تاریخ انتشار:
گفت‌و‌گو با بیژن رحیمی‌دانش درباره جهت‌گیری بودجه ۹۲
این بودجه «انقباضی» نیست
لایحه بودجه سال۱۳۹۲ درحالی به مجلس رفت که بسیاری از احکام آن مورد بحثو نقدهای تند و تیز قرار گرفته است.
لایحه بودجه سال1392 درحالی به مجلس رفت که بسیاری از احکام آن مورد بحث و نقدهای تند و تیز قرار گرفته است. بیژن رحیمی دانش، مدیر کل پیشین دفترتلفیق بودجه درسازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، در این گفت‌و‌گو به ابعاد و لایه‌های پنهان بودجه امسال می‌پردازد. او با نگاهی کارشناسی، ساختار بودجه را بررسی کرده و معتقد است که مجموعه احکام و بندهای بودجه 92، نشانه‌های مبتنی بر نگارش یک بودجه «انقباضی» را رد می کند.
کار بررسی بودجه سال 1392 باز هم به تاخیر افتاده است. گذشته از دیر رسیدن و اینکه شرایط خاصی از جهت هدفمندی یارانه‌ها دارد؛ ویژگی خاص لایحه بودجه در مقایسه با بودجه 1391 چیست؟
این سوال قدری نیاز به توضیح دارد. به طور کلی در بودجه‌های سنواتی دولت اجازه‌هایی را از مجلس و قوه قانونگذاری می‌خواهد و مجلس هم با شیوه و دید خود به این اجازه‌ها نگاه می‌کند و این اجازه‌ها را صادر می‌کند. تقریباً شیوه بودجه‌نویسی همیشه همین‌طور بوده ولی یک نکته که خیلی حائز اهمیت است این است که این اجازه‌ها چطور و با چه شیوه‌ای صادر می‌شود. پیش از این زمانی که دولت لایحه بودجه‌ای را برای مجلس می‌آورد بخشی از اعتبارات عمرانی را برای کسر بودجه پایان سال و اجازه جابه‌جایی آن در نظر داشت که یکی از راه‌های دولت برای جبران کسر بودجه بوده است. این اتفاق به گونه‌ای دیگر امسال هم رخ خواهد داد.
به طور کلی این اقدام با سیستم‌های بودجه‌ریزی منافاتی ندارد؟
اگر در نگاه کلی بخواهیم بررسی کنیم باید بگویم که خیر. در بودجه‌نویسی، جابه‌جایی اعتبارات امکان‌پذیر است اما شیوه و نظم خاص خودش را دارد. جابه‌جایی در ردیف‌های بودجه به منظور جبران کسری بودجه امکان‌پذیر است؛ اما جابه‌جایی اعتبارات در ردیف‌های مربوطه باید انجام شود. یعنی از اعتبارات آموزش ابتدایی نمی‌توان برای پروژه‌های آب استفاده کرد. جابه‌جایی به این شیوه کل نظم بودجه‌نویسی را بر هم می‌زند. حال چیزی که در بودجه 1392 خیلی پررنگ‌تر دیده می‌شود همین موضوع است. یعنی اجازه‌هایی که دولت در بودجه قصد گرفتن آن را دارد درست در همین راستا قدم برمی‌دارد. به همین دلیل است که باید دید مجلس با این موضوع چگونه برخورد می‌کند و برای اجازه‌هایی که صادر می‌کند آیا امکان نظارت را هم فراهم می‌سازد؟
منظور شما چه احکامی است؟
به طور مثال همین اوراق مشارکت را در نظر بگیرید. من سابقه کار در شورای اقتصاد را دارم و به همین دلیل با ملاحظات پیشین انتشار اوراق مشارکت آشنا هستم. سابق بر این، وقتی قرار می‌شد اوراق مشارکت منتشر شود باید گزارش تفضیلی طرح‌های انتفاعی به وزارت دارایی ارائه می‌شد تا نشان دهد که فلان اوراق مشارکت در صورت انتشار بازده مناسبی دارد یا خیر. امروز از این خبرها نیست. عددهای بزرگی در لایحه بودجه گذاشته می‌شود که بسیار بزرگ است. باید پرسید که این اوراق بر چه اساسی و با کدام طرح انتفاعی منتشر می‌شود؟ در سال 20 درصد سود به این اوراق تعلق می‌گیرد. به عبارت دیگر یک دولت در چهار سال باید 80 درصد سود به این اوراق بدهد. چه کاری وجود دارد که 80 درصد سود می‌شود به آن داد؟ این تعهدات علامت خوبی در بودجه نیست. بازپرداخت اصل و سود اوراق مشارکت پارسال هفت هزار و 117 میلیارد ریال بوده و امسال به 24 هزار و 460 میلیارد ریال تبدیل شده است. این مبلغ اصل اوراق سررسید است و سود آن باید جداگانه پرداخت شود. هر چقدر اوراق مشارکت منتشر شود یک روزی باید سررسید آن را پرداخت. ضمن اینکه آمار به روشنی اعلام نمی‌شود و نمی‌توان از عملکرد این اوراق به روشنی اطلاع داشت.
به جز این برخی از کارشناسان از نبود شفافیت در میزان منابع و مصارف بودجه می‌گویند. به نظر شما این عدم شفافیت به دلیل ناآشنایی با ادبیات بودجه‌ریزی است یا دلیل دیگری دارد؟
یکی از ایرادهای اساسی بودجه، نبودن ارقام مشخص به صورت کامل در لایحه است. وقتی دولت قرار است بودجه را ارائه دهد باید کل بدهی‌های خود را در آن قید کند. این یک قاعده است که در قانون بالادستی مثل برنامه‌های توسعه‌ای نیز قید می‌شود. عددی که به عنوان رقم بودجه در لایحه دیده می‌شود با فروضی نوشته شده است. این فروض به گونه‌ای است که بسیاری از اعداد در آن نیامده و باید باشد تا مشخص شود که میزان کل درآمد یا هزینه چقدر است؟ ضمن اینکه بعضی از احکام رقم مشخصی ندارد. مثلاً دولت به یک نهادی اجازه داده که کار خاصی را بکند، بدون اینکه مشخص باشد چقدر اعتبار باید به این کار اختصاص دهد. به طور مثال درآمد دولت از محل واگذاری شرکت‌های دولتی 62 هزار میلیارد ریال است. اما احکام بودجه نشان می‌دهد که رقم واگذاری شرکت‌های دولتی خیلی بیشتر از این ارقام است. این یکی از این نوع احکام است که خلاف قوانین بالادستی از جمله قانون اساسی است. اما احکام دیگری را در جای جای بودجه می‌توان از این موارد پیدا کرد.
اما دولت مدعی است که بودجه به صورت «انقباضی» تدوین شده است.
رقم قید‌شده بودجه عمومی دولت در لایحه بیش از 1920 هزار میلیارد ریال است. اما اگر اعداد و ارقام ذکر‌نشده در بودجه محاسبه شود، بودجه دولت با رشد 300، 400 هزار میلیارد‌ریالی مواجه می‌شود. ظاهر بودجه نشان می‌دهد که نسبت به سال گذشته کاهش یافته و انقباضی است. تنها بخشی که در بودجه کاهش نشان می‌دهد، بخش مالی و تملک دارایی است. دلیل کاهش ارقام در بخش مالی این است که یکسری از اعدادی که در بودجه سال 1391 آمده بود، در بودجه سال آینده نیامده است. بودجه همواره روند افزایشی دارد. میزان افزایش بودجه همواره براساس تورمی است که صورت می‌گیرد. ضمن اینکه به این موضوع دقت کنید که لایحه بودجه 1392 با کسری تراز عملیاتی بالایی نیز روبه‌رو است. در برنامه چهارم توسعه پیش‌بینی شده بود که عدد تراز عملیاتی بودجه -تفاوت درآمد و هزینه دولت - به مرور کمتر شود. به گونه‌ای که در سال 1388 این رقم باید به صفر می‌رسید. در حالی که در لایحه بودجه امسال این رقم به نزدیک 30 هزار میلیارد تومان رسیده است. البته نسبت به رقم تراز عملیاتی سال 1391 کاهش داشته است. اما هنوز ناکافی است و با اهداف برنامه‌های بالادستی فاصله دارد. یکی از مهم‌ترین نکات ابلاغ‌شده بالادستی، سیاست‌های کلی ابلاغی برنامه پنجم بوده است. در این سیاست‌ها به طور واضح مقام معظم رهبری اعلام کردند که باید در طول برنامه پنجم اتکا به درآمد نفت کاهش پیدا کند و از درآمد نفت فقط برای سرمایه‌گذاری و کارهای زیر‌بنایی استفاده شود. بنابراین دولت باید طی برنامه پنجم از اتکا به نفت می‌کاست و در ضمن بیش از درآمدهایش نیز خرج نمی‌کرد. از نظر من به عنوان کارشناس عمل کردن طبق سیاست‌های تعیین‌شده در سند چشم‌انداز به خصوص در بخش بودجه مهم‌ترین رکن نظم بخشیدن و انضباط مالی در دولت است که متاسفانه بودجه سال 1392 فاقد این مزیت‌هاست.
یعنی برخلاف قانون بالادستی عمل شده است؟
طبق سیاست‌های کلی سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی برنامه پنجم (ماده 22 و 32) به طور دقیق و واضحی گفته شده که درآمد حاصل از فروش نفت باید صرف سرمایه‌گذاری شود. بر همین اساس هم باید تا پایان برنامه پنجم هم ورودی به صندوق توسعه ملی هر سال سه درصد اضافه شود و هم وابستگی بودجه به نفت هر سال کاهش یابد. حتی برای این موضوع هم حکم داشتیم و این چیز تازه‌ای نبود. حال فکر کنید این کسری ترازها باید یا از طریق استقراض جبران شود یا برداشت از ذخایر یا اینکه استقراض غیرمستقیم شود. یعنی اوراق مشارکت و... منتشر شود. که این هم خودش مشکلی است.
برآورد درآمدها در لایحه به چه صورتی است؟
به نظر من برای درآمدها در لایحه بودجه امسال قدری خوش‌بینی وجود دارد. به گفته مسوولان دولتی عدم تحقق درآمدها در بودجه سال 1391 تا حدود 50 هزار میلیارد تومان بوده است که البته من اعتقاد دارم این رقم درست نیست و نهایتاً 35 هزار میلیارد تومان است. این به واسطه بیش‌برآورد برخی از درآمدها بوده است. این بیش‌برآورد منابع موجب شد تا میزان منابع موجودی که دست دولت می‌ماند در سال 1391 به 101 هزار میلیارد تومان برسد. حال آنکه رقم بزرگ‌تری در نظر گرفته شده بود. حالا در نظر بگیرید که در لایحه بودجه امسال، رقمی بسیار بزرگ‌تر از رقم تحقق‌یافته درآمدی برای دولت در نظر گرفته شده است. اگر فرض بگیرم سال گذشته 110 هزار میلیارد تومان منابع وجود داشته است؛ حالا حجم این منابع در لایحه بودجه به 166 هزار میلیارد تومان رسیده است.
البته به گفته مسوولان دولتی بخش عمده‌ای از این افزایش منابع دولت در لایحه به دلیل پیش‌بینی 15 هزار میلیارد تومان درآمد برای دولت از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی بوده است.
اگر این‌طور باشد پس چرا فقط میزان منابع یعنی همان 15 هزار میلیارد تومان در لایحه قید شده و اشاره‌ای به نحوه پرداخت‌ها نشده است؟ دولت یک حکم کلی داده که 120 هزار میلیارد تومان بابت اجرای مرحله دوم هدفمندی یارانه‌ها اعتبار نیاز دارد. اما 15 هزار میلیارد از این رقم را در بودجه ذکر کرده بدون اینکه اشاره‌ای به نحوه پرداخت و دستگاه مجری داشته باشد. هیچ حکمی در بودجه نیامده است که نشان دهد این پرداخت‌ها کجا انجام می‌شود و تنها این رقم در منابع بودجه عمومی دولت گنجانده شده است.
گویا در ردیف‌های متفرقه لایحه موجود است.
بله، چون ردیف متفرقه بهترین راهکار برای عدم رعایت دستگاه- برنامه به عنوان محور تهیه بودجه ایران است. البته مجلس هم علاقه زیادی به ردیف‌های متفرقه دارد.
چرا؟
چون در ردیف متفرقه طرح و ردیف مشخص نیست. اما در احکام معمولی بودجه، برای اینکه یک دستگاه بودجه بگیرد در پیوست‌های بودجه طرح‌ها و پروژه‌ها و میزان بودجه مورد نظر برای آنها در نظر گرفته شده و ذکر می‌شود. شاید به همین دلیل هم باشد که حجم ردیف‌های متفرقه نسبت به قانون بودجه پارسال بسیار بالاتر رفته است.
شما به صندوق توسعه ملی اشاره کردید. از نظر شما این لایحه می‌تواند اهداف در نظر گرفته شده برای صندوق توسعه ملی را محقق کند؟
یک نکته ظریف در لایحه بودجه امسال وجود دارد که طبق قانون برنامه پنجم توسعه 26 درصد از منابع نفت و گاز باید به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد. اما در ماده واحده لایحه بودجه 1392 به صراحت عنوان درآمدهای حاصل از صادرات «نفت» حذف شده و صرفاً درآمدهای حاصل از صادرات «گاز» آمده است. در واقع حکم برنامه پنجم «جایگزین» شده است. اگر این موضوع اتفاق بیفتد کل بودجه به هم می‌ریزد. طبق قانون اگر نفتی به فروش برسد، 5/14 درصد سهم شرکت ملی نفت است، 26 درصد سهم صندوق توسعه ملی است و برای منابع عمومی دولت 5/59 درصد می‌ماند. در صورتی که حالا دولت این 26 درصد را به 5/59 درصد اضافه کرده است. این درآمد باید به صورت دلاری باشد و نباید به ریال تبدیل شود. در عین حال اگر مجلس جلوی این اقدام را بگیرد (که فرض محتملی هم هست) از سرجمع درآمدهای دولت کسر می‌شود. به این ترتیب باید این درآمد (به صورت ریالی) به دست بیاید. تنها راه باقیمانده -در صورت تحقق چنین کاری از سوی مجلس- بالا بردن نرخ تسعیر ارز است. به این ترتیب که با افزایش قیمت دلار و ضریب تبدیل دلار به ریال، بتوان درآمد پیش‌بینی‌شده را که به صورت دلاری کاهش پیدا کرده به صورت ریالی بالا برد. این اقدام می‌تواند به افزایش نرخ دلار در سطح کشور منجر شود.
اما شاید مجلس این کار را نکند.
آن وقت بر خلاف قانون برنامه پنجم توسعه عمل شده است. مجلس راه دیگری جز این ندارد. باید واژه «نفت» اضافه شود.
در مورد هدفمندی یارانه‌ها اشاره کردید که حکم کلی در مورد این قانون در بودجه موجود است. این اقدام دولت چه دلیلی داشته است؟
به هر حال دلایل مختلفی می‌تواند داشته باشد. ممکن است دولت سناریوهای متفاوتی برای درآمد و هزینه هدفمندی داشته باشد که هنوز محاسبه نشده است. یا هر دلیل دیگری. چیزی که مسلم است بودجه‌نویسی و بودجه‌های این چند سال اخیر به حد کافی غیر‌شفاف بوده و عدم شفافیت در بودجه‌نویسی ایران نیز به این سادگی‌ها حل نمی‌شود.
در مورد هدفمندی یارانه‌ها نکته خاصی هست که نظرتان را جلب کرده باشد؟
یکی از موارد عجیب لایحه بودجه امسال، عدم اختصاص منابعی است که طبق قانون هدفمندی یارانه‌ها باید به وزارت بهداشت و به طور کلی بخش سلامت می‌رسید اما این اتفاق نیفتاده است. در قانون برنامه باید 10 درصد یارانه به بخش سلامت برسد. ماده 34 قانون برنامه پنجم توسعه به صراحت عنوان می‌کند که 10 درصد از رقم حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی باید به بخش سلامت برسد. با توجه به در نظر گرفتن رقم 120 هزار میلیارد تومانی برای هدفمندی یارانه‌ها، 12 هزار میلیارد تومان به بخش سلامت باید پرداخت شود. اما رقمی که برای وزارت بهداشت از این محل در نظر گرفته شده است نهایتاً دو هزار و 700 میلیارد تومان است که قرار است به بخش سلامت پرداخت شود. این یعنی نزدیک به یک‌پنجم رقمی که باید پرداخت شود تا مشکلات عدیده کشور در تامین دارو و دیگر مایحتاج سلامت مردم را تامین کند. با این حساب چه انتظاری می‌توان داشت؟ اساس سیستم بودجه‌نویسی را باید تغییر داد و با همه این کارها باز هم به نظر می‌رسد مدت‌زمان زیادی طول می‌کشد تا یک بودجه با مشخصاتی که رئیس‌جمهور اعلام کرد (بودجه‌ای ساده، مختصر و مفید به طوری که همه مردم آن را بفهمند) در بیاید.
کار بررسی بودجه سال 1392 باز هم به تاخیر افتاده است. گذشته از دیر رسیدن و اینکه شرایط خاصی از جهت هدفمندی یارانه‌ها دارد؛ ویژگی خاص لایحه بودجه در مقایسه با بودجه 1391 چیست؟
این سوال قدری نیاز به توضیح دارد. به طور کلی در بودجه‌های سنواتی دولت اجازه‌هایی را از مجلس و قوه قانونگذاری می‌خواهد و مجلس هم با شیوه و دید خود به این اجازه‌ها نگاه می‌کند و این اجازه‌ها را صادر می‌کند. تقریباً شیوه بودجه‌نویسی همیشه همین‌طور بوده ولی یک نکته که خیلی حائز اهمیت است این است که این اجازه‌ها چطور و با چه شیوه‌ای صادر می‌شود. پیش از این زمانی که دولت لایحه بودجه‌ای را برای مجلس می‌آورد بخشی از اعتبارات عمرانی را برای کسر بودجه پایان سال و اجازه جابه‌جایی آن در نظر داشت که یکی از راه‌های دولت برای جبران کسر بودجه بوده است. این اتفاق به گونه‌ای دیگر امسال هم رخ خواهد داد.
به طور کلی این اقدام با سیستم‌های بودجه‌ریزی منافاتی ندارد؟
اگر در نگاه کلی بخواهیم بررسی کنیم باید بگویم که خیر. در بودجه‌نویسی، جابه‌جایی اعتبارات امکان‌پذیر است اما شیوه و نظم خاص خودش را دارد. جابه‌جایی در ردیف‌های بودجه به منظور جبران کسری بودجه امکان‌پذیر است؛ اما جابه‌جایی اعتبارات در ردیف‌های مربوطه باید انجام شود. یعنی از اعتبارات آموزش ابتدایی نمی‌توان برای پروژه‌های آب استفاده کرد. جابه‌جایی به این شیوه کل نظم بودجه‌نویسی را بر هم می‌زند. حال چیزی که در بودجه 1392 خیلی پررنگ‌تر دیده می‌شود همین موضوع است. یعنی اجازه‌هایی که دولت در بودجه قصد گرفتن آن را دارد درست در همین راستا قدم برمی‌دارد. به همین دلیل است که باید دید مجلس با این موضوع چگونه برخورد می‌کند و برای اجازه‌هایی که صادر می‌کند آیا امکان نظارت را هم فراهم می‌سازد؟
منظور شما چه احکامی است؟
به طور مثال همین اوراق مشارکت را در نظر بگیرید. من سابقه کار در شورای اقتصاد را دارم و به همین دلیل با ملاحظات پیشین انتشار اوراق مشارکت آشنا هستم. سابق بر این، وقتی قرار می‌شد اوراق مشارکت منتشر شود باید گزارش تفضیلی طرح‌های انتفاعی به وزارت دارایی ارائه می‌شد تا نشان دهد که فلان اوراق مشارکت در صورت انتشار بازده مناسبی دارد یا خیر. امروز از این خبرها نیست. عددهای بزرگی در لایحه بودجه گذاشته می‌شود که بسیار بزرگ است. باید پرسید که این اوراق بر چه اساسی و با کدام طرح انتفاعی منتشر می‌شود؟ در سال 20 درصد سود به این اوراق تعلق می‌گیرد. به عبارت دیگر یک دولت در چهار سال باید 80 درصد سود به این اوراق بدهد. چه کاری وجود دارد که 80 درصد سود می‌شود به آن داد؟ این تعهدات علامت خوبی در بودجه نیست. بازپرداخت اصل و سود اوراق مشارکت پارسال هفت هزار و 117 میلیارد ریال بوده و امسال به 24 هزار و 460 میلیارد ریال تبدیل شده است. این مبلغ اصل اوراق سررسید است و سود آن باید جداگانه پرداخت شود. هر چقدر اوراق مشارکت منتشر شود یک روزی باید سررسید آن را پرداخت. ضمن اینکه آمار به روشنی اعلام نمی‌شود و نمی‌توان از عملکرد این اوراق به روشنی اطلاع داشت.
به جز این برخی از کارشناسان از نبود شفافیت در میزان منابع و مصارف بودجه می‌گویند. به نظر شما این عدم شفافیت به دلیل ناآشنایی با ادبیات بودجه‌ریزی است یا دلیل دیگری دارد؟
یکی از ایرادهای اساسی بودجه، نبودن ارقام مشخص به صورت کامل در لایحه است. وقتی دولت قرار است بودجه را ارائه دهد باید کل بدهی‌های خود را در آن قید کند. این یک قاعده است که در قانون بالادستی مثل برنامه‌های توسعه‌ای نیز قید می‌شود. عددی که به عنوان رقم بودجه در لایحه دیده می‌شود با فروضی نوشته شده است. این فروض به گونه‌ای است که بسیاری از اعداد در آن نیامده و باید باشد تا مشخص شود که میزان کل درآمد یا هزینه چقدر است؟ ضمن اینکه بعضی از احکام رقم مشخصی ندارد. مثلاً دولت به یک نهادی اجازه داده که کار خاصی را بکند، بدون اینکه مشخص باشد چقدر اعتبار باید به این کار اختصاص دهد. به طور مثال درآمد دولت از محل واگذاری شرکت‌های دولتی 62 هزار میلیارد ریال است. اما احکام بودجه نشان می‌دهد که رقم واگذاری شرکت‌های دولتی خیلی بیشتر از این ارقام است. این یکی از این نوع احکام است که خلاف قوانین بالادستی از جمله قانون اساسی است. اما احکام دیگری را در جای جای بودجه می‌توان از این موارد پیدا کرد.
اما دولت مدعی است که بودجه به صورت «انقباضی» تدوین شده است.
رقم قید‌شده بودجه عمومی دولت در لایحه بیش از 1920 هزار میلیارد ریال است. اما اگر اعداد و ارقام ذکر‌نشده در بودجه محاسبه شود، بودجه دولت با رشد 300، 400 هزار میلیارد‌ریالی مواجه می‌شود. ظاهر بودجه نشان می‌دهد که نسبت به سال گذشته کاهش یافته و انقباضی است. تنها بخشی که در بودجه کاهش نشان می‌دهد، بخش مالی و تملک دارایی است. دلیل کاهش ارقام در بخش مالی این است که یکسری از اعدادی که در بودجه سال 1391 آمده بود، در بودجه سال آینده نیامده است. بودجه همواره روند افزایشی دارد. میزان افزایش بودجه همواره براساس تورمی است که صورت می‌گیرد. ضمن اینکه به این موضوع دقت کنید که لایحه بودجه 1392 با کسری تراز عملیاتی بالایی نیز روبه‌رو است. در برنامه چهارم توسعه پیش‌بینی شده بود که عدد تراز عملیاتی بودجه -تفاوت درآمد و هزینه دولت - به مرور کمتر شود. به گونه‌ای که در سال 1388 این رقم باید به صفر می‌رسید. در حالی که در لایحه بودجه امسال این رقم به نزدیک 30 هزار میلیارد تومان رسیده است. البته نسبت به رقم تراز عملیاتی سال 1391 کاهش داشته است. اما هنوز ناکافی است و با اهداف برنامه‌های بالادستی فاصله دارد. یکی از مهم‌ترین نکات ابلاغ‌شده بالادستی، سیاست‌های کلی ابلاغی برنامه پنجم بوده است. در این سیاست‌ها به طور واضح مقام معظم رهبری اعلام کردند که باید در طول برنامه پنجم اتکا به درآمد نفت کاهش پیدا کند و از درآمد نفت فقط برای سرمایه‌گذاری و کارهای زیر‌بنایی استفاده شود. بنابراین دولت باید طی برنامه پنجم از اتکا به نفت می‌کاست و در ضمن بیش از درآمدهایش نیز خرج نمی‌کرد. از نظر من به عنوان کارشناس عمل کردن طبق سیاست‌های تعیین‌شده در سند چشم‌انداز به خصوص در بخش بودجه مهم‌ترین رکن نظم بخشیدن و انضباط مالی در دولت است که متاسفانه بودجه سال 1392 فاقد این مزیت‌هاست.
یعنی برخلاف قانون بالادستی عمل شده است؟
طبق سیاست‌های کلی سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی برنامه پنجم (ماده 22 و 32) به طور دقیق و واضحی گفته شده که درآمد حاصل از فروش نفت باید صرف سرمایه‌گذاری شود. بر همین اساس هم باید تا پایان برنامه پنجم هم ورودی به صندوق توسعه ملی هر سال سه درصد اضافه شود و هم وابستگی بودجه به نفت هر سال کاهش یابد. حتی برای این موضوع هم حکم داشتیم و این چیز تازه‌ای نبود. حال فکر کنید این کسری ترازها باید یا از طریق استقراض جبران شود یا برداشت از ذخایر یا اینکه استقراض غیرمستقیم شود. یعنی اوراق مشارکت و... منتشر شود. که این هم خودش مشکلی است.
برآورد درآمدها در لایحه به چه صورتی است؟
به نظر من برای درآمدها در لایحه بودجه امسال قدری خوش‌بینی وجود دارد. به گفته مسوولان دولتی عدم تحقق درآمدها در بودجه سال 1391 تا حدود 50 هزار میلیارد تومان بوده است که البته من اعتقاد دارم این رقم درست نیست و نهایتاً 35 هزار میلیارد تومان است. این به واسطه بیش‌برآورد برخی از درآمدها بوده است. این بیش‌برآورد منابع موجب شد تا میزان منابع موجودی که دست دولت می‌ماند در سال 1391 به 101 هزار میلیارد تومان برسد. حال آنکه رقم بزرگ‌تری در نظر گرفته شده بود. حالا در نظر بگیرید که در لایحه بودجه امسال، رقمی بسیار بزرگ‌تر از رقم تحقق‌یافته درآمدی برای دولت در نظر گرفته شده است. اگر فرض بگیرم سال گذشته 110 هزار میلیارد تومان منابع وجود داشته است؛ حالا حجم این منابع در لایحه بودجه به 166 هزار میلیارد تومان رسیده است.
البته به گفته مسوولان دولتی بخش عمده‌ای از این افزایش منابع دولت در لایحه به دلیل پیش‌بینی 15 هزار میلیارد تومان درآمد برای دولت از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی بوده است.
اگر این‌طور باشد پس چرا فقط میزان منابع یعنی همان 15 هزار میلیارد تومان در لایحه قید شده و اشاره‌ای به نحوه پرداخت‌ها نشده است؟ دولت یک حکم کلی داده که 120 هزار میلیارد تومان بابت اجرای مرحله دوم هدفمندی یارانه‌ها اعتبار نیاز دارد. اما 15 هزار میلیارد از این رقم را در بودجه ذکر کرده بدون اینکه اشاره‌ای به نحوه پرداخت و دستگاه مجری داشته باشد. هیچ حکمی در بودجه نیامده است که نشان دهد این پرداخت‌ها کجا انجام می‌شود و تنها این رقم در منابع بودجه عمومی دولت گنجانده شده است.
گویا در ردیف‌های متفرقه لایحه موجود است.
بله، چون ردیف متفرقه بهترین راهکار برای عدم رعایت دستگاه- برنامه به عنوان محور تهیه بودجه ایران است. البته مجلس هم علاقه زیادی به ردیف‌های متفرقه دارد.
چرا؟
چون در ردیف متفرقه طرح و ردیف مشخص نیست. اما در احکام معمولی بودجه، برای اینکه یک دستگاه بودجه بگیرد در پیوست‌های بودجه طرح‌ها و پروژه‌ها و میزان بودجه مورد نظر برای آنها در نظر گرفته شده و ذکر می‌شود. شاید به همین دلیل هم باشد که حجم ردیف‌های متفرقه نسبت به قانون بودجه پارسال بسیار بالاتر رفته است.
شما به صندوق توسعه ملی اشاره کردید. از نظر شما این لایحه می‌تواند اهداف در نظر گرفته شده برای صندوق توسعه ملی را محقق کند؟
یک نکته ظریف در لایحه بودجه امسال وجود دارد که طبق قانون برنامه پنجم توسعه 26 درصد از منابع نفت و گاز باید به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد. اما در ماده واحده لایحه بودجه 1392 به صراحت عنوان درآمدهای حاصل از صادرات «نفت» حذف شده و صرفاً درآمدهای حاصل از صادرات «گاز» آمده است. در واقع حکم برنامه پنجم «جایگزین» شده است. اگر این موضوع اتفاق بیفتد کل بودجه به هم می‌ریزد. طبق قانون اگر نفتی به فروش برسد، 5/14 درصد سهم شرکت ملی نفت است، 26 درصد سهم صندوق توسعه ملی است و برای منابع عمومی دولت 5/59 درصد می‌ماند. در صورتی که حالا دولت این 26 درصد را به 5/59 درصد اضافه کرده است. این درآمد باید به صورت دلاری باشد و نباید به ریال تبدیل شود. در عین حال اگر مجلس جلوی این اقدام را بگیرد (که فرض محتملی هم هست) از سرجمع درآمدهای دولت کسر می‌شود. به این ترتیب باید این درآمد (به صورت ریالی) به دست بیاید. تنها راه باقیمانده -در صورت تحقق چنین کاری از سوی مجلس- بالا بردن نرخ تسعیر ارز است. به این ترتیب که با افزایش قیمت دلار و ضریب تبدیل دلار به ریال، بتوان درآمد پیش‌بینی‌شده را که به صورت دلاری کاهش پیدا کرده به صورت ریالی بالا برد. این اقدام می‌تواند به افزایش نرخ دلار در سطح کشور منجر شود.
اما شاید مجلس این کار را نکند.
آن وقت بر خلاف قانون برنامه پنجم توسعه عمل شده است. مجلس راه دیگری جز این ندارد. باید واژه «نفت» اضافه شود.
در مورد هدفمندی یارانه‌ها اشاره کردید که حکم کلی در مورد این قانون در بودجه موجود است. این اقدام دولت چه دلیلی داشته است؟
به هر حال دلایل مختلفی می‌تواند داشته باشد. ممکن است دولت سناریوهای متفاوتی برای درآمد و هزینه هدفمندی داشته باشد که هنوز محاسبه نشده است. یا هر دلیل دیگری. چیزی که مسلم است بودجه‌نویسی و بودجه‌های این چند سال اخیر به حد کافی غیر‌شفاف بوده و عدم شفافیت در بودجه‌نویسی ایران نیز به این سادگی‌ها حل نمی‌شود.
در مورد هدفمندی یارانه‌ها نکته خاصی هست که نظرتان را جلب کرده باشد؟
یکی از موارد عجیب لایحه بودجه امسال، عدم اختصاص منابعی است که طبق قانون هدفمندی یارانه‌ها باید به وزارت بهداشت و به طور کلی بخش سلامت می‌رسید اما این اتفاق نیفتاده است. در قانون برنامه باید 10 درصد یارانه به بخش سلامت برسد. ماده 34 قانون برنامه پنجم توسعه به صراحت عنوان می‌کند که 10 درصد از رقم حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی باید به بخش سلامت برسد. با توجه به در نظر گرفتن رقم 120 هزار میلیارد تومانی برای هدفمندی یارانه‌ها، 12 هزار میلیارد تومان به بخش سلامت باید پرداخت شود. اما رقمی که برای وزارت بهداشت از این محل در نظر گرفته شده است نهایتاً دو هزار و 700 میلیارد تومان است که قرار است به بخش سلامت پرداخت شود. این یعنی نزدیک به یک‌پنجم رقمی که باید پرداخت شود تا مشکلات عدیده کشور در تامین دارو و دیگر مایحتاج سلامت مردم را تامین کند. با این حساب چه انتظاری می‌توان داشت؟ اساس سیستم بودجه‌نویسی را باید تغییر داد و با همه این کارها باز هم به نظر می‌رسد مدت‌زمان زیادی طول می‌کشد تا یک بودجه با مشخصاتی که رئیس‌جمهور اعلام کرد (بودجه‌ای ساده، مختصر و مفید به طوری که همه مردم آن را بفهمند) در بیاید.
دیدگاه تان را بنویسید