گذار از آشفتگی

این آرمان‌ها به آسانی به دست نخواهد آمد. ویتنام یک سلسله آشفتگی در اقتصاد کلان را در سال‌های اخیر تجربه کرده است- تورم دورقمی، کاهش ارزش پول، فرار سرمایه‌ها، و از دست دادن ذخایر ارزی- که اعتماد سرمایه‌گذاران را بر باد داد. رشد سریع، مسائل ساختاری جدیدی به وجود آورده است. با توجه به الگوی رشد مبتنی بر منابع، میزان بالای آلودگی، صادرات تک‌محصولی و بدون ارزش افزوده، و بهره‌وری پایین، یک منشاء نگرانی، کیفیت و پایداری رشد است. رقابت‌پذیری در ویتنام مورد تهدید است زیرا تولید برق همگام با تقاضا پیش نرفته است، هزینه‌های حمل‌ونقل و قیمت املاک و مستغلات بالا رفته است، و کمبود مهارت‌ها گسترده‌تر شده است. چالش‌های اجتماعی جدید بسیاری وجود دارد؛ آسیب‌پذیری بالا رفته است، فقر در بین اقلیت‌های قومی متمرکز است، نابرابری شهر و روستا تشدید شده و آهنگ اشتغال‌زایی کند شده است. این مسائل، به همراه هم، تهدیدی جدی برای رویاهای اجتماعی- اقتصادی بلندمدت ویتنام است. ویتنام سابقه‌ خوبی در تدوین سیاست‌های موفق به عنوان واکنش واقع‌بینانه به شرایط ملی دارد. موفقیت ویتنام در 25 سال گذشته، به واسطه تعدادی عوامل بوده است: 1- شروع گذار از پایه پایین با اختلالات کمتر 2- پذیرش و تعقیب فرآیند اصلاحات تدریجی از پایین به بالا 3- استقبال از سیاست‌های سرمایه‌گذاری و تجاری برونگرا 4- نقش توانمندساز سرمایه انسانی، کارآفرینی و نظام حزب دولتی. اما با توجه به میوه‌های در دسترس قبلاً چیده‌شده، مسائلی که هنوز به آنها پرداخته نشده است -«دستور کار ناتمام» گذار- با مسائل پیچیده‌تری نظیر ایجاد نهادهای مبتنی بر بازار و برقراری توازن و تعادل مجدد بین دولت و بازار سروکار دارد. در حالی که پس از بحران مالی جهانی در سال 2008 گرایش در بسیاری از کشورهای پیشرفته از سمت بازار به طرف دولت میل پیدا کرده است، در ویتنام، دولت همیشه نقش رهبری را بر عهده داشته است. اما عملکرد اقتصادی ناامیدکننده چند سال گذشته باعث شد تا بسیاری از سیاستگذاران ویتنامی و فرهیختگان ملی این پرسش را مطرح کنند که آیا در مورد خاص ویتنام، نیاز هست گرایش از سمت دولت به سمت بازار حرکت کند. جالب است که بسیاری از نهادهای مالی بین‌المللی در ویتنام، موضع محتاطانه‌ای در این باره اتخاذ کرده‌اند (تغییر تدریجی را ترجیح می‌دهند)، در مقایسه با مقامات ویتنام که ظاهراً خواهان تغییرات گسترده‌تر بوده و از جمله کسانی هستند که برای اجرای Doi Moi دوم تلاش می‌کنند.

در شرایطی که ویتنام بیست و پنجمین سالگرد Doi Moi ‌را جشن می‌گیرد به بررسی برخی از ضروری‌ترین مسائلی می‌پردازیم که ویتنام باید آنها را حل کند تا پایه‌های قوی برای تبدیل شدن به یک کشور صنعتی‌شده در سال 2020 بنا نهد. بر اساس برنامه پنج‌ساله‌ای که به تازگی تایید شده، سه حوزه‌ای که نیازمند توجه فوری است عبارتند از: ‌اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی، بهبود اثربخشی مخارج دولتی و تثبیت بخش مالی. در این گزارش دو اولویت نخست تحلیل می‌شوند. ابتدا نشان می‌دهیم بنگاه‌های دولتی که سرمایه ثابت (زمین و اعتبارات) نامتناسب با اندازه خویش دارند، در استفاده از این سرمایه‌ها نسبت به بنگاه‌های غیردولتی و خارجی ناکارا هستند- و نیازمند اصلاح‌ ساختار بخش دولتی. دوم اینکه بررسی‌ها نشان می‌دهد ویتنام منابع دولتی را به شیوه‌ای تخصیص می‌دهد که یک زیرساخت غیربهینه و شکننده در سطح محلی ایجاد می‌کند و همیشه به نظام زیرساخت کارآمد در سطح ملی منجر نمی‌شود، از این رو تغییرات در سازوکار تخصیص را توجیه‌پذیر می‌نماید. گزارش سپس دلایل ناکارایی و ناکارآمدی بنگاه‌های دولتی را شناسایی کرده و برخی گزینه‌های سیاستگذاری گسترده را برای بحث کردن پیشنهاد می‌دهد.

گذار یک سفر است، نه یک مقصد. در حالی که نقطه شروع اولیه ویتنام برای تبدیل شدن به اقتصاد بازار آسان است، بعید است خط پایانی وجود داشته باشد. حتی اقتصادهای بازار بالغ باید دائماً سیاست‌ها و نهادهای خویش را تغییر داده، به ‌روز کرده و تنظیم کنند تا بتوانند با تغییرات زمانه پیش بروند. پس این گزارش برای همه چالش‌های اقتصادی که ویتنام با آنها مواجه است پاسخی ندارد و بنابراین فهرستی جامع از پیشنهادات سیاستگذاری، برای گذار موفقیت‌آمیز در اختیار نداریم. در عوض، هدف ما کمک کردن به بحث جاری درباره برخی از عاجل‌ترین و حساس‌ترین مسائلی است که به آینده ویتنام ربط پیدا می‌کند. گذار ویتنام به اقتصاد بازار موضوع پژوهش‌های زیادی بوده است. طی دو دهه گذشته، کتاب‌ها و گزارش‌های بی‌شماری نوشته شده است که گذار ویتنام به اقتصاد بازار را مستند کرده است. بسیاری از سازمان‌های چندجانبه سفارش تهیه گزارش‌ها داده‌اند و چندین اندیشمند ملی و بین‌المللی درباره این موضوع مطلب نوشته‌اند. بحثی که در اینجا پیش می‌کشیم بر درس‌هایی که می‌توان از موفقیت‌های گذشته گرفت متکی است و به معنای بررسی جامع عوامل تبیین‌کننده گذار موفقیت‌آمیز ویتنام نیست.

ویتنام به عنوان ماجرایی موفق و روشن در میان اقتصادهای در حال گذار ایستاده است. گذار در اروپای شرقی یک فرآیند پیچیده و پردردسر بود و بحران‌های اقتصادی به طور مداوم تکرار می‌شدند، و شاهد ترکیبی از عوامل شامل کاهش تولید، افت درآمد متوسط، افزایش شدید فقر، افزایش مرگ و میر و کاهش نرخ تولد و تورم سریع بود. اما ویتنام نرخ‌ بالای رشد اقتصادی، افزایش سرمایه‌گذاری، صادرات قوی و کاهش شدید تورم را با برنامه اصلاحات محدود و تدریجی تجربه کرد. به علاوه، تغییرات در ویتنام در بستر تداوم حاکمیت حزب دولتی، میزان بالای مداخله دولت،‌ و کنترل مستقیم معنادار تولید از طریق بنگاه‌های دولتی رخ داد. چرا ویتنام موفق شد در حالی که این همه کشور دیگر شکست خوردند؟ البته هنگام مقایسه ویتنام با کشورهای اروپای شرقی باید به این نکته توجه داشت که آنها نیازمند تاسیس نهادهای سیاسی و چارچوب حقوقی جدید، حل مسائل امنیت داخلی و بین‌المللی،‌ و مساله فروپاشی نظام تجاری سوسیالیستی و قطع کمک‌های شوروی بودند که ویتنام با بسیاری از اینها بیگانه بود.

شرایط متفاوت اولیه

ویتنام در آغاز گذار خود فقیرترین و کم‌صنعتی‌شده‌ترین کشور بود. اقتصادش هرگز مشمول کنترل متمرکز کارآمدی شبیه اقتصادهای شوروی سابق و اروپای شرقی نبود. برای مثال در مقایسه با نظام توازن فیزیکی در شوروی، فهرست کالاهایی که ویتنام تحت برنامه‌های خود اختصاص می‌داد همیشه محدود بود. به همین ترتیب بخش بنگاه‌های دولتی در ویتنام سهم کوچکی از تولید غیرکشاورزی (29 درصد) و حتی بخش کمتری از اشتغال (16 درصد) داشت؛ برخلاف سایر اقتصادهای در حال گذار که سهم بنگاه‌های دولتی در تولید کل 75 تا 95 درصد بود. در حالی که اقتصادهای در حال گذار اروپای شرقی تحت نظام برنامه‌ریزی مرکزی، با توسعه صنایع سنگین به سطح بالاتری در صنعتی‌ شدن رسیدند، بیشتر سرمایه‌های موجود به شکل غیررقابتی باقی ماند. بنابراین ویتنام توانست از بخش زیادی از سرمایه پیش از گذار خود استفاده کند، اما سایر کشورهای در حال گذار اغلب باید موجودی سرمایه جدیدی به وجود می‌آوردند و در نتیجه در سال‌های اولیه عمدتاً دچار کاهش شدید تولید در بخش صنعتی شدند.

ویژگی مهم دیگر به اهمیت نسبی بخش روستایی و نقش مسلط واحدهای خانوار در تولید کشاورزی ویتنام بازمی‌گردد. عده‌ای از پژوهشگران استدلال می‌کنند که ویتنام در زمان گذار مانند چین، یک اقتصاد عمدتاً کشاورزی بوده است، به طوری که ساختار تولید کاملاً با مزیت نسبی این کشور همخوانی داشته است. بنابراین وقتی ویتنام اقتصاد خود را به روی رقابت داخلی و خارجی گشود، واکنش بجایی که بخش کشاورزی به تغییرات نشان داد مشوق تولید در این بخش شد و هر گونه انقباض در بخش صنعتی را جبران کرد. برای مثال طبق قطعنامه شماره 10 حزب که در سال 1988 تصویب شد، کشاورزان دارای حقوق مالکیت (اگرچه محدودی) شدند که دو موی دبیر کل حزب مدعی شد نقطه عطفی در توسعه کشاورزی است. حقوق مالکیت محدود در کنار اصلاحات قیمت و تجارت، به رشد پایدار کشاورزی کمک کرد و مازاد لازم برای متنوع ساختن تولیدات و تقویت توان زایش اقتصادی را فراهم ساخت. اکتشاف نفت و موقعیت مکانی در یکی از پویاترین و پررشدترین مناطق جهان نیز به کمک آمد.

رویکرد تدریجی از پایین به بالا

اصلاحات در ویتنام قطعاً در مراحل اولیه خود به صورت تدریجی،‌ از پایین به بالا و با تمرکز شدید بر واحدهای مولد بود. فرآیند تدریجی به این معنا بود که در هر گام، کارآمدی نهادها و سیاست‌های جدید، آزمون شده و با شرایط ویتنام تطبیق یابد. این فرآیند به خصوص در بخش کشاورزی که در سال‌های قبل از اجرای Doi Moi در معرض یک بحران پیوسته بود آشکار است.

اشتراکی ‌بودن کشاورزی یک بخش مهم از راهبرد سوسیالیستی بود. این قضیه به ویژه در ویتنام شمالی صادق بود که تعاونی‌ها به صورت واحدهای مولد و ارائه‌کنندگان خدمات اجتماعی توسعه یافتند. تجربه جنوب، و به ویژه دلتای مکونگ تا حدی متفاوت بود. دو موج پیاپی اشتراکی‌ در مکونگ در سال‌های 1979 و 1980 و سپس در ابتدای دهه 1980 به وجود آمد. اگرچه این مجموعه‌های اشتراکی هرگز نقشی تعیین‌کننده در اقتصادهای روستایی جنوب مانند شمال ایفا نکردند. بسیاری از اصلاحات کشاورزی به واسطه مقاومت کشاورزان در دلتای مکونگ نسبت به اشتراکی ‌شدن پس از اتحاد دوباره ویتنام شمالی و جنوبی روی داد. برخی سیاستگذاران شاهد منافع کشاورزی خانوارها بودند و بعد سیاست‌هایی تدوین کردند تا مشوق تغییرات مشابهی در سراسر کشور باشد. آنها کشاورزی اشتراکی را برهم زدند، حقوق استفاده بر زمین وضع کردند، نقش تعاونی‌ها را کاهش دادند، قیمت‌های کشاورزی را آزادسازی کردند و کشاورزان را به صادرات تشویق کردند- و کشور را در عرض دو سال از کمبود شدید در مواد غذایی به سومین صادرکننده بزرگ برنج رساندند.

مثال دیگر از اصلاحات گام به گام را می‌توان در توسعه نهادهای بازار دید. برخلاف سایر کشورهای در حال گذار، ویتنام کاملاً از نهادها و ساختارهای اقتصادی پیش از اصلاحات خود دور نشده است بلکه آنها را با توجه به تغییر زمانه تعدیل و بازنگری کرده است. به جای تخریب کامل نهادهای قدیمی به عنوان پیش‌نیاز نصب سازوکارهای جدید، بیشتر اصلاحات به سمت کارکرد بهتر نهادهای موجود پیش رفته است؛ ویتنام در حالی که به تدریج نهادهای بازار جدید را معرفی می‌کند در بین اقتصادهایی که ارتباط نزدیک به شوروی سابق داشتند، به خاطر تعدیل ملایم خود به همراه کمترین اختلالات، وضعیت یگانه‌ای دارد.

اصلاحات سیاستگذاری و ساختار انگیزشی

شاید بنیادی‌ترین تغییر طی چند سال نخست گذار، میل به تغییرات سیاستی با هدف افزایش کارایی بخش تولید، تقویت تولید در بخش کشاورزی، گشودن اقتصاد به روی تجارت و سرمایه‌گذاری خارجی و اصلاح دولت بوده است. چندین تغییر سیاستگذاری کلیدی در هر کدام از این حوزه‌ها رخ داد: بنگاه‌های دولتی، کسب و کار خصوصی، آزادسازی قیمت و تجارت، آزادسازی بازار کار.

بیشتر این سیاست‌ها، با هدف تقویت عرضه،‌ مبنایی برای گذار موفقیت‌آمیز فراهم کردند. سرمایه فیزیکی و انسانی ویتنام در نتیجه قیمت‌های کنترل‌‌شده و نظام انگیزشی که تولید بیشتر را سرکوب می‌کرد، به شکل غیربهینه استفاده می‌شد. با آزادسازی سریع قیمت‌ها و ایجاد یک نظام انگیزشی، در جایی که برنامه‌ریزی مرکزی شکست خورده بود اقتصاد بازار به موفقیت رسید.

نقش سرمایه‌ انسانی، کارآفرینی و نظام حزب دولتی

گذار ویتنام به اقتصاد بازار، موانع اقتباس از دانش موجود را که در کنار بهبود انگیزه‌ها و افزایش رقابت، در تبیین بهبودهای سریع در عملکردهای اقتصادی طی دو دهه گذشته موثر بوده است، کاهش داد. توانایی ویتنام در بهره‌برداری سریع از دانش موجود، با عملکرد قوی در ترویج سوادآموزی، تخصص‌ها، و توسعه انسانی گسترده در دوره پیش از اصلاحات تقویت شد. در واقع در آغاز دوره اصلاحات، ویتنام نرخ سواد، امید به زندگی، و تحصیلات بسیار بالاتری از بیشتر کشورهای با سطوح مشابه درآمد سرانه داشت. پایه قوی سرمایه انسانی با شادابی، سرزنده بودن و مهارت‌های کارآفرینی جمعیت و کیفیت نیروی کار ویتنام تکمیل شد.

برخی از تاریخ‌نگاران اقتصادی استدلال کردند نظام حزبی دولتی ویتنام، نقش مهمی در گذار هموار ویتنام ایفا کرد. بوروکراسی دولت حزبی دوره پیش از اصلاحات، یک نظام پیچیده بود که دولت مرکزی را به همه عناصر جامعه متصل می‌کرد و از میان بسیاری لایه‌ها، به محل کار و جوامع کوچک بسط می‌یافت. این نظام‌ها توانست فرامین، سهمیه‌ها و سیاست‌ها را از طریق سیستم انتقال دهد و در بسیج کردن مردم و سازمان‌ها در همه سطوح بی‌نهایت موثر بود. روشن است که در همه سطوح، ظرفیت سازمانی و اداری محسوسی وجود داشت، که بر حسب چنین سنجه‌هایی، دستاوردهای چشمگیری مثل نرخ سواد، امید به زندگی و نرخ مرگ و میر اطفال حتی قبل از آغاز دوره گذار را تبیین می‌کند. بنابراین، ویتنام با توانایی تمرکز بر اهداف ملی بلندمدت، و با ظرفیت اداری، مدیریتی، و اجرایی قابل توجه وارد دوره اصلاحات شد که به موفقیت اولیه این کشور کمک کرد. اما همان‌طور که خواهیم دید، با گسترش یافتن بخش خصوصی، نظام حزب دولتی جذب و حفظ استعدادها را بسیار دشوار یافت که باعث تحلیل رفتن تدریجی ظرفیت مدیریتی و اداری آن شد.

تغییرات، چالش‌ها و تناقضات

اقتصاد ویتنام در سال‌های اخیر چنان سریع رشد کرده است که چشم‌پوشی از برخی چالش‌های دیرپای آن آسان است. در دوره زمانی پنج‌ساله از 2003 تا 2008، اندازه اقتصاد ویتنام بیش از دو برابر شده و از 40 میلیارد دلار به 90 میلیارد دلار رسید و صادرات آن بیش از سه برابر شد و از 20 میلیارد دلار به 63 میلیارد دلار رسید. طی این دوره، ویتنام همچنین عضو WTO شد و باعث ورود بی‌سابقه سرمایه خصوصی خارجی شد که در اوج خود به 18 درصد تولید ناخالص داخلی در سال 2007 رسید. از نظر داخلی، این دوره مصادف با تاسیس گروه‌های اقتصادی دولتی بود - اتحاد کم‌رنگ بنگاه‌های دولتی با گروه‌های تجاری مشابه- و تمرکززدایی تصمیمات سرمایه‌گذاری به دولت‌های محلی. این دوره همچنین شاهد تقویت سرمایه‌گذاری، شکوفایی بازار سهام، جهش قیمت املاک و مستغلات و افزایش رونق اقتصادی در همه جا بود. بنابراین نادیده گرفتن اینکه این دوره همچنین با کاهش سهم بهره‌وری در رشد، افزایش بی‌ثباتی در اقتصاد کلان، توسعه نامنسجم و ناتوانی نهادهای عمومی برای همراهی با اقتصادی به سرعت جهانی‌شده مصادف بود، آسان است.

افت بهره‌وری

اگر سال‌های گذار اولیه ویتنام را با «رشد در حالت منابع محدود» مشخص می‌کردند پنج سال گذشته را می‌توان سال‌های «منابع فراوان با رشد محدود» نام گذاشت. کاملاً مستند شده است که شتاب گرفتن رشد در ویتنام طی دهه 1990 با هر گونه افزایش شدید در تشکیل سرمایه قابل تبیین نیست. تقریباً 40 تا 60 درصد رشد طی دهه 1990 از محل رشد بهره‌وری و بقیه از محل انباشت عوامل تولید به دست آمده است. وضعیت طی دهه 2000 تغییر کرد، دوره‌ای که ویتنام جریانی بی‌سابقه از سرمایه خارجی را دریافت کرد. طی این دوره، بهره‌وری تنها توانست عامل 15 درصد رشد باشد و بقیه رشد ناشی از انباشت سرمایه فیزیکی و انسانی بود؛ و در چهار سال گذشته (2007 تا 2010) تقریباً کل رشد از محل انباشت عوامل بوده است.

اتکای شدید به انباشت عوامل برای رشد سریع، قطعاً ناپایدار است. برای رشد کردن سریع عوامل تولید و پشتیبانی از رشد سریع اقتصاد یک حدی وجود دارد. اگرچه ویتنام جمعیت زیادی دارد، کسانی که تحصیلات و مهارت‌های ضروری برای کار کردن در صنایع و خدمات را دارند دائماً کمیاب‌تر می‌شوند. چنین وضعیتی باعث شد تا برنامه توسعه اقتصادی- اجتماعی، «مهارت‌ها و سرمایه انسانی» را یکی از پیشرفت‌ها برای پنج سال آینده شناسایی کند. در عین حال، رشد سریع اعتبارات، که مبنایی برای رشد تند و تیز در انباشت سرمایه بود منجر به بی‌ثباتی اقتصاد کلان شده است و دولت را به تعقیب سیاست مالی انقباضی‌تر در ماه‌های اخیر مجبور کرده است.

تصمیم اخیر دولت به کاهش نرخ سرمایه‌گذاری هدف برای پنج سال آینده، افزایش بهره‌وری را الزام‌آور می‌سازد. بدون هیچ بهبود آشکار در محیط بیرونی و تداوم آشفتگی اقتصاد کلان در داخل، رهبران ویتنام به این تصمیم رسیدند که کشور باید با استفاده از منابع کمتر کار بیشتری انجام دهد، یعنی باید نرخ رشد بالای خود را حفظ کند اما با نرخ سرمایه‌گذاری کمتر. بنابراین دولت نرخ سرمایه‌گذاری هدف را برای پنج سال بعد، از 40 درصد تولید ناخالص داخلی جاری به 35 درصد کاهش داد، در حالی که نرخ رشد اقتصاد را در سطح 6 تا 5/6 درصد حفظ کرد. این وضعیت همچنین با روند سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی تعهدشده که برای مدتی روند کاهشی داشته است، سازگار است. افزایش بهره‌وری مستلزم یک تغییر پارادایم در شیوه کار اقتصاد ویتنام در گذشته خواهد بود. نکات بنیادی در این رویکرد عبارتند از تجدید ساختار بنگاه‌های دولتی، تقویت کارآمدی سرمایه‌گذاری عمومی، و اصلاح بخش مالی. سه اولویتی که حزب، دولت و مجلس ملی تعیین کرده است.

ثبات اقتصاد کلان

نشانه دیگر ضعف در اقتصاد ویتنام، بی‌ثباتی مداوم اقتصاد کلان است. ویتنام به مدت چهار سال مداوم از سال 2008 تا سال 2011 یکی از بالاترین نرخ‌های تورم را در آسیا داشته است؛ تقریباً 16 درصد در سال. در کنار تورم بالا، ویتنام همچنین با فشار مداوم بر پول خود، کاهش ذخایر ارزی، افت عملکرد بازار سهام، و فرار سرمایه‌های داخلی مواجه است. بنابراین استثنایی دیگر در برابر روند کلی‌تر در بازارهای نوظهور آسیا که با افزایش ارزش پول ملی، افزایش ذخایر ارزی و ورود سرمایه‌ها روبه‌رو هستند.

در حالی که ویتنام به عوارض و نشانه‌های مشکلات اقتصاد کلان توجه می‌کند باید به حل علل ریشه‌ای بپردازد. در هر دو سال 2009 و 2011 دولت اقدامات شجاعانه‌ای برای مهار انتظارات تورمی و تثبیت اقتصاد انجام داد. اما هر دو اقدام منحصراً متکی بر سیاست پولی انقباضی و کنترل‌های گسترده بر نرخ بهره و قیمت‌ها بود. به برخی علل ریشه‌ای مشکلات - از قبیل ناکارایی بنگاه‌های دولتی،‌ ناکارآمدی برنامه‌های زیرساخت عمومی، و نیاز به شفافیت و افشای اطلاعات بیشتر- توجهی نشده است. به دنبال آن، اعتماد سرمایه‌گذاران به توانایی مدیریت اقتصادی دولت تضعیف شده است، که منجر به خروج سرمایه عظیمی شد و برآورد می‌شود که خطاها و حذفیات انباشت‌شده‌ (یک پراکسی برای فرار سرمایه) در تراز پرداخت‌ها در سه سال گذشته برابر با تقریباً 30 درصد تولید ناخالص داخلی باشد. ویتنام از نظر تاریخی کشوری کاملاً غیرمتمرکز بوده است. این کشور سنتی طولانی در خودمختاری نسبی روستاها و جوامع محلی در مدیریت اقتصادهای محلی خود داشته است. این رویه همچنین با الزامات آنی اقتصاد زمان جنگ سازگار است. این تمرکززدایی مزایای زیادی داشته است. میزان بالای خودمختاری عملی باعث شد ویتنام از نگاه غول‌پیکری به صنعتی‌ شدن به سبک شوروی خودداری کند. در سال‌های اخیر، تمرکززدایی به توسعه فراگیرتر و رقابت سالم بین استانی انجامیده است.

فرآیند توسعه ویتنام در حالی که غیرمتمرکز بود مثل اکنون بخش‌بندی و محلی‌شده نبوده است. هدف مشترک و رهبری قوی به معنای این بود که دولت‌های محلی و ملی هر کدام به شیوه‌های خاص خود به اهداف مشترک ملی کمک می‌کردند. اما با گذشت زمان، اقتصاد جدید ویتنام با درجه‌ای از استقلال از نظام مرکزی توسعه یافته است، که توانایی مرکز در هدایت این فعالیت‌ها به سمت اهداف توسعه ملی و ابزارهای ایجاد چارچوب نهادی و تنظیمی برای رشد پایدار تضعیف شده است. روی‌هم‌رفته، اصلاحات و کاهش کنترل متمرکز باعث توسعه درون بنگاه‌های دولتی، ادارات ملی و زیربخش‌های نظام متمرکز شده است. شبکه‌های حاصله و صنفی‌گرایی محلی از عوامل مهم تغییر اقتصادی شده‌اند. بنابراین سلسله‌مراتب پایین‌تر دولت به عنوان شکلی از فرادستان جدید تجاری پدیدار شده‌اند. در حالی که اکثریت فرادستان اقتصادی جدید نه مایل و نه در موقعیتی هستند که خواهان تغییر سیاسی باشند، آنها تاثیر محسوسی در تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری دارند. محلی‌ شدن توسعه و کنترل در ویتنام، در تضاد شدید با نظام‌های کاملاً متمرکزی است که از ویژگی‌های اقتصادهایی مثل کره و تایوان است.

قلمرو و آهنگ اصلاحات تحت تاثیر نظرات متفاوت درون حزب و دولت و اکثر گروه‌های ذی‌نفع بوده است. این گروه‌های ذی‌نفع شامل بخش‌های گسترده‌ای مثل نظامیان، پلیس، اتحادیه‌های تجاری،‌ زنان، ادارات محلی و منطقه‌ای، بنگاه‌های دولتی و وزارتخانه‌ها و ادارات گوناگون دولتی است. همچنین تغییرات چشمگیری در اهمیت این گروه‌بندی‌ها رخ داده است که مهم‌ترین‌شان نمایندگی داشتن و نفوذ بیشتر ادارات محلی و تکنوکرات‌ها بوده است.

تکثیر گروه‌های ذی‌نفع و ماهیت نظام حقوقی و تنظیمی ویتنام -که بر مبنای آنچه مجاز است و نه آنچه مجاز نیست فعالیت می‌کند- منجر به تولید حجم فراوانی از فرامین، مقررات و قوانین شده است. به واسطه کمبود افراد حرفه‌ای و تکنوکرات در سطوح بالاتر، کسانی که هسته‌های بوروکراسی‌ها در دولت‌های توسعه‌ای آسیایی نظیر کره، سنگاپور، تایوان و چین را تشکیل می‌دهند، فعالیت این نظام متوقف شده است.

از هم‌گسیختگی توسعه همچنین با تضعیف کیفیت نهادهای اقتصادی کشور مرتبط است. میراث برنامه‌ریزی مرکزی هنوز بر نهادهای اقتصادی ویتنام سنگینی می‌کند. اگر چه اینک بازارها مکانیسم اصلی تخصیص منابع هستند آنها اغلب کارکرد خوبی ندارند چون که نهادهای زیربنایی آنها غایب بوده، خوب شکل نگرفته و یا ناقص هستند. نهادهای اقتصادی بخش دولتی و خصوصی کاملاً از هم‌گسیخته هستند. از هم‌گسیختگی یک مشکل است چون که هزینه‌های هماهنگی را افزایش می‌دهد و منجر به افت کارایی می‌شود. یک نظام تنظیمی از هم‌گسیخته قواعدی متضاد و متناقض تولید می‌کند. از هم‌گسیختگی سرمایه‌گذاری دولتی منجر به دوباره‌کاری و اتلاف منابع می‌شود.

کارآمدی دولت نیز در سال‌های اخیر نسبت به همتایان و رقبای منطقه‌ای افت شدیدتری داشته است. کارآمدی دولت ویتنام -که بر حسب تصور و درک جامعه از کیفیت خدمات عمومی، کیفیت تدوین و اجرای سیاست‌ها و اعتبارمندی تعهد دولت به چنین سیاست‌هایی اندازه‌گیری می‌شود- در مقایسه با برخی از کشورهای آسیایی که عملکرد بهتری دارند نسبتاً پایین بوده است؛ و کارآمدی دولت (در مجموعه شاخص‌های حکمرانی خوب بانک جهانی) در سال‌های اخیر اندکی افت داشته است، در حالی که در سایر کشورها افزایش یافته است.

جمع‌بندی مطالب

یک شیوه درک مسائل ساختاری عمیق‌تر ویتنام، شروع کردن با تحلیل ساده از مالکیت، تخصیص و اجرای سرمایه‌گذاری است. آیا سرمایه‌های ویتنام در مالکیت کسانی است که بیشترین کارایی را در استفاده از آنها دارند؟ آیا مالکان سرمایه، سرمایه را به بخش‌هایی تخصیص می‌دهند که بالاترین بازده اجتماعی و اقتصادی را دارند؟ به محض اینکه سرمایه به یک بخش یا بنگاه اختصاص یافت آیا با کارایی به کار گرفته می‌شود؟ سه یافته کلیدی در این ارتباط عبارتند از:

مالکیت: بنگاه‌های دولتی ویتنام یکی از ناکاراترین استفاده‌کنندگان از سرمایه‌های کشور هستند، اما در عین حال بزرگ‌ترین مالک سرمایه‌های کشور نیز هستند.

تخصیص: برنامه‌ سرمایه‌گذاری دولتی هر روز که می‌گذرد ناکاراتر و پرهزینه‌تر می‌شود زیرا تخصیص سرمایه‌ها بر اساس ملاحظات اداری و سیاسی و نه نیازهای راهبردی و سازوکارهای بازار است و مازاد عرضه در برخی حوزه‌ها و کمبود شدید در حوزه‌های دیگر را به وجود می‌آورد.

کارایی: به دلیل استفاده گسترده از تمهیدات اداری برای کنترل قیمت‌ها و دسترسی محدود به اطلاعات اساسی، اقتصاد ویتنام از «اکسیژن» لازم برای اینکه یک اقتصاد بازار بتواند با کارایی فعالیت کند، محروم شده است.

اگر بخواهیم عوامل اصلی ناکارایی در مالکیت، تخصیص و کارایی سرمایه را نام ببریم برخی از مهم‌ترین آنها عبارتند از: نهادهای ضعیف، انگیزه‌های مختل‌شده و اطلاعات ناکافی. برای کارکرد بازارها نیاز به هر سه مورد نهادها، انگیزه و اطلاعات است. برخی نهادهای کلیدی که در اقتصاد ویتنام غایب هستند شامل ارگانی است که حقوق مالکیت را به روشنی مشخص کند و بازاری که این حقوق مبادله شود؛ یک ارگان مستقل برای نظارت بر مدیریت دولتی بنگاه‌های دولتی، و تنظیم‌گران بی‌طرف برای بخش‌های زیرساختی مثل بنادر و پارک‌های صنعتی. خلق انگیزه‌های درست شامل ارزش‌گذاری زمین به قیمت‌های بازار برای همه معاملاتی که دولت و شرکت‌ها در آنها حضور دارند باعث می‌‌شود دسترسی تبعیضی و انحصاری شرکت‌های دولتی به عوامل تولید پایان یابد، منافع دولت محلی با اولویت‌های ملی هم‌راستا شود، انگیزه‌های تامین مالی دولتی برای هماهنگی منطقه‌ای فراهم شود، و انتقالی‌های نقدی به خانوارهای فقیر مستقیماً و نه از طریق قیمت‌های یارانه‌ای انجام شود. تمهیداتی نیز باید اندیشه شود تا هزینه دسترسی به اطلاعات را پایین آورد؛ مواردی شامل سیاست افشای اطلاعات بنگاه‌های دولتی؛ بهبود شفافیت بودجه به ویژه در رابطه با پروژه‌های زیربنایی بزرگ عمومی؛ و ایجاد آگاهی در بین استفاده‌کنندگان از اطلاعات تا خواهان دریافت اطلاعاتی معتبر از دولت باشند.

استقبال از بازارها

ویتنام توانست بحران اواخر دهه 1980 خود را به یکی از بزرگ‌ترین موفقیت‌های توسعه‌ای زمان ما تبدیل کند. این کشور نشان داده است قابلیت فراوانی برای انطباق‌پذیری داشته و در شرایط بسیار دشوار سال‌های اولیه گذار پیشرفت چشمگیری کرده است. تصمیم به پذیرفتن اصلاحات بازارمحور و تغییر ساختارهای انگیزشی که با اصول بازار همخوانی دارند نقش حیاتی در موفقیت آن ایفا کرد.

ویتنام می‌تواند از قدرت بازار و نقش تسهیل‌کننده دولت استفاده کند تا یک مسیر جدید برای خلق اقتصادی کارآمدتر و جامعه‌ای مولدتر ترسیم کند. در حالی که ویتنام بسیاری از سیاست‌های اقتصاد بازار را پذیرفته است، تاکنون وظیفه دشوار خلق و تقویت نهادهای پشتیبان بازار را نادیده گرفته است. اینک شکل‌های قدیم کنترل ضعیف شده است و فعالیت‌های جدیدی پدیدار شده که سیستم به آنها عادت ندارد یا در تنظیم‌گری سریع آنها ناکارآمد است. این تغییرات باید با توسعه نهادهای جدید، ساختارهای انگیزشی جدید و جامعه باز و شفاف‌تر برای پشتیبانی از اقتصاد بازاری قوی و سالم که در حال تکامل است، مطابقت یابد. در شرایطی که ویتنام یک کنگره جدید حزبی، مجلس ملی جدید و نظام اداری جدید دارد، زمان ایده‌آل برای ویتنام است تا سفر خود را به سوی توسعه دادن اقتصاد بازار بلوغ‌یافته شروع کند و شایسته داشتن جایگاهی به عنوان کشور پویای نوظهور با درآمد متوسط در آسیاست. چنین سفری لازم و مطلوب است و شاید از مدت‌ها پیش شروع شده باشد.