شرایط گلخانه‌ای برای صنعت زیان‌آور است

تولیدکنندگان به حمایت وابسته شده‌اند، مصرف‌کنندگان کالای با کیفیت و قیمت مناسب طلب می‌کنند و گویا برای دولت نیز، چشم‌پوشی از درآمدهای تعرفه‌ای دشوار می‌نماید. اما آیا می‌توان به گونه‌ای تعرفه‌ها را مدیریت کرد که به قول معروف نه سیخ بسوزد و نه کباب؟ در این باره با میرهادی سیدی، سرپرست معاونت امور بین‌الملل و توسعه روابط تجاری سازمان توسعه تجارت به گفت‌وگو نشسته‌ایم. این مقام مسوول می‌گوید: «هنگامی که تعرفه بالا از حالت ابزار خارج شده و به حق دائمی صنعتی که از آن برخوردار است تبدیل می‌شود، در این صورت دیگر ابزار مناسبی نیست؛ بلکه زمینه‌ای برای گرفتن حمایت‌های ناروا از جیب مصرف‌کنندگان به نفع تولیدکنندگان ناکارآمد ایجاد می‌کند و تولید همواره وابسته و محتاج حمایت خواهد ماند.» او همچنین اشاره دارد که اکنون در کشور نگاه به تعرفه‌ها مبتنی بر پارادایم پیش از جهانی‌شدن است. سیدی بر این باور است که در شرایط جدید پس از تحریم‌ها و نیاز قابل توجه به حضور در زنجیره‌های جهانی ارزش، نیاز به تغییر اساسی رویکرد در تعرفه‌های گمرکی به شدت احساس می‌شود.

‌ به‌طور کلی نظام تعرفه‌ای در رژیم تجاری کشورها، دارای چه کارکردهایی است و آیا نوع سیاستگذاری تعرفه‌ای در ایران تاکنون توانسته چنین کارکردهایی را حاصل کند؟

نظام تعرفه‌ای کشورها کارکردهای متعددی دارد. البته این کارکردها امروزه در عصر جهانی‌شدن دستخوش تحول شده است. اما کارکردهای سنتی نظام تعرفه‌ها عبارت است از حمایت از تولید داخلی، هدایت فعالیت‌های اقتصادی به بخش‌های اولویت‌دار، کسب درآمد برای دولت و همچنین زمینه‌ای برای گسترش تعامل‌های تجاری با کشورهای هدف‌گذاری‌شده از طریق کاهش تعرفه‌ها در قالب توافق‌های تجاری. به همین ترتیب ساختار تعرفه‌ها می‌تواند در خدمت اهدافی نظیر تسهیل واردات نهاده‌های تولیدی و کالاهای واسطه‌ای به منظور کاهش هزینه آنها در جهت تقویت تولید داخلی باشد. البته قضاوت در مورد اینکه این کارکردها تا چه حد در نظام تعرفه‌ای ایران تحقق پیدا کرده دشوار است و پاسخ به آن نیازمند انجام تحقیق مستقلی است. ولی می‌توان به‌طور اجمالی گفت به هر حال این نظام تعرفه‌ای حمایت از برخی بخش‌های تولیدی مانند خودرو را به خوبی انجام داده است. البته بعید می‌دانم بتوان هدف تسهیل واردات نهاده‌های تولید داخلی و تامین نهاده‌های وارداتی به صورت کم‌هزینه را مورد تایید قرار داد. چرا که در نظام تعرفه‌ای ما اساساً نرخ تعرفه صفر وجود ندارد و حداقل نرخ در نظام تعرفه‌ای ایران در سال ۱۳۹۵ برابر با پنج درصد بوده است. این در حالی است که در کشورهای دیگر بخش مهمی از واردات صنعتی از پرداخت حقوق گمرکی معاف هستند. بر اساس بررسی انجام‌شده مشخص شد که در سال ۲۰۱۳ در عمل ۶۰ درصد واردات کالاهای صنعتی به اروپا، ۸۲ درصد به ژاپن، ۴۹ درصد به چین، ۳۴ درصد به برزیل، ۷۳ درصد به مکزیک، ۴۰ درصد به هند، ۳۳ درصد به روسیه و ۴۴ درصد به ویتنام بدون پرداخت تعرفه (یعنی تعرفه صفر) صورت گرفته است. در حالی که حداقل نرخ تعرفه در نظام تعرفه‌ای ایران در همین سال برابر با چهار درصد بوده است. به هر حال اعمال نرخ تعرفه برای مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای منجر به تحمیل هزینه‌های غیرضروری به فرآیند تولید کشور می‌شود و قدرت رقابتی کشور را تحت‌الشعاع قرار داده و آن را کاهش می‌دهد. این امر باعث ایجاد مشکلاتی برای تولیدات داخلی کشور می‌شود که برای رفع آن تعیین تعرفه صفر برای تعدادی از کالاهای وارداتی به ویژه مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای می‌تواند راهگشا باشد.

‌ علت آنکه گفته می‌شود تعرفه بالا هم به زیان تولیدکننده است، هم به زیان دولت و هم به زیان مصرف‌کننده چیست؟ چه عواملی باعث زیان‌آوری این سه دسته از ذی‌نفعان می‌شود؟

هنگامی که گفته می‌شود تعرفه بالا به زیان مصرف‌کننده است موضوع تا حد زیادی روشن است. تعرفه‌های بالا باعث افزایش قیمت کالاهای مصرفی می‌شود و طبیعتاً مصرف‌کنندگان متضرر می‌شوند. به همین ترتیب تعرفه‌های بالا باعث ممانعت از ورود کالاها به داخل شده و از این حیث قدرت انتخاب مصرف‌کنندگان را محدود می‌کند.
اما این گزاره که تعرفه بالا به زیان تولیدکننده باشد محل اختلاف است. طبعاً تولیدکنندگانی که از حمایت تعرفه‌ای برخوردارند از شرایط انحصاری که به واسطه تعرفه‌های گمرکی برای آنها ایجاد می‌شود منتفع می‌شوند. اما در واقع تعرفه بالا نیز وقتی به مدت طولانی حفظ می‌شود، تولیدکننده داخلی را از کارزار رقابت خارج می‌کند. چنین تولیدکننده‌ای هماهنگی خود را از جهات مختلف با بازار و با تکنولوژی تولیدی و با سلیقه مصرف‌کنندگان از دست می‌دهد. در واقع زمانی که در طولانی‌مدت دیوارهای تعرفه‌ای وجود دارند، شرایط گلخانه‌ای برای رشد صنعت مورد نظر ایجاد می‌شود. اگر به تدریج چنین تعرفه‌هایی کاهش پیدا نکنند صنعتی که پشت چنین تعرفه‌ای رشد کرده از قابلیت لازم برای تطبیق خود با شرایط رقابتی برخوردار نخواهد بود و به همین جهت آینده‌ای در بازار رقابت جهانی نخواهد داشت. این بزرگ‌ترین لطمه به صنعتی است که با تعرفه‌های بالا از آن حمایت طولانی‌مدت صورت می‌گیرد. اما اینکه چرا تعرفه‌های بالا به زیان دولت هم می‌تواند باشد باید گفت هر چند تعرفه‌های گمرکی موجبات لازم را برای افزایش درآمدهای دولت فراهم می‌کند، اما دولتی که تعرفه‌های بالا را در طولانی‌مدت حفظ می‌کند از داشتن صنایع رقابتی پویا، کارآمد و مطابق با استانداردها و کیفیت مشابه در سطح جهانی محروم می‌ماند. همین دولت به منظور سرپا نگه‌داشتن چنین صنایعی چه‌بسا در بسیاری از موارد مجبور می‌شود مبالغی بالاتر از درآمدهای گمرکی حاصله را صرف حفظ و نگهداری چنین صنایع ناکارآمدی بکند یا با عقب‌ماندگی صنعتی مواجه شود و ابتکار و خلاقیت در صنایع را شاهد نباشد. همه اینها به نوعی هزینه برای دولت تلقی می‌شود. دولتی که قادر باشد صنایع پویا و در کلاس جهانی تحویل جامعه بدهد بسیار در شرایط مناسب‌تری نسبت به دولتی قرار می‌گیرد که وارث صنایعی ناکارآمد و غیررقابتی است. اگر بپذیریم که تعرفه‌های بالا در طولانی‌مدت موجبات لازم را برای ناکارآمدی صنایع فراهم می‌کند بنابراین می‌توان نتیجه گرفت تعرفه بالا به‌رغم درآمدی که به بودجه دولت سرازیر می‌کند، اما در نهایت به نفع دولت هم تمام نمی‌شود. دقت بفرمایید که تعرفه یک ابزار است و حتی تعرفه بالا هم اگر در دامنه زمانی معقولی به صورت هدفمند در صنعتی مورد استفاده قرار بگیرد، در صورتی می‌تواند کارساز باشد که به تدریج از حمایت خود از آن صنعت بکاهد. در غیر این صورت اما با تداوم غیرمنطقی حمایت، مسبب ناکارآمدی و جدا افتادن صنایع از تعامل‌های بین‌المللی خواهد شد. در چنین شرایطی مصرف‌کنندگان نیز برای مدتی هزینه تعرفه بالا را تحمل می‌کنند و امید دارند که در پس این تحمل، کشورشان به صنایع کارآمدی دست پیدا می‌کند که برای آنها دستاوردهای متعددی را از جمله شغل، کالای باکیفیت و با صرفه، در شأن و اعتبار ملی و نظایر آن به ارمغان می‌آورد. اما هنگامی که تعرفه بالا از حالت ابزار خارج شده و به حق دائمی صنعتی که از آن برخوردار است تبدیل می‌شود، در این صورت دیگر ابزار مناسبی نیست؛ بلکه زمینه‌ای برای گرفتن حمایت‌های ناروا از جیب مصرف‌کنندگان به نفع تولیدکنندگان ناکارآمد ایجاد می‌کند و تولید همواره وابسته و محتاج حمایت خواهد ماند.

‌ اکنون نظام تعرفه‌ای باید چگونه باشد که هم نفع تولید داخل در نظر گرفته شود و هم نیاز مصرف‌کننده به کالای با‌کیفیت و البته با قیمت مناسب تامین شود؟

همان‌طور که اشاره کردم، اکنون در مقایسه با چند دهه گذشته کارکرد تعرفه‌ها دستخوش تغییرات اساسی شده است. اگر در گذشته بستن دروازه‌های گمرکی کشور با تعرفه‌های بالا مفید بود و باعث شکل گرفتن صنایع داخلی می‌شد، اما امروز تعرفه‌های بالا، جلو شکل‌گیری و رشد صنایع داخلی را می‌گیرد؛ چرا که صنایع امروز جهان در طول زنجیره جهانی ارزش تعریف می‌شود. یعنی هر صنعتی قطعاتی را تولید کرده و در اختیار فرآیند کلی تولید قرار می‌دهد که این امر مستلزم تعامل گسترده صنعت داخلی با عناصر و عوامل دیگر زنجیره جهانی ارزش است. نرخ‌های تعرفه بالا در واقع به عنوان مانعی در برابر چنین تعاملی عمل کرده و اساساً امکان لازم را از صنایع داخلی برای مشارکت با تولیدکنندگان دیگر جهانی سلب می‌کند. برخلاف 30 سال گذشته که تجارت اجزا و قطعات، در کمتر از ۲۰ درصد کل تجارت صنعتی سهم داشت، اکنون اما حدود ۶۰ درصد کل تجارت کالاهای صنعتی مربوط به این حوزه است؛ اجزا و قطعاتی که توسط تولیدکنندگان دیگر در کالاهای نهایی صنعتی به کار می‌روند. در چنین شرایطی تسهیل تجارت، رفع موانع، و به حداقل رساندن تعرفه‌ها شرط لازم برای ایجاد زمینه برای تعامل‌های صنعتی بین صنایع کشورها تلقی می‌شود. بدون رفع موانع صنایع در داخل یک کشور از این امکان برخوردار نخواهند بود که با بنگاه‌های دیگر در سایر نقاط جهان ارتباط پایدار و با‌ثباتی ایجاد کنند. شرط گستردن یک زنجیره ارزش در بین کشورهای مختلف، امکان‌پذیر بودن تعامل‌های کم‌هزینه میان این کشورهاست. تعرفه‌های گمرکی یکی از هزینه‌های مهمی است که بر تعامل اقتصادی و صنعتی تحمیل شده و از رشد صنایع در عصر جهانی‌شدن جلوگیری می‌کند. اکنون نظام تعرفه‌ای باید حسب شرایط جدید حاکم بر نظام تولید و تجارت جهانی تعدیل شود که اگر این اتفاق صورت گیرد هم مصرف‌کنندگان رضایت بیشتری پیدا خواهند کرد و هم تولیدکنندگان فرصت رشد در گستره جهانی را با مشارکت در زنجیره‌های جهانی ارزش به دست خواهند آورد.

‌ برخی مواد اولیه عموماً در بخش صنعت نیاز به واردات دارند. چرا که اساساً در کشور وجود ندارند یا تکنولوژی تولید آن وجود ندارد. آیا دیوار تعرفه با افزایش در هزینه‌های تولید، به تولیدات این بخش صدمه نمی‌زند؟

به طور کلی صنایع داخلی، یا مصرف‌کننده مستقیم کالاهای وارداتی هستند یا مصرف‌کننده غیرمستقیم آن. وقتی مواد اولیه یک صنعتی وارد کشور می‌شود، صنعتی که این مواد اولیه را به کار می‌برد مصرف‌کننده مستقیم آن محسوب می‌شود.
در عین حال واردات تمام کالاهای دیگر به نحوی از انحا به صنعت مربوط می‌شود؛ چرا که این کالاها در کشور مورد استفاده قرار می‌گیرند و حتی اگر این کالاها مصرفی باشند؛ این صنعت هم به طور غیرمستقیم در معرض مصرف این کالاها قرار دارد. به عبارت دیگر کارگران، مدیران صنعت و خانواده‌هایشان، از کالاهای وارداتی در زندگی خود استفاده می‌کنند و اگر این کالاها گران‌تر تمام شود در واقع هزینه زندگی آنها بالا می‌رود و به تبع آن باید دستمزد کارکنان و مدیران و کارگران آن صنعت افزایش پیدا کند. به این اعتبار تمامی اقلام وارداتی یا تاثیر مستقیم در صنعت تولیدی خواهد داشت یا تاثیر غیرمستقیم که طبیعتاً تاثیر مستقیم اهمیت بیشتری دارد. بنابراین صنعتی که نهاده‌های آن عموماً وارداتی است، با پرداخت تعرفه گمرکی قدرت رقابت خود را تا حدودی از دست می‌دهد. در نتیجه دست‌کم در مورد نهاده‌های مورد نیاز صنعت داخلی، تعرفه‌های صفر می‌تواند کارگشا باشد و از این طریق می‌توان تاثیر منفی تعرفه‌ها بر کاهش توان رقابتی تولید داخلی را حذف کرد. همان‌گونه که در پاسخ سوال اول گفته شد به همین دلیل است که کشورها برای حدود ۳۰ درصد واردات خود در عمل تعرفه صفر به کار می‌برند. این در حالی است که در نظام تعرفه‌ای ایران حتی یک قلم کالای وارداتی نداریم که از تعرفه صفر برخوردار باشد و این خود اقدامی ضد‌تولیدی است و متاسفانه کسی هم از این وضع ناراحت نیست.

‌ این رویه در میان دولتمردان به ویژه مسوولانی که متولی حوزه تجارت هستند، مشاهده می‌شود که اغلب به دنبال افزایش تعرفه‌ها برای اقلام مختلف به ویژه صنعتی هستند؛ فکر می‌کنید، این نوع اقدامات ناشی از چیست و چه معنا و مفهومی دارد؟

باید گفت اکنون به طور کلی در ایران نگاه به تعرفه‌ها مبتنی بر پارادایم پیش از جهانی‌شدن است. همان‌طور که اشاره کردم در دوران جهان شدن، اساساً کارکرد سنتی تعرفه‌ها از بین رفته و به جای ممانعت از تجارت، تسهیل تجارت در دستور کار کشورها قرار گرفته است. امروزه یک خودرو محصولی است که قطعات آن در ۳۰ کشور ساخته می‌شود و نه در یک کشور واحد. معنی این حرف آن است که یک خودرو پیش از تولید نهایی، قطعات آن از بیش از ۵۰ گمرک عبور می‌کند. حال چنانچه نرخ‌های تعرفه گمرکی و بگیروببندهای معمول در گمرکات همانند ایام گذشته وجود داشته باشد، در این صورت این خودرو قابلیت رقابت خود را در بازار از دست خواهد داد. چرا که هزینه‌های گمرکی متعددی بر این محصول تحمیل خواهد شد.
دقت کنید اگر در گذشته خودرو ساخته‌شده مشمول تعرفه قرار می‌گرفت، امروز اما پیش از تبدیل‌شدن قطعات به محصول نهایی، تعرفه‌های متعددی در کشورها می‌تواند بر روی قطعات آن تحمیل شود و هزینه نهایی خودرو را افزایش دهد. به همین جهت ضرورت نظام تولید صنعتی جدید، کشورها را به سمت تسهیل تجارت سوق داده است. به عبارت دیگر تحمیل تعرفه جای خود را به تسهیل تجارت داده است. این در حالی است که نگاه به تعرفه‌های گمرکی در ایران نگاهی مدرن نیست و مبتنی بر ویژگی‌ها و مشخصات نظام تولیدی پیش از جهانی‌شدن و پیش از استقرار زنجیره‌های جهانی ارزش است. این وضعیت کمابیش در همه سطوح تصمیم‌گیری حتی سطوح علمی و آکادمیک و سطوح کارشناسی احساس می‌شود و بنابراین مسوولان نمی‌توانند از مغناطیس تاثیر این فضا فراتر روند. انتظار این است که مجامع آکادمیک بتوانند در این زمینه خط‌شکن باشند و متناسب با تحولات جهانی نگاه‌های آکادمیک خود را تعدیل و تغییر دهند و سپس به حوزه کارشناسی نگاه‌های مدرن و جدید تزریق شود و مبتنی بر آن جامعه به درک جدیدی از کارکرد تعرفه‌ها برسد. متاسفانه این فرآیند و این زنجیره تفکر و تعمق در زمینه تعرفه‌ها در ایران شکل نگرفته و وظایف علمی خود را به گونه‌ای شایسته انجام نداده است. به همین جهت تصمیم‌گیری در ایران در حوزه تعرفه‌ها توسط مجامع دانشگاهی و علمی به نحو مطلوبی تغذیه علمی نشده است. بنابراین طبیعی است مسوولان ذی‌ربط تحت تاثیر فضای موجود در جامعه قرار داشته باشند.

‌ اکنون که تحریم‌های هسته‌ای برداشته شده و امکان مشارکت ایران در بازارهای جهانی بیش از پیش فراهم شده است، آیا نیاز به بازنگری در برخی تعرفه‌ها وجود ندارد؟

در شرایط جدید ما نیاز بیشتری به تغییر نگاه به تعرفه‌ها احساس می‌کنیم. باید به این نکته توجه کرد که وضعیت تعرفه‌ای موجود و نگاه خاص ما به مقوله تعرفه‌ها، حاصل شرایط ویژه‌ای بوده که در پرتو اقداماتی مثل تحریم‌های اقتصادی و بانکی و نظایر آن رخ داده است. در واقع اکنون که کشورهای دیگر در معرض جهانی‌شدن و افزایش تعاملات و تبادلات تسهیل‌شده تجاری و بانکی و نظایر آن قرار گرفته‌اند، اما کشور ما تحت تاثیر محدودیت‌های تجاری تحمیل‌شده به کشور و نیز تحریم‌های بانکی قرار داشته است. بنابراین در ایران شرایط دیگری حاکم شده و باعث شده تغییر نگاه به تعرفه‌ها مجال لازم را پیدا نکند. لذا در شرایط جدید که نیاز به حضور در زنجیره‌های جهانی ارزش احساس می‌شود و نیز به واسطه اینکه تحریم‌ها برطرف شده، امکان حضور در زنجیره‌های جهانی ارزش بیش از پیش فراهم شده، نیاز به تغییر اساسی رویکرد در تعرفه‌های گمرکی به شدت احساس می‌شود. چنانچه این تحول ایجاد نشود، در واقع زمینه لازم برای انتفاع از بخشی از منافعی که مشارکت در حوزه‌های اقتصادی و صنعتی در جهان ایجاد کرده برای کشور ما فراهم نخواهد شد.