ملی شدن متمایز از دولتی شدن
آیا بازتخصیص آب در ایران قابلیت اجرایی دارد؟
بازتخصیص آب در ایران با دشواری‌هایی روبه‌رو است. دلیل آن هم بیشتر به خاطر فراهم نبودن زیرساخت‌هاست. ما تخصیص آب را به صورت درست انجام نداده‌ایم. در مواردی که آب جدید تامین شده یا اینکه دعاوی‌ای مطرح بوده، بر اساس فرآیند رسیدگی به دعاوی این کار صورت گرفته است. بعد از قانون ملی شدن آب قرار بود تخصیص آب صورت بگیرد. یک نوع مجوز بهره‌برداری قرار بود صادر شود که برخی اسم آن را سند آب هم نام گذاشته‌اند. این موضوع مجدداً در قانون توزیع عادلانه آب نیز مطرح شد که قرار بود هیات‌هایی با مشارکت وزارت جهاد کشاورزی و وزارت نیرو تشکیل شود و این وزارتخانه‌ها مجوزهای بهره‌برداری در این زمینه صادر کنند.
در چند قانون برنامه نیز این مساله تکرار شد. سال 82 نیز که قانون تشویق سرمایه‌گذاری به تصویب رسید مجدداً موضوع حقوق سرمایه‌گذار مطرح شد. اینکه این حقوق از طریق سندی در اختیار قرار بگیرد که یکی از مهم‌ترین وجوه این سند تخصیص آب بود. یعنی به ازای سرمایه‌گذاری باید مشخص شود که چه‌مقدار آب باید تخصیص یابد. بنابراین تخصیص آب در کنار موضوع حق‌آبه‌ها مسائلی بود که در ایران تلاش شد سامان پیدا کند. بازتخصیص در حقیقت برای جاهایی است که مساله تخصیص آب ابتدا حل‌و‌فصل و حقوق آب با تضمین دولت تامین شده باشد.
در نهایت این مساله پیش می‌آید که با توجه به تغییر شرایط اجتماعی و اقتصادی نیاز به بازتخصیص آب وجود دارد. باید پذیرفت این ترم، ترم پیشرفته‌ای است که بعد از مرحله تخصیص خود را نشان می‌دهد که تخصیص آبی که صورت گرفته برای زمان بی‌نهایت نبوده و باید زمان‌دار شود و زمان که منقضی شد، طبیعتاً باید مساله تخصیص آب نیز تغییر پیدا کند. حتی بنا به مصالح جامعه اگر زمان آن منقضی هم نشده باشد، چون شرایط عوض شده و مالکیت آب در اصل متعلق به عموم مردم است، در نتیجه موضوع بازتخصیص اهمیت پیدا می‌کند. در نهایت یک عده نیز بازتخصیص سبز را مطرح می‌کنند. یعنی با مطرح شدن اقتصاد سبز، مساله سازگاری و استفاده بهینه از منابع آب با شرایط جدیدی که محیط‌زیست و بهره‌برداری پایدار مطرح می‌کند موضوع بازتخصیص سبز آب نیز مجدداً مطرح می‌شود.
وقتی بحث از ملی شدن آب می‌شود، این نگرش مطرح است که آیا منطقه‌ای که آب بیشتری دارد لزوماً این آب فقط متعلق به آن منطقه است یا می‌تواند سرمایه همه کشور باشد. آیا این نگرش بحث انتقال آب را توجیه می‌کند؟ واقعیت این است که تا به حال من چنین تفسیری از ملی شدن آب نشنیده بودم. یعنی از نظر حقوقی معنایی غیر از خصوصی شدن آب بوده است. چون قبل از آن در ابتدای دوره قانونگذاری جدید ما مرحله‌ای داشتیم که حقوق خصوصی خیلی مورد تاکید بود. یعنی بیشتر قوانین آب در تقویت بهره‌برداری خصوصی از آب بود.
از سال 1347 در مورد منابعی که می‌شد ملی شوند، مساله ملی شدن آب مطرح شد با این دید که بهره‌برداری کنترل و پایدار شود. بنابراین قرار بود دولت با نظارتی که دارد کار تنظیم‌گری آب را انجام دهد و مهم‌ترین این رگولاتوری دولتی بر روی آب‌های زیرزمینی بود تا تعادل سفره‌های آب زیرزمینی برهم نخورد. مثلاً سفره‌های دشت مشهد در سال 1347 ممنوعه اعلام شد. یا دشت‌های رفسنجان در سال 1353 ممنوعه شد. ما یک دوره 50ساله تنظیم‌گری دولت را داریم که پشتوانه ملی شدن آب است که اجازه دخالت به دولت برای تغییر پروانه‌ها و کنترل برداشت‌ها را داد. واقعیت این است که بیشتر این تفسیر پیش آمد که دیگر کسی نمی‌توانست بگوید من در محدوده زمین خودم هر طور که دلم بخواهد چاه می‌کنم و بهره‌برداری می‌کنم. این چاه‌ها می‌توانست بر استفاده سایر بهره‌برداران تاثیر بگذارد.
در دهه 40 که قانون ملی شدن آب مطرح و قانونی شد، علاوه بر روان‌آب‌ها و آب‌های سطحی، آب‌های زیرزمینی نیز مورد هدف بود. یکی از انگیزه‌های قوی برای ملی شدن آب همین آب‌های زیرزمینی بود. سال‌های دهه 50 اسد توکلی که یکی از استادان مدیریت آب در دانشگاه‌های آمریکا بود، مقاله‌ای در رد ملی شدن آب نوشت. او گفت ملی شدن آب لزوماً به این معنی نیست که با این روش بتوان ضوابط بهره‌برداری و کارآمدی آن را از بین برد.
تفاوت ملی شدن با دولتی شدن آب در چیست؟ آیا ملی شدن آب شبیه ملی شدن نفت است؟ باید گفت بله، همان ایده در نظر بوده است اما تفکیک حقوقی در این زمینه صورت نگرفته بود اگرچه امروز این تفکیک حقوقی در دنیا اتفاق افتاده است که common-pool (مدیریت منابع مشترک) را به معنی دولتی شدن نمی‌گیرند. خانم استروم (Ostrom) کارهایی در این زمینه انجام داد و تاکید کرد جامعه محلی می‌تواند مدیریت مشترک را بر روی مشاع‌ها انجام دهد و این نوعی از مالکیت در حوزه مشاع‌های منابع مشترک بود که صورت گرفت.
بنابراین مالکیت دولتی معنی نمی‌دهد بلکه بهره‌برداران و ذی‌نفعان محدوده‌ای که به هم متصل هستند و این منابع مشترک را در مالکیت دارند. این موضوع در خیلی از منابع دیگر مثل شیلات، مرتع و جنگل نیز مصداق دارد. یعنی برای اینکه تراژدی منابع مشترک اتفاق نیفتد باید جامعه‌ای شکل بگیرد که همان کامان باید باشد که بر روی منابع مالکیت مشترک ایجاد شود که با مالکیت دولتی کاملاً متمایز است.
جریان حقوقی مالکیت آب در ایران هرگز مطرح نشده و اساساً برجسته نیست. در گذشته سنتی مدیریت آب در ایران منابع مشترکی بوده که جامعه محلی مالکیت داشته و خودشان قوانینی می‌گذاشتند و بر اساس آن بهره‌برداری می‌کردند. مواردی از قوانینی که خانم استروم برای کار و تحقیقات خود استفاده کرد مربوط به جوامع آسیایی و گذشته آنها در مدیریت منابع آب بوده است. ما در منابع تاریخی خود مواردی شبیه به این داشتیم. واقعیت این است که اینها نظریه‌هایی بودند که از دهه 70 میلادی به بعد خود را مطرح کرده است و در دهه 90 نمود بیشتری دارد. متاسفانه حقوق آب ما از تحولات بین‌المللی حقوقی متاثر نیست و حقوقدانانی که در این زمینه فعالیت می‌کنند به صورت تخصصی و مستمر در زمینه آب فعالیت نکرده‌اند. البته در زمینه‌های دیگر در محیط‌زیست ما چنین مشکل مشابهی داریم که ورود کارشناسان و نظریه‌پردازان حقوقی در این زمینه خیلی ناکافی بوده است و فقهای ما نیز در این زمینه رغبتی نشان نمی‌دهند.
ما تماس‌هایی با فقها داشتیم ولی آنها عمدتاً تاکید داشتند که باید اول به صورت عرفی وضعیت آب را ببینیم و بعد سوالات مشخصی در زمینه مدیریت آب مطرح شود و ما بعد از پژوهش در این زمینه پاسخی پیدا کنیم. بنابراین جواب مشخصی راجع به پشتوانه حقوقی روی مساله آب نگرفتیم و امید داریم حقوقدانان ما به مساله آب و محیط‌زیست ورود پیدا کنند.
در جوامع محلی ایران از قدیم به صورت غیررسمی، بحث خرید و فروش آب جریان داشته است و قیمت آب تا حد زیادی ارزش آب را منکعس می‌کند.
در مناطق مختلف خرید و فروش چاه در بازارهای غیررسمی اتفاق می‌افتد اما قیمت‌گذاری رسمی که مربوط به تاسیساتی است که کارگزاران دولتی مسوول آن هستند، تحت شرایط انحصار طبیعی اتفاق می‌افتد و دولت باید برای نظارت بر کارگزاران نقش تنظیم‌گر را بر عهده بگیرد. اگر ما ریش و قیچی را دست دولتی بدهیم که تصدی‌گر است و بخواهد از طریق قیمت‌گذاری تعادل میان عرضه و تقاضای آب ایجاد کند و منابع مالی خود را هم حفظ کند، دچار تعارض منافع می‌شود و مشکلی بر مشکلات منابع آب اضافه می‌شود. موضوع تعارض منافع یکی از مسائل مهم و مشکلات مدیریت آب در ایران است که هنوز نتوانسته‌ایم آن را به درستی حل کنیم.
