلفان خواه بر اثر ضعف قوانین و مقررات، خواه بر اثر مماشات عمدی یا سهوی با متخلفان. اینها در تعریف آسیب‌پذیری نهادی جای می‌گیرند و در عین حال زمینه‌ساز بروز فساد در هر کشور هستند. البته بر‌طرف کردن عوامل منجر به آسیب‌پذیری نهادی به راحتی و در کوتاه‌مدت به هیچ وجه ممکن نیست. برای توضیح این نکته می‌توان به تاریخچه ایجاد دستگاه اداری در کشور خودمان اشاره کرد. اما پیش از آن ذکر یک مثال هم خالی از لطف نیست و آن داستان ورود اتومبیل به ایران است.
با آنکه کاربرد عمومی اتومبیل در کشور ما قدمتی دست کم یکصدساله دارد، همه ما از مشکلات ناشی از نبود فرهنگ صحیح رانندگی در زندگی روزانه شکایت داریم و در همان حال خود ما هم بخشی از آن مشکلات هستیم. داستان ایجاد نظام اداری نوین در ایران نیز با این مثال و رابطه بین ورود اتومبیل با فرهنگ امروزی رانندگی در کشور چندان بی‌شباهت نیست. دستگاه اداری و اجرایی امروزی ما، کمتر از دو قرن سابقه دارد و از الگوهای اروپایی نسخه‌برداری شده است. نظام بودجه‌ریزی کشور حتی کمتر از این قدمت دارد و به اوایل قرن بیستم مربوط می‌شود. اما مساله این است که صرف الگوبرداری از یک چارچوب اجرایی نمی‌تواند به عملکردهای مشابهی در محیط‌های متفاوت بینجامد. نظام‌های اداری موجود در کشورهای توسعه‌یافته، در نتیجه یک سیر تکاملی درازمدت، و به ویژه از توسعه علوم اجتماعی غربی به دست آمده است. توسعه قواعد، اصول و هنجارهای سیاسی و اداری در آن کشورها در نتیجه یک فرآیند طولانی بوده، و کنترل دستگاه اجرایی که امروز آن را می‌شناسیم، بدون توسعه پاسخگو بودن دولت، اساساً امکان‌پذیر نبوده است. به عبارت دیگر، در آن کشورها منطق اداری یا سازمانی با هنجارهای اجتماعی و فرهنگی آن جوامع سازگار است. از دیدگاه آسیب‌پذیری سیاسی، نبود امنیت شغلی کافی برای برخی از مدیران به همان اندازه امنیت شغلی بیش از اندازه برخی دیگر از مدیران خطر‌آفرین و زمینه‌ساز بروز فساد مالی است. در بررسی مقایسه‌ای سطح فساد مالی در کشورهای مختلف شاید اولین پرسشی که به ذهن هر پژوهشگری می‌آید این باشد که چرا فساد مالی در برخی کشورها بیشتر یا گسترده‌تر از برخی دیگر است. همین پرسش را می‌توان این‌گونه نیز مطرح کرد که چرا مقام‌ها یا مدیران دولتی در برخی از کشورها نسبت به برخی دیگر بیشتر از مقام و قدرت خود استفاده می‌کنند. بررسی آسیب‌پذیری سیاسی می‌تواند به یافتن پاسخ این پرسش کمک کند. در تحلیل نهایی، مقایسه هزینه‌ها و منافع مورد انتظار از فساد مالی برای مدیران راهگشاست. به عبارت دیگر، مقام یا مدیر دولتی منافع حاصل از یک عمل منجر به فساد مالی را با هزینه‌های احتمالی آن اعم از اجتماعی، روانی و مالی می‌سنجد. آسیب‌پذیری اقتصادی به ویژگی‌ها و شرایطی مربوط می‌شود که طی آن سیاست‌ها و واقعیت‌های اقتصادی می‌تواند مشوق یا موجد فساد باشد. برای مثال، اینکه پرداخت مالیات و عوارض مختلف، یا اخذ مجوزهای اقتصادی مستلزم ارتباط مستقیم و مستمر با کارکنان مربوط باشد، یا مدیران در تصمیم‌گیری‌های اساسی قدرت و اختیار زیادی داشته باشند، یا اعمال محدودیت‌های قیمتی بر کالاها، خدمات و سایر منابع مانند تسهیلات بانکی به گونه‌ای که تقاضای آن از عرضه بیشتر شود، بدون تردید به بروز فساد می‌انجامد.

 چه زمینه‌سازی‌هایی برای مقابله با فساد لازم است؟ آیا صرف اتکا به برخی توصیه‌های اقتصادی کافی است؟ در غیر این صورت نقطه حرکت برای مقابله با فساد چیست؟
مبارزه با فساد در هر کشور مستلزم شناخت ویژگی‌ها و ماهیت این عارضه در آن کشور است. برای مثال، در کشوری که دچار فساد سیاسی گسترده و سازمان‌یافته باشد، چارچوب قانونی رسمی حتی در مقابله با فساد اداری ناتوان و ناکارآمد است و آن را نمی‌توان با رویکرد قانونی و اجرایی کنترل کرد. اما در یک نظام مردمسالار می‌توان حتی فساد سیاسی را با اصلاح و تقویت نهادهای سیاسی، اجرایی و قضایی به طور موثر کاهش داد. مبارزه با فساد مالی اساساً مساله‌ای تک‌بعدی نیست و برنامه‌ریزی در این باره با ابعاد و پیچیدگی‌های زیادی سر و کار می‌یابد. از سوی دیگر، اقدامات مقطعی و کوتاه‌مدت حتی اگر موفق باشد، به هیچ وجه با منافع نگرش درازمدت مبتنی بر نهادینه‌سازی یک ساختار اداری و اجرایی سالم و کارآمد قابل مقایسه نیست. اما شرط اساسی ایجاد تغییرات بنیادی، وجود تعهد و مسوولیت‌پذیری از رده‌های بالا به پایین و اثبات رغبت و انگیزه لازم برای این کار است. برای مثال، متفاوت دانستن قواعد بازی برای خود و دیگران، یا سست و مناقشه‌برانگیز بودن قواعد بازی، وجود هنجارها و منطق‌های رفتاری چندگانه یا تبعیض‌آمیز و مسائلی از این دست، پیش از هر چیز نمایانگر چیرگی حرف بر عمل، و نشانه تعهدآور نبودن یک ادعاست. از آنجا که فساد مالی معمولاً نتیجه ضعف‌های ریشه‌دار اقتصادی، سیاسی و نهادی است، برای مقابله با آن ضروری است که علل اقتصادی، سیاسی و اجتماعی پدید آمدن این عارضه مورد توجه قرار گیرد، اگر‌چه علل و آثار فساد مالی با یکدیگر رابطه‌ای تنگاتنگ دارند و به سختی می‌توان آنها را از هم جدا کرد. پیداست، چنین عارضه‌ای را نمی‌توان با اقدامات یا تمهیدات صرفاً اقتصادی به حاشیه راند. نگاهی به بسته‌های سیاستی ضدفساد مالی در سطح بین‌المللی و تجربه‌های جهانی در این باره، توجه به پنج عامل را در تدوین راهبردهای ضدفساد مالی مهم نشان می‌دهد. این عوامل در پنج مورد قابل دسته‌بندی هستند. تقویت نظارت عمومی از طریق ابزارهای نظارتی دستگاه قانونگذاری، ایجاد و گسترش نهادهای مدنی و سازمان‌های غیردولتی و رسانه‌ها، تقویت ابزارهای کنترل مالی سه مورد از پنج مورد اشاره‌شده هستند. دو مورد دیگر نیز انجام اصلاحات در نظام اداری و اجرایی، اصلاح ساختار حقوقی و قضایی، و حرکت به سمت ایجاد یک دستگاه قضایی کارآمد و مستقل و بالاخره انجام اصلاحات اقتصادی مانند مقررات‌زدایی، ساده و شفاف‌سازی چارچوب مقرراتی فعالیت‌های اقتصادی، انحصارزدایی، افزایش رقابت و مانند اینها هستند. البته باید توجه داشت که در پس همه اینها یک اصل مهم نهفته است که اصولاً پیش‌نیاز مبارزه با فساد تلقی می‌شود و آن پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری نظام حاکمیت سیاسی در هر کشور است.

 تناقض اتکا به بازار آزاد و گسترش فساد در برخی کشورها به چه علت است و چگونه باید با آن مقابله کرد؟
به طور کلی، موفق نبودن برنامه مبارزه با فساد مالی در برخی کشورها، تا حدود زیادی ناشی از آگاهی محدود برنامه‌ریزان نسبت به علت‌ها، آثار و روش‌های مبارزه با این عارضه و نیز پرسابقه و ریشه‌دار بودن فساد در آن کشورهاست. در این میان، گرایش به بازار آزاد و اصولاً اتخاذ تمهیدات اقتصادی، چنان که در پاسخ به سوال قبلی هم ذکر شد، به تنهایی چاره‌ساز نیست. شواهد تجربی نشان می‌دهد که فرآیند توسعه اقتصادی موفق می‌تواند در درازمدت فساد مالی را به طور قابل ملاحظه‌ای کاهش دهد. اما در کوتاه‌مدت تاثیر چندانی بر آن ندارد.
بنابراین، سیاست‌هایی که تقویت‌کننده رشد اقتصادی است، اگر به طور موفقیت‌آمیزی اجرا شود، احتمال فساد مالی را در درازمدت کاهش می‌دهد. در فرآیند گذار به اقتصاد بازار آزاد، اگر به پیش‌نیازهای آن مانند برنامه اصلاح ساختار یا برنامه‌های مقدماتی تثبیت اقتصادی توجه نشود، ممکن است با تشدید فقر در کوتاه‌مدت، زمینه‌های بروز فساد مالی حتی تشدید شود. تجربه روسیه به طور خاص، و کشورهای اروپای شرقی به طور عام نشان می‌دهد که در شرایط بی‌توجهی به فساد سازمان‌یافته و فراگیر، چگونه گرایش به اقتصاد بازار آزاد به تشدید فساد در این کشورها انجامیده است. اما این پدیده را نمی‌توان به عنوان تناقض بین بازار آزاد و گسترش فساد تلقی کرد. در واقع، این حالت نتیجه عدم جامع‌نگری در پیشبرد برنامه مبارزه با فساد مالی است. شاید به همین دلیل است که در تدوین بسته‌های سیاستی ضد‌فساد مالی مانند برنامه عمل شورای اروپا، راهبردهای بانک جهانی، یا توصیه‌های سیاستی USAID، مجموعه‌ای از راهکارهای اصلاحی در حوزه‌های اجتماعی، اقتصادی و سیاسی به طور همزمان برای اجرا پیشنهاد شده است.