سه کانال حذف هزینه‌های غیرضروری

در میان همه نمایندگان ادوار اخیر مجلس، کمتر کسی به اندازه حسن سبحانی در بحث‌های بودجه‌ای دقیق و صاحب‌نظر است. او که استاد‌تمام گروه «اقتصاد اسلامی، پولی و مالی» دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران است، در دوره‌های پنجم، ششم و هفتم مجلس نمایندگی مردم شاهرود را بر عهده داشته و سابقه ریاست بر کمیسیون برنامه و بودجه را نیز در کارنامه دارد. با چنین سوابقی است که حسن سبحانی می‌گوید در یک دوره زمانی چهارساله می‌توان تا 25 درصد از هزینه‌های بودجه‌ای دولت را کم کرد؛ مشروط بر آنکه «بودجه‌ریزی بر مبنای صفر» صورت بگیرد و «ردیف‌های متفرقه» و «درآمدهای اختصاصی» دولت نیز مورد بازبینی جدی قرار گیرد. مشروح گفت‌وگوی تجارت فردا با او را در ادامه بخوانید.

از منظر نظام بودجه و برنامه‌ریزی، معنای غیرضروری بودن دوسوم هزینه‌های کشور چیست؟ اگر فرض کنیم این صحبت رئیس مجلس صحیح و دقیق است، معنای آن چیست؟

البته من مطالب ایشان را مطالعه نکرده‌ام و بر اساس فرمایش شما پاسخ می‌دهم. منطقاً این گفته معطوف به آن است که برخی از هزینه‌هایی که در بودجه دولت پیش‌بینی می‌شود (اعم از اینکه جاری یا عمرانی باشد) احتمالاً منطبق بر نیازهای واقعی یا قوانین مستحکمی نبوده و چنانچه بخواهیم با شاخص ضروری بودن یا نبودن، بخش‌های مختلف بودجه را دسته‌بندی کنیم، می‌توان برخی از هزینه‌ها را زیر عنوان «غیرضروری» طبقه‌بندی کرد. معنای هزینه «غیرضروری» البته این است که نسبت به هزینه «ضروری» از اهمیت و اولویت کمتری برخوردار است.

با توجه به سابقه چندین ساله حضور شما در مجلس، آیا واقعاً دوسوم هزینه‌های کشور غیرضروری است؟ یعنی آیا می‌توان کشور را در سال آینده با یک‌سوم منابع لایحه بودجه فعلی (کمتر از 107 هزار میلیارد تومان بودجه عمومی) اداره کرد؟

معنای غیرضروری بودن دوسوم هزینه‌ها، لزوماً آنچه شما گفتید، نیست. فراموش نکنید که بودجه کشور، مقوله‌ای مجزا از سال قبل و غیرمرتبط با سال بعد نخواهد بود. چون بودجه همواره بر مبانی سال گذشته پایه‌گذاری می‌شود، حتی اگر ثابت شود بخش‌هایی از بودجه سال گذشته غیرضروری بوده، در سال آتی نمی‌توان آنها را نادیده گرفت و کشور را بدون آنها اداره کرد. به بیان دیگر، حتی اگر ضروری نبودن اقلامی ثابت شود، نتیجه نمی‌دهد که می‌توان کشور را بدون آنها اداره کرد. بلکه حداکثر این استنباط وجود خواهد داشت که باید برای تشخیص هزینه‌های غیرضروری و رفع تدریجی آنها برنامه‌ریزی شود.

اما نسبت دوسوم به یک‌سوم برای مقایسه هزینه‌های ضروری و غیرضروری «اغراق‌شده» به نظر می‌رسد. با توجه به تجربه شما در مجلس، فکر می‌کنید امکان واقع‌بینانه صرفه‌جویی بودجه‌ای تا چند درصد از منابع عمومی وجود دارد؟

در اعتبارات دولتی، مقوله‌ای تحت عنوان تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (بودجه عمرانی) وجود دارد که اقتصاد ایران برای جذب آن -حتی اگر به صورت کامل تخصیص پیدا کند- مشکلی نخواهد داشت. یعنی در هزینه کردن برای عمران، مشکلی وجود ندارد؛ مگر اینکه بگوییم برخی از پروژه‌های عمرانی تصویب‌شده، ضروری نبوده یا درباره اولویت انتخاب مکان یا زمان آنها بحث‌هایی وجود داشته است. اما در مجموع، می‌توانیم بخش عمرانی را که حدود 20 درصد از بودجه را تشکیل می‌دهد، از حوزه غیرضروری‌ها مستثنا کنیم و به 80 درصد باقیمانده یعنی اعتبارات هزینه‌ای (بودجه جاری) برسیم. بر اساس لایحه بودجه سال 96 حداقل 2 /40 درصد از اعتبارات هزینه‌ای، بابت جبران خدمات کارکنان پیش‌بینی شده است، یعنی 95 هزار میلیارد تومان. ضمن اینکه لوایح بودجه سالانه از منظر جبران خدمات کارکنان شفاف نیست. یعنی اگرچه دولت می‌گوید «جبران خدمات کارکنان» در فصل اول بودجه مورد رسیدگی قرار گرفته، اما در سایر فصول -مثلاً در فصل هفتم که «سایر هزینه‌ها» آورده می‌شود- هم رد‌پای پرداخت حقوق دیده می‌شود. زیرا به دلایل امنیتی و غیره بعضی از پرداخت‌ها ذیل فصول دیگر تنظیم می‌شود. بنابراین 40 درصد از بودجه جاری، حداقل هزینه‌ای است که دولت برای پرداخت حقوق می‌پردازد و من معتقدم رقم واقعی به مراتب بیشتر از این نسبت است. اینجا هم شاید بتوان گفت این هزینه‌ها مطابق با بهره‌وری نیست، اما شرایط پرداخت‌ها به گونه‌ای است که همین میزان پرداخت هم کفاف زندگی کارکنان را نمی‌دهد و به نظر نمی‌رسد بتوان این بخش را مشمول هزینه‌های غیرضروری قرار داد.

اما آن بخش از اعتبارات هزینه‌ای که در فصل پنجم بودجه زیر عنوان «کمک‌های بلاعوض» طبقه‌بندی شده، قابل صرفه‌جویی به نظر می‌رسد. در بودجه ایران بعضی از نهادها، واحدها و افراد حقیقی «کمک» دریافت می‌کنند که برخی از این کمک‌ها بر اساس قانون به وجود نیامده‌اند و دلیلی وجود ندارد که در بودجه دولت باشد. دولت نباید برای «هر کار خوبی» پول خرج کند، بلکه باید در این زمینه اولویت‌بندی داشته باشد. در فصل دوم بودجه، زیر عنوان «استفاده از کالاها و خدمات» هم به نظر می‌رسد که می‌توان برخی «هزینه‌های غیرضروری» را یافت و برای حذف آنها برنامه‌ریزی کرد.

به نظر شما آیا راهی برای شناسایی دقیق میزان هزینه‌های غیرضروری وجود دارد؟ آیا مطالعه‌ای در این زمینه انجام شده است؟

برای شناسایی این هزینه‌ها باید از چند زاویه اقدام کرد. یکی از زاویه «ردیف‌های متفرقه» بودجه که در لایحه بودجه سال آینده 8 /24 درصد از بودجه عمومی دولت را تشکیل می‌دهد. ردیف‌های متفرقه معمولاً ردیف‌هایی را شامل می‌شوند که همیشگی نیستند و حسب ضرورت و نیازهای پیش‌آمده یا تشخیص‌های مقامات ایجاد شده‌اند. به نظر من با آسیب‌شناسی و تحقیق در ردیف‌های متفرقه می‌توان هزینه‌های غیرضروری بسیاری را شناسایی کرد. البته تاکید می‌کنم که با شیوه مدیریتی رایج در ایران، برخی از همین هزینه‌های غیرضروری خود را ضروری جلوه می‌دهند: به عنوان مثال اموری به‌خوبی اداره نشده‌اند و برای رفع مشکلات آنها، اعتباراتی تخصیص داده شده که منطقاً غیرضروری بوده‌اند، اما برای رفع مشکلات به وجود آمده به‌ناچار پرداخت شده‌اند. مثلاً قانون عملیات بانکی به درستی اجرا نمی‌شود تا سود واقعی به سپرده‌گذاران بانکی پرداخت شود، بعد برای مابه‌التفاوت ناشی از عدم اجرای درست قانون از اعتبارات دولتی و مالیات مردم، به صاحبان سپرده یا سرمایه‌گذاران یارانه پرداخت می‌شود. بدیهی است که این هزینه‌ها می‌تواند غیرضروری تلقی شود.

کانال مهم دیگری که می‌تواند به شناسایی هزینه‌های غیرضروری کمک کند، «درآمدهای اختصاصی» دولت است که حدود 8 /13 درصد از پیش‌بینی بودجه سال 96 را تشکیل می‌دهد. به نظر من اکثر این درآمدها، ماهیتاً درآمد عمومی است؛ اما به مفری برای دستگاه‌های دولتی تبدیل شده تا هم در درآمدها کم‌گویی کنند (چون می‌دانند که هرچه کم‌گویی کنند و در عمل درآمد بیشتری به دست بیاورند، به اعتبارات سال آینده آنها منتقل می‌شود) و هم در هزینه کردن آن، سختگیری لازم را -آن‌گونه که در بودجه‌های عمومی مرسوم است- اعمال نکنند. بنابراین اگر بودجه‌های اختصاصی به درآمدهای عمومی بازگردد، امکان صرفه‌جویی و جلوگیری از هزینه‌های غیرضروری آنها وجود دارد.

کمی هم از زاویه سیاسی به ماجرا نگاه کنیم. به نظر می‌رسد این حرف که دوسوم هزینه‌های کشور ضروری نیست، پیام خوبی ندارد و این سوال را برای مخاطبان مطرح می‌کند که پس باقیمانده منابعی که هر سال در قالب بودجه عمومی کشور به تصویب می‌رسد، کجا می‌رود؟ یا اگر دوسوم هزینه‌ها غیرضروری است، چرا مجلس هر سال آنها را تصویب می‌کند؟ آیا دولت و مجلس گرفتار ریخت‌وپاش یا فسادی تمام‌نشدنی هستند؟

همان‌طور که اشاره کردید، حداقل انتظاری که از این صحبت ایجاد می‌شود، حذف هزینه‌های غیرضروری است؛ ولی ما ظرفیت کمیسیون تلفیق و صحن علنی مجلس را می‌شناسیم و می‌دانیم که حتی اگر اصل این کار در گذر زمان قابل اعمال باشد، مجلس در این حد، امکان ورود و اقدام ندارد. بنابراین چنین صحبت‌هایی، این ذهنیت را در جامعه ایجاد می‌کند که دولت موارد غیرضروری را در بودجه خود می‌آورد و مجلس نیز آنها را تایید می‌کند؛ اتفاقی که می‌تواند به اعتماد عمومی لطمه بزند.

آیا می‌توان گفت با توجه به اینکه این اولین بودجه مصوب مجلس دهم خواهد بود، رئیس مجلس، اصطلاحاً کمیسیون تلفیق را به مرگ گرفته تا به تب راضی شود و دست‌کم سقف بودجه را از آنچه هست، بالاتر نبرد؟ یعنی خود او هم می‌دانسته دوسوم هزینه‌ها غیرضروری نیست، اما این‌طور گفته که نمایندگان تازه‌وارد هزینه‌های جدید نتراشند؟

هر مقوله‌ای ممکن است و هرچند سطح نمایندگی و قانونگذاری در مجلس ایران -که تنها نهاد تصمیم‌گیر در امر بودجه است- باید بسیار فراتر از این صحبت‌ها باشد؛ اگر کارکرد این گفته‌ها، مطلبی باشد که شما اشاره کردید، کارکرد بدی نیست.

به‌هرحال تجربه نشان داده که فشار نگاه‌های منطقه‌ای در زمان بودجه‌ریزی در مجلس بسیار شدید است.

در اینکه بودجه‌های ما به صورت دقیق نوشته نمی‌شود، هیچ تردیدی نیست. به اعتقاد من اگر به سمت دقت حرکت کنیم، در یک دوره چهارساله (به اندازه عمر یک دولت) می‌توانیم تا 25 درصد اعتبارات را کم کرده یا دست‌کم از افزایش آنها (به قیمت ثابت) جلوگیری کنیم. چون اگر کاری شروع نشده باشد، برای شروع نکردن آن راحت‌تر می‌توان در مجلس تصمیم‌گیری کرد، اما وقتی مقوله‌ای -حتی به غلط- پایه‌گذاری شد، تصمیم به قطع آن ساده نیست.

آیا واقعاً می‌توان میزان هزینه‌های بودجه را - چنانچه رئیس مجلس هم گفته- نسبت به سال قبل کمتر کرد؟ تجربه تاریخی در ایران چه می‌گوید و این کار چقدر عملی است؟

غیرممکن که نیست. ممکن است اعتبارات هزینه‌ای نیم درصد یا یک درصد کاهش یابد. یا وقتی می‌دانیم اعتبارات عمرانی در عمل تخصیص پیدا نمی‌کند، می‌توان رقم واقعی قابل تخصیص آنها را در بودجه نوشت تا نسبت به سال قبل رشد منفی به ثبت برسد. اما اینکه چه هدفی از این طریق قابل تحقق باشد، بحث دیگری است.

ضمن اینکه من اعتقاد دارم راه اصولی برون‌رفت از معضل هزینه‌های غیرضروری، تنظیم بودجه بر مبنای صفر است. البته این کار باید از دولت شروع شود. بدین معنا که دولت هنگام تنظیم لایحه به دستگاه‌های اجرایی بگوید «اینکه سال گذشته (ولو در بودجه جاری) چه مقدار اعتبار در اختیار داشته‌اید، مهم نیست. امسال برای دریافت همان میزان اعتبار سال گذشته هم باید ضرورت آن را ثابت کنید.» به عنوان مثال در دستگاه‌های اجرایی به‌خصوص در وزارتخانه‌های بزرگی همچون آموزش و پرورش، افرادی به مرخصی بدون حقوق یا ماموریت می‌روند و ممکن است در یک سال، هزینه‌های مربوط به آنها اصولاً وجود نداشته باشد.

اما وقتی بودجه بر اساس «پرداخت‌های سال قبل + درصدی از رشد» پرداخت می‌شود، توجهی به تعداد واقعی حقوق‌بگیران نمی‌شود. در مورد خرید کالا یا خدمات هم -به‌ویژه درباره کالاهای سرمایه‌ای- همین مساله وجود دارد. چون کالاهای سرمایه‌ای وقتی یک‌بار خریده شوند، ممکن است تا پنج سال کار کنند و نیازی به تخصیص بودجه دوباره برای خرید آنها نیست. بنابراین بودجه‌ریزی بر مبنای صفر، کار دقیقی است که هدف حذف هزینه‌های غیرضروری را تامین می‌کند. اما باید ماه‌ها قبل از تنظیم لایحه بودجه در دولت آغاز شود تا دقت لازم را داشته باشد.

ولی به نظر می‌رسد تفسیر نهاد برنامه‌ریز (یعنی دولت) از «هزینه‌های غیرضروری» با تفسیر نهاد تصویب‌کننده (یعنی مجلس) متفاوت است. اگر چنین نبود که رئیس مجلس دوسوم از بودجه دولت را غیرضروری معرفی نمی‌کرد. چگونه می‌توان فهم مشترکی بین این دو نهاد ایجاد کرد؟

تفسیر مجلس عبارت است از مصوبه‌ای که در نهایت از جلسه علنی بیرون می‌آید. صحبت‌های اشخاص -هر قدر محترم و مهم- جانشین رای مجلس نیست.

و مصوبه رسمی مجلس هم که معمولاً با افزایش سقف لایحه بودجه پیشنهادی دولت همراه است؛ یعنی تفسیر غیرضروری بودن هزینه‌ها در مجلس طرفدار چندانی ندارد.

همین‌طور است.

یکی دیگر از مباحث مطرح‌شده در کمیسیون تلفیق بودجه 96، تاکید بر «ترمیم پرداخت‌ها به بازنشستگان و طبقات ضعیف» است. این تاکید چگونه با هدف کاهش هزینه‌های دولت قابل جمع است؟

در ظاهر و بر اساس آنچه در نظام بازنشستگی ایران عمل می‌شود، این دو هدف در یک راستا به نظر نمی‌رسد. اما بر اساس آنچه «باید باشد» و به لحاظ نظری، این دو هدف لزوماً مغایر هم نیستند. وقتی کسانی بازنشسته می‌شوند، دیگر شاغل نیستند و این از عجایب نظام مالی ماست که با شاغلان و بازنشستگان یکسان عمل می‌کند؛ یعنی صرف‌نظر از اینکه کسانی از سیستم دولت خارج شده‌اند، دولت نوسانات پرداخت‌های آنها را عهده‌دار می‌شود. این در حالی است که صندوق‌های بازنشستگی با پول‌هایی که قبلاً از افراد دریافت کرده‌اند و سرمایه‌گذاری‌هایی که انجام داده‌اند، باید مستمری بازنشستگان را تامین کنند. شاید از این حیث که پیامی به سازمان‌های بازنشستگی فرستاده شود که باید درآمدزا باشید و پرداخت‌ها به بازنشستگان را ترمیم کنید، این حرف منافاتی با کاهش هزینه‌های دولت نداشته باشد. هرچند وقتی در زمان تنظیم بودجه از این مساله صحبت می‌شود، معنای واقعی آن این است که مجلس باید به فکر غیرشاغلان هم باشد. این یکی از تضادهایی است که ما با آن مواجهیم.

آقای لاریجانی از کمبود 50 تا 60 هزار میلیارد‌تومانی بودجه نیز سخن گفته و گفته است که این کمبود قرار است با اوراق مشارکت و صکوک جبران شود و آن را مصداق «بدهی روی بدهی» بار آوردن دانسته است. این تعبیر چقدر درست است و اگر این تعبیر درست است، چرا دولت و مجلس این کار را انجام می‌دهند؟

احتمالاً منظور کسری تراز عملیاتی بودجه بوده است. در لایحه پیشنهادی سال آینده 77 هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی وجود دارد؛ بدان معنا که حتی اگر دولت یک ریال هم هزینه عمرانی نداشته باشد و بخواهد فقط با مالیات و سایر درآمدهای غیرنفتی، هزینه‌های جاری کشور را تامین کند، 77 هزار میلیارد تومان کم می‌آورد که این کمبود قرار است از طریق فروش نفت و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی تامین شود که 5 /32 هزار میلیارد تومان مربوط به اوراق است. یعنی دولت برای تامین هزینه‌های جاری خود از مردم استقراض می‌کند و باید در سال آتی، این قرض را به علاوه سود آن بازپرداخت کند. شاید غرض این باشد که «خرج کردن بیش از دخل» ما را مجبور به قرض گرفتن می‌کند و با توجه به شرایط کنونی نظام مالی ایران، بدهی‌های دولت طی زمان بیشتر و بیشتر می‌شود.

شما سه کانال را برای شناسایی هزینه‌های غیرضروری در بودجه معرفی کردید: «بودجه‌ریزی بر مبنای صفر» و بازبینی «ردیف‌های متفرقه» و «درآمدهای اختصاصی». این روش‌ها، عمدتاً «فرمی» هستند، نه «محتوایی». اگر از حیث محتوایی بخواهیم بخش‌های غیرضروری بودجه دولت را معرفی کنیم، فکر می‌کنید کدام بخش‌های بودجه قابل حذف هستند؟ آیا به‌عنوان مثال یارانه‌های پرداختی (در قالب قانون هدفمندی یارانه‌ها و غیر آن) می‌تواند از مصادیق این هزینه‌ها باشد؟

البته سازمان هدفمندی یارانه‌ها به صورت درآمد-هزینه‌ای عمل می‌کند و حسابش جداست.

اما این سازمان معمولاً کسری خود را با کمک گرفتن از بودجه عمومی جبران می‌کند...

در این باره آنقدر آمارهای متناقض اعلام می‌شود که نمی‌دانیم با اینکه هزینه‌های اسمی ثابتی (معادل 45500 تومان) به افراد پرداخت می‌شود و تعدادی از یارانه‌بگیران نیز حذف شده و در عین حال برخی قیمت‌های انرژی در سال‌های اخیر رو به افزایش بوده، چرا هنوز کسری وجود دارد. بنابراین من درباره هدفمندی یارانه‌ها اطلاعات دقیقی ندارم و نمی‌توانم اظهارنظر کنم. اما اعتبارات متمرکز درآمد-هزینه‌ای یکی از جاهایی است که برای پیدا کردن هزینه‌های غیرضروری می‌توان به آن ورود کرد. اعتبارات دستگاه‌های آموزشی-پژوهشی هیات امنایی هم حتماً باید مشمول تجدیدنظر قرار گیرد. همچنین یکی دیگر از بخش‌های قابل تجدید‌نظر، اعتبارات مربوط به جداولی است که تحت عنوان «راه»، «آب» و... در لوایح بودجه قرار می‌گیرد و هزینه‌های پرشماری را با رقم بسیار کم آغاز می‌کند. چون گاهی 200 پروژه آب یا راه در جداول پیش‌بینی می‌شود که پول موجود برای آنها به 10 پروژه نیز کفاف نمی‌دهد.