جایگاه مناسب شورای فقهی

اخیراً یک عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام از دستور مقام معظم رهبری برای ایجاد شورای فقهی به عنوان یک رکن اصلی در بانک مرکزی خبر داد. انتشار این خبر در صفحه اینستاگرام حجت‌الاسلام غلامرضا مصباحی‌مقدم باعث شد تا بار دیگر موضوع نظارت شرعی و ایجاد شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی مطرح شود. اگرچه بحث ایجاد شورای فقهی در ساختار سیاستگذاری پولی کشور موضوع تازه‌ای نیست و از سال‌ها پیش مطرح شده است اما این روزها این مساله با توجه به آماده‌سازی قانون اصلاح نظام بانکی بیشتر در کانون توجه قرار گرفته و واکنش‌های مختلفی در این زمینه صورت‌گرفته است. حتی در لایحه پیشنهادی بانک مرکزی که به تازگی منتشر شده است، شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی در نظر گرفته شده است. اما یکی از مسائل مهم این است که این رکن یا بهتر بگوییم شورای فقهی در ساختار بانک مرکزی چگونه به ایفای نقش خواهد پرداخت؟ به این بهانه با حمید قنبری کارشناس ارشد حقوقی در حوزه نظام بانکی به گفت‌وگو پرداختیم. در ادامه شرح این گفت‌وگو را می‌خوانید.



اخیراً حجت‌الاسلام غلامرضا مصباحی‌مقدم از دستور تشکیل شورای فقهی به عنوان یک رکن اصلی در بانک مرکزی از سوی رهبری خبر داده است. آیا این شورا همان شورایی است که در طرح بانکداری بدون ربا مجلس نهم دیده‌شده بود؟
بحث ایجاد شورای فقهی یا shari'a compliance board امر جدیدی نیست و سال‌هاست که این مساله از سوی گروه‌های مختلف پیشنهاد می‌شود. سال‌ها پیش که بانک مرکزی، تهیه پیش‌نویس قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری را آغاز کرد و همان زمان که ویرایش‌های اولیه لوایحی که امروزه به نام «لوایح دوقلو» مطرح می‌شوند تهیه شدند، این بحث هم از سوی افراد متعددی، چه در مجلس و چه در خارج از آن، مطرح می‌شد که یکی از نقایص این دو لایحه، در نظر نگرفتن شورای فقهی در زمره ارکان بانک مرکزی است. در آن زمان این بحث هم از سوی برخی نمایندگان مجلس شنیده می‌شد که حتی اگر بانک مرکزی و دولت، در لایحه خود چنین رکنی را در بانک مرکزی در نظر نگیرند، مجلس شورای اسلامی می‌تواند در هنگام بررسی لوایح در مجلس، این رکن را به ارکان بانک مرکزی اضافه کند.
از این‌رو پیشنهاد می‌شد، دولت (یعنی بانک مرکزی و وزارت اقتصاد) که لوایح دوگانه را تهیه کرده و به مجلس تقدیم می‌کنند، با توجه به اشرافی که به متن دو لایحه دارند، خودشان این کار را انجام دهند تا هماهنگی شورای فقهی با سایر ارکان بانک مرکزی در نظر گرفته شود و متن لوایح مزبور به دلیل این امر دودست و ناهمخوان نشوند. نهایتاً نمایندگان مجلس نیز دست به کار شدند و طرحی را تحت عنوان «بانکداری اسلامی» تهیه و به مجلس تقدیم کردند. در آن طرح، شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی در نظر گرفته شده بود. طرح نمایندگان مجلس و لایحه بانکداری که از سوی بانک مرکزی تهیه شده بودند، در ابتدای کار با یکدیگر اختلافات اساسی داشتند اما به مرور زمان و با اصلاحاتی که عمدتاً در سال گذشته در آنها صورت گرفت، طرح و لایحه به یکدیگر نزدیک‌تر شدند و با توجه به خبری که در روزهای گذشته در رسانه‌ها منتشر شد مبنی بر اینکه مقام معظم رهبری در پاسخ به نامه معاون اول محترم رئیس‌جمهور، متذکر شده‌اند که شورای فقهی بانک مرکزی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی تشکیل شود، به نظر می‌رسد که در لایحه بانک مرکزی و دولت نیز چنین رکنی در نظر گرفته خواهد شد و بدین ترتیب، متن طرح و لایحه به یکدیگر نزدیک‌تر خواهند شد.

با این اوصاف به طور کلی کارکردهای شورای فقهی چیست؟
وقتی که قرار بر این باشد که عملیات بانک‌ها مطابق با شریعت باشد، طبیعی است که در جریان انجام عملیات بانکی یا طراحی محصولات جدید بانکی، این پرسش برای کارکنان بانک (یا حتی مشتریان آنها) به وجود آید که آیا خدمتی که عرضه می‌شود، با الزامات شرعی مطابقت دارد یا خیر؟ در چنین وضعیتی، نیاز به مرجعی وجود دارد که بانک‌ها و مشتریان آنها را راهنمایی کند. کارکرد شورای فقهی به زبان ساده ارائه این راهنمایی است. آنچه از شورای فقهی انتظار می‌رود این است که مشاوری باشد برای بانک مرکزی، بانک‌ها و مشتریان آنها در مورد مسائل فقهی. از آنجا که مسائل فقهی بیشتر در مورد عقود بانکی مطرح می‌شود، طبیعتاً انتظار می‌رود که مشورت خواستن از شورای فقهی نیز بیشتر مربوط به عقود و روابط میان بانک‌ها و مشتریان آنها باشد.

برخی کارشناسان اظهار داشته‌اند با توجه به انطباق قوانین و مقررات بانکداری با موازین شرع و فقه در مراجع قانونگذاری کشور به ویژه شورای نگهبان، ابهاماتی در خصوص تشکیل این شورا و جایگاه و نقش آن وجود دارد. در این رابطه شما چه نظری دارید؟
از همان زمان که بحث شورای فقهی مطرح شد، مسائلی نظیر این نیز مطرح می‌شد. کسانی که این دیدگاه را مطرح می‌کردند، معتقد بودند که بر اساس قانون اساسی کشور، تمامی قوانین و مقررات باید مطابق شرع باشند و تشخیص مطابقت قوانین با شرع بر عهده فقهای شورای نگهبان است. در خصوص مقررات، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و عملکردها نیز هر کس که معتقد باشد که آنها خلاف شرع هستند، می‌تواند مساله را در دیوان عدالت اداری مطرح کند و هیات عمومی دیوان عدالت اداری، ضمن استعلام از شورای نگهبان در خصوص عدم مغایرت با شرع اطمینان حاصل می‌کند. با این حال، طرفداران شورای فقهی به چند دلیل اصرار به ایجاد این شورا داشتند.
نخست اینکه وجود شورای فقهی، باعث می‌شود که قبل از اینکه مقرره‌ای صادر شود، در خصوص شرعی یا خلاف شرع بودن آن اطمینان حاصل شود و این اطمینان نسبی ایجاد خواهد شد که رویه‌های خلاف شریعت، از همان ابتدا ایجاد نخواهند شد. نه اینکه ایجاد شوند و پس از گذشت مدت قابل توجهی از اجرای آنها، دیوان عدالت اداری و شورای نگهبان، باطل و غیرشرعی بودن آنها را اعلام کنند.
دوم اینکه همان‌طور که دستورالعمل‌ها و مقررات خلاف شرع را می‌توان از طریق دیوان عدالت اداری و با اخذ نظر از شورای نگهبان ابطال کرد، می‌توان دستورالعمل‌ها و مقررات خلاف قانون را نیز از طریق دیوان عدالت اداری ابطال کرد. با این حال، وجود چنین امکانی باعث نشده است که بانک مرکزی از ایجاد اداره حقوقی (برای دریافت نظرات مشورتی حقوقی) صرف‌نظر کند. بنابراین، با همین استدلال، وجود شورای مشورتی فقهی نیز لازم است.
سوم اینکه حضور متخصصان فقهی در نظام بانکی می‌تواند باعث آشنایی بیشتر آنها با ماهیت نظام بانکی کشور و شیوه تصمیم‌گیری‌ها شود و این امر، به درک بهتر موضوعی که در خصوص آن فتوا صادر می‌شود و گاه ارائه راه‌حل‌های جدید و بدیع که هم نیاز شبکه بانکی را مرتفع می‌کند و هم مطابق شریعت است کمک می‌کند.
در مجموع، این موارد باعث شد که طرفداران شورای فقهی، با علم به وجود شورای نگهبان، اصرار بر وجود این شورا داشته باشند و وجود شورای نگهبان را نافی نیاز به شورای فقهی به حساب نیاورند. در نهایت هم مشاهده می‌شود که این اصرار نتیجه داده است و شورای فقهی در زمره ارکان پیشنهادی بانک مرکزی در نظر گرفته شده است.
در این رابطه در ماده 27 لایحه پیشنهادی بانک مرکزی قید شده است «به منظور حصول اطمینان از انطباق مصوبات بانک مرکزی با موازین شرع انور، شورای مشورتی فقهی در بانک مرکزی تشکیل می‌شود. شورا متشکل از رئیس‌کل بانک مرکزی و در غیاب او قائم‌مقام رئیس‌کل بانک مرکزی و پنج فقیه متجزی در حوزه فقه معاملات است که با معرفی رئیس‌کل بانک و تایید شورای نگهبان، با حکم رئیس‌کل بانک به مدت دو سال به صورت غیرموظف منصوب می‌شوند و انتصاب مجدد آنها بلامانع است. ریاست شورای فقهی بر عهده رئیس‌کل بانک است و موضوعاتی که او لازم بداند در دستور کار شورا قرار می‌گیرد. جلسات شورا با حضور رئیس‌کل بانک و حداقل سه نفر از فقهای عضو شورا رسمیت می‌یابد و تصمیمات شورا با رای موافق اکثریت فقهای حاضر عضو شورا اتخاذ می‌شود. حضور صاحب‌نظران پولی و بانکی در جلسات شورا با دعوت رئیس شورا و بدون حق رای، بلامانع است. اعضای شورا و صاحب‌نظرانی که برای ادای توضیحات به جلسات شورا دعوت می‌شوند، حق‌الزحمه‌ای دریافت می‌کنند که به پیشنهاد رئیس‌کل بانک مرکزی به تصویب مجمع عمومی می‌رسد.

رابطه شورای فقهی با استقلال بانک مرکزی چیست؟ آیا ممکن است منافاتی میان این دو وجود داشته باشد؟
پاسخ به این مساله چندان ساده نیست. باید ابتدا تحلیل کرد که منظور از استقلال بانک مرکزی چیست و سپس بررسی کرد که شورای فقهی چه کارکردهایی دارد و آنگاه می‌توان به این پرسش پاسخ داد که آیا میان آنها تعارضی وجود خواهد داشت یا خیر؟ معمولاً استقلال بانک مرکزی متشکل از چهار عنصر دانسته می‌شود: استقلال نهادی، استقلال کارکردی، استقلال مالی و استقلال پرسنلی. مقصود از استقلال نهادی آن است که بانک مرکزی یک نهاد یا شخصیت حقوقی مجزا و مستقل از دولت است و وظایف و اختیارات خاص خود را دارد. استقلال کارکردی به این معناست که بانک مرکزی، تصمیماتی را که برای ایفای وظایف آن ضرورت دارند، به نحو مستقل و بدون دستور یا مداخله دولت انجام می‌دهد و اعضای هیات‌های تصمیم‌گیرنده در بانک مرکزی، هر چند منصوب دولت باشند، به‌عنوان نماینده دولت تصمیم‌گیری و اظهارنظر نمی‌کنند. استقلال مالی بانک مرکزی به معنای جدا بودن دارایی‌ها و تعهدات بانک مرکزی از دارایی‌ها و تعهدات دولت است و در نهایت، استقلال پرسنلی بانک مرکزی به این معناست که کارکنان بانک مرکزی، مشمول قواعد عمومی راجع به استخدام دولتی نیستند.
حال اگر بخواهیم از این منظر به شورای فقهی نگاه کنیم، ظاهراً شورای فقهی نمی‌تواند هیچ خدشه‌ای به استقلال نهادی، مالی و پرسنلی بانک مرکزی وارد کند؛ اما در مورد استقلال کارکردی باید دقیق‌تر بررسی کرد. اگر استقلال کارکردی را منحصر به عدم تاثیرپذیری مقامات سیاستگذار پولی از دولت بدانیم، می‌توانیم بگوییم که اعضای شورای فقهی خارج از دولت هستند و لذا استقلال بانک مرکزی را تهدید نمی‌کنند. اما اگر استقلال کارکردی را به معنای عدم تاثیر‌پذیری از هر عامل خارجی نظیر دولت، مجلس، اصناف، گروه‌های سیاسی و هر عاملی خارج از بانک مرکزی بدانیم، ممکن است نظر متفاوتی ابراز شود. گفته می‌شود که در بعضی کشورها، مقید دانستن بانک مرکزی به اجرای دستورات مقامات مذهبی خلاف استقلال بانک مرکزی محسوب شده است اما این ادعا به دلایل زیر منطقی به نظر نمی‌رسد: اول، اگر شورای فقهی در داخل بانک مرکزی باشد، ولو اینکه تصمیمات آن بر سیاست پولی اثرگذار باشد، این تاثیر از داخل بانک مرکزی است و نه خارج از آن، و از این‌رو استقلال بانک مرکزی نقض نمی‌شود؛ دوم، بسیار بعید به نظر می‌رسد که شورای فقهی در مسائل سیاست پولی مداخله کند و مثلاً درباره اینکه نرخ سود باید به چه میزان باشد اظهار نظر کند. این شورا، همان‌طور که پیش از این گفته شد به احتمال زیاد در مسائل مربوط به عقود و رابطه بانک‌ها و مشتریان از حیث شرعی بودن اظهار نظر خواهد کرد و بیشتر به آنچه مقررات رفتار تجاری یا conduct of business مربوط می‌شود می‌پردازد نه به مسائل سیاست پولی که استقلال بانک مرکزی به آنها مربوط می‌شود. با این حال، باید منتظر ماند و دید که در عمل، شورای فقهی چگونه عمل می‌کند و در چه مسائلی وارد خواهد شد و اظهار نظر خواهد کرد و علاوه بر اینکه در چه مسائلی وارد خواهد شد، چگونه به آنها خواهد پرداخت. آیا در همه مسائل اظهار نظر می‌کند؟ و آیا اظهار نظر خود را در عرض اظهار نظر سایر صاحبنظران می‌داند یا در طول آنها؟

هدف از قانونی کردن جایگاه شورای فقهی چیست؟ آیا نظام نظارت شرعی بر بانک‌ها که در این قضیه مطرح شده است، پیش از این وجود نداشته است؟ ضمن اینکه نقش نظارتی شورای نگهبان بر رعایت موازین شرعی در نظام بانکداری کشور در این مسیر چگونه باید تبیین شود؟
مدافعان شورای فقهی بیان می‌کنند که هدف آنها حصول اطمینان از شرعی بودن عملیات بانک مرکزی و بانک‌ها و همچنین حصول اطمینان از شرعی بودن قواعد و قراردادهای شبکه بانکی است. همان‌طور که پیش از این توضیح داده شد، نظام نظارت شرعی قبلاً از طریق شورای نگهبان و دیوان عدالت اداری وجود داشته است. علاوه بر این، مراجع هم هرگاه به این نتیجه می‌رسیدند که ایرادهای شرعی در عملیات بانک‌ها وجود دارد، از تذکر دادن مسائل خودداری نمی‌کردند و به راهنمایی و گاه هشدار دادن به مسوولان می‌پرداختند. به نظر می‌رسد که حتی با ایجاد شورای فقهی نیز این رویه به قوت خود باقی خواهد بود. یعنی نه اختیارات دیوان عدالت اداری و شورای نگهبان محدود می‌شود و نه مراجع از اظهار نظر در خصوص دغدغه‌های خود خودداری خواهند کرد. به نظر می‌رسد شورای فقهی در طول این مراجع فعالیت خواهد کرد نه در عرض آنها.

با توجه به اینکه ساختار بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1339 ترسیم شده است، تغییر ساختارها از لحاظ حقوقی به چه نحوی امکان‌پذیر است؟
در لایحه پیشنهادی بانک مرکزی که به تازگی منتشر شده است، شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی در نظر گرفته شده است. یکی از مسائل مهم این است که این رکن، چگونه به ایفای نقش خواهد پرداخت؟ از جهت تئوری چند شیوه قابل تصور است. یک شیوه این است که شورای فقهی یا اعضای آن در ارکان تصمیم‌گیر بانک مرکزی حضور و حق رای داشته باشند. به عنوان مثال، شورای فقهی در کمیسیون اعتباری، هیات سیاستگذاری، هیات نظارت، کمیسیون ذخایر، کمیسیون ارز و سایر نهادهای تصمیم‌گیر در بانک مرکزی حضور داشته باشد. این شیوه حداقل دارای دو ایراد است. نخست اینکه بسیاری از مسائل، دارای بار فقهی نیستند. به عنوان مثال، وقتی که هیات سیاستگذاری در مورد نرخ سود بانکی تصمیم‌گیری می‌کند، موضوع از نظر فقهی علی‌السویه است. سود تسهیلات چه 15 درصد باشد چه 16 درصد، از منظر فقهی تفاوتی نمی‌کند. اگر حلال باشد، هر دو رقم یاد‌شده حلال است و اگر حرام باشد هم هر دو رقم یاد‌شده حرام است. همچنین، تصمیم‌گیری در خصوص اینکه اعتبار اسنادی یوزانس تا شش ماه مجاز باشد یا تا یک سال، بعد فقهی ندارد.
دوم اینکه، در مسائلی که بعد فقهی دارند، نظر فقها قاطع و تعیین‌کننده است. اگر فقیهی اظهار کرد که فلان عقد، خلاف شرع است، نمی‌توان گفت که آن فقیه صرفاً یک رای داده است و به‌رغم نظر آن فقیه، استفاده از آن عقد را مجاز دانست. با توجه به این مطلب، مدل عضویت و حق رای داشتن فقها در ارکان تصمیم‌گیر در بانک مرکزی کارآمد به نظر نمی‌رسد. مدل دیگر می‌تواند به این صورت باشد که اعضای شورای فقهی در بانک مرکزی، نقش و جایگاهی شبیه به شورای نگهبان در دستگاه قانونگذاری کشور داشته باشند. به این صورت که مصوبات و تصمیمات ارکان مختلف بانک مرکزی برای آنها ارسال شود تا در صورتی که آنها را مطابق شرع دانستند تایید کنند و در صورتی که آنها را خلاف شرع می‌دانستند، پیشنهاد اصلاحی ارائه کنند. با این حال، ممکن است در عمل، شورای فقهی به این نتیجه برسد که عملکرد برخی از حوزه‌های بانک مرکزی نظیر حساب‌های اقتصادی، حسابداری کل، تدارکات، منابع انسانی و نظایر آنها فاقد ملاحظات فقهی است و نظارت موردی بر آنها را به مصلحت نداند. در این صورت، مصوبات و تصمیمات مربوط به این حوزه‌ها برای شورای فقهی ارسال نخواهد شد، مگر آنکه واقعاً پرسش فقهی در این موارد وجود داشته باشد.

آیا وجود شورای فقهی تضمینی بر این خواهد بود که عملیات بانک‌ها از این پس مطابق شریعت انجام می‌شود؟
نمی‌توان گفت که به صرف ایجاد شورای فقهی تمام کاستی‌های شرعی نظام بانکی رفع خواهد شد. چرا که اولاً شورای فقهی شأن اجرایی ندارد و نمی‌تواند اطمینان حاصل کند که نظراتی که ابراز می‌دارد در کشور به طور کامل اجرا خواهد شد، ثانیاً شورای فقهی فقط در بانک مرکزی ایجاد خواهد شد. شورای فقهی در ارکان بانک‌های تجاری پیش‌بینی نشده است و لذا شرعی بودن فعالیت‌هایی که در اختیار خود بانک‌هاست از سوی این شورا بررسی نمی‌شود و در نهایت، حتی اگر مساله‌ای مورد تایید شورای فقهی قرار گرفته باشد، از جهت نظری هیچ تضمینی وجود ندارد که شورای نگهبان و مراجع تقلید نیز با نظر فقهای عضو در شورای فقهی موافق باشند؛ هر چند در این نکته تردیدی نیست که وجود شورای فقهی در بانک مرکزی و نظارت آن بر تصمیمات اتخاذ‌شده در آن بانک، احتمال غیرشرعی بودن تصمیمات یاد‌شده را کاهش می‌دهد.