بانک‌ها را رها کنیم
گفتوگو با حمید تهرانفر درباره آثار بخشنامه بازی بانک مرکزی
حمید تهرانفر می‌گوید: مشکلی که ما داریم این است که قوانین تنقیح نشده‌اند، باز هستند و زمان اجرای آنها گذشته است یا اینکه برای زمان خاصی بوده‌اند و بعد رها شده‌اند. کما اینکه برخی تکالیف که در قانون برنامه، مثلاً برنامه سوم لحاظ شده است، با وجود اتمام دوره قانون یادشده، مباحثی را برای نظام بانکی یا خود بانک مرکزی گشوده است که تاکنون بسته نشده است.
بانک مرکزی به‌عنوان مقررات‌گذار و ناظر بازار پول به سبب اختیارات قانونی خود، بخشنامه‌های گوناگونی را به اعضای این بازار فراخور اتفاقات ابلاغ می‌کند. اما در ماه‌های گذشته شدت ابلاغیه‌های بانک مرکزی به نهادهای تحت نظارت خود فزونی یافته است. در گفتوگو با حمید تهرانفر به دنبال چرایی این اتفاق بوده‌ایم. وی که معاون سابق نظارتی بانک مرکزی نیز بوده است، اهم دلایل صدور ابلاغیه‌های متعدد بانک مرکزی و آثار و عوارض آن برای مدیران بانک‌ها را برای ما تشریح می‌کند.
♦♦♦
دلایل شدت گرفتن صدور ابلاغیه‌های بانک مرکزی به بانک‌ها چیست؟ آیا این اتفاق را می‌توان شدت‌یافتن بوروکراسی‌گرایی دانست یا خیر؟
کشور در حال گذران دوران بسیار دشواری است. تقریباً تمامی مسوولان کشوری و مجموعه حاکمیت چشم‌انتظار اقدامی از سوی بانک مرکزی هستند که بتواند آشفته‌بازار پول را سروسامان بدهد. اما متاسفانه این نهاد از اختیارات کافی برخوردار نیست و تمام مدیران بانک مرکزی واقعاً در شرایط حساسی به سر می‌برند و همگی متفق‌القول در پی مرهمی بر زخم‌های اقتصاد هستند که امر بسیار سختی هم هست. من نیز برای آنان آرزوی توفیق داشته و می‌دانم چنین اتفاقی بالاخره شکل خواهد گرفت. اما در مورد این موضوع که چرا بخشنامه‌های مختلفی از سوی ارگان‌ها از جمله بانک مرکزی به سایر مجموعه‌های زیردست ابلاغ می‌شود نکاتی را باید مورد توجه قرار دهیم. نخستین و بارزترین دلیل در این باره، وجود قوانین قدیمی حاکم بر ماست. مثلاً در ابتدا مقرر بود قانون عملیات بانکی بدون ربا طی پنج سال به شکل آزمایشی اجرا شود و پس از تعدیلات احتمالی لازم، به شکل قانون لازم‌الاجرا دربیاید. اتفاقی که اما در واقعیت شکل گرفت این بود که از آن زمان تاکنون 35 سال گذشته است. یعنی 30 سال از آن موعد پنج‌ساله گذشته است و تاکنون تعدیلات لازم در قانون یادشده شکل نگرفته است. از این‌رو در این مدت اشکالات قانونی نه‌تنها این قانون، که قوانین قدیمی دیگر نیز برجسته می‌شود و نیاز بوده است که با روشی منسجم و هدفمند، ضمن حل اشکالات قبلی، راهکارهای قابل اجرایی معرفی شود. لذا در شرایط فعلی ضمن وجود قانون عملیات بانکی بدون ربا، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های ضمنی داریم. ضمن اینکه بخشنامه‌های کثیری در مورد تفسیر قانون عملیات بانکی بدون ربا چه از محل سپرده‌گیری و چه از منظر اعطای تسهیلات ابلاغ شده است. اکنون فارغ از این قانون، بخشنامه‌ها به سایر قوانینی نیز تعمیم داده می‌شود که از عمر آنها سال‌ها می‌گذرد.
پس قوانین ناکارآمد بانکداری ما رگولاتور را ناچار به ابلاغ بخشنامه‌های متعدد کرده است؟
البته یکی از دلایل این کار همین است. بگذارید این را هم اشاره کنم که ما کماکان این بحث را داریم که قانون پولی و بانکی هنوز وجود دارد یا منسوخ شده است. در پاسخ یک بحث ساده مطرح می‌شود که مواردی از این قانون که با قانون عملیات بانکداری بدون ربا برخورد می‌کند، منسوخ شده است. اما این قبیل موضوعات در ذهن هر بانکدار و مدیری نیست و نیاز است که مقررات‌گذار این مباحث را برای آنها به‌روشنی تبیین کند. به‌عنوان مثال اعلام کند که فلان قسمت‌ها دیگر مورد تایید نیستند لذا همین موضوع که در تقابل قانون پولی و بانکی و قانون عملیات بانکی بدون ربا، دومی بر اولی حاکم است و تفسیر این موضوع نیازمند به صدور بخشنامه‌های گوناگونی است. از این‌رو مشکلی که ما داریم این است که قوانین تنقیح نشده‌اند، باز هستند و زمان اجرای آنها گذشته است یا اینکه برای زمان خاصی بوده‌اند و بعد رها شده‌اند. کما اینکه برخی تکالیف که در قانون برنامه، مثلاً برنامه سوم لحاظ شده است، باوجود اتمام دوره قانون یادشده، مباحثی را برای نظام بانکی یا خود بانک مرکزی گشوده است که تاکنون بسته نشده است. آثار تکالیف آن قانون، باز و رهاست و برای آن باید همچنان بخشنامه صادر شود.
علاوه بر موضوع قوانین قدیمی، نکته دیگری که لازم است در بحث تعدد بخشنامه‌ها بیان شود این است که قوانین و مقررات موجود نیز عاری از ابهام و دربردارنده شفافیت کاملی نیست. مشاهده می‌شود که بسیاری از قوانین و مقررات اعلامی، از چند سطر تجاوز نمی‌کنند. حال این قوانین به شکل یک پکیج بوده و از ماده یک تا چندین ماده پیش می‌رود یا مثلاً به شکل یک بند در قانون بودجه ذکر می‌شوند. به‌عنوان مثال تصور کنید که در قانون بودجه ذکر می‌شود که 25 درصد منابع بانک‌ها به بخش کشاورزی و آب تخصیص داده شود. بیان این مساله بسیار ساده است اما عملیاتی کردن آن به‌تنهایی دشوار. این یک مثال ساده بود که حاوی ابهامات زیادی است. مثلاً آیا بانکداران خصوصی نیز مشمول قاعده بودجه دولت می‌شوند؟ لذا از بانک مرکزی سوال می‌کنند و بانک هم پاسخگوی این‌گونه ابهامات است و بخشنامه می‌زند که طبق قانون بانک‌ها موظف به این اقدام هستند و قانون، بانک‌ها را به دولتی و خصوصی تقسیم نکرده است. سوال بعدی در ادامه مثلاً این می‌شود که آیا بانکی مثل بانک صنعت و معدن نیز که در بخش صنعتی فعالیت می‌کند، مشمول این قانون می‌شود یا خیر؟ آیا کشاورزی به بانک صنعت و معدن هم مرتبط می‌شود یا خیر و آیا این بانک هم باید 25 درصد منابع خود را در اختیار این بانک قرار بدهد یا نه؟ لذا مجموع این اتفاقات باعث می‌شود که تعداد زیادی ابهام در ذهن مجریان شکل بگیرد که رگولاتور سعی می‌کند از طریق بخشنامه‌های گوناگون آن را رفع و تفسیر کند.
نکته سومی که در این‌باره به ذهنم می‌رسد این است که واقعاً برخی از قوانین و مقررات ما قابلیت اجرایی‌شدن ندارند. نهادهای مربوطه همانند مجلس قوانین را به بدنه اجرایی اعلام می‌کنند. اما در عرصه عمل این قوانین با مشکلات زیادی مواجه می‌شود. به‌عنوان مثال همین وام‌های ازدواج که به ازای هر زوج معادل 10 میلیون تومان بود، اکنون به 15 میلیون تومان رسیده است. نکته حائز اهمیت این است که در پشت این وام، باید منابع لازم دیده شود. به بیان روشن‌تر، اعطای وام قرض‌الحسنه ازدواج نیازمند منابع قرض‌الحسنه پس‌انداز است. در شرایط تورمی اقتصاد و کاهش استقبال مردم نسبت به سپرده‌گذاری قرض‌الحسنه، قانونگذار مصارف قرض‌الحسنه را شدت داده است. لذا این طبیعی است که بانکداران نمی‌توانند به این موضوع جامه عمل بپوشانند و ناچار به مصرف از سپرده‌های سرمایه‌گذاری مدت‌دار هستند یا اینکه از منابع خودشان یعنی سهامداران خرج کنند. بنابراین چنین اتفاقاتی بانک‌های زیادی را با مشکل روبه‌رو می‌سازد. درکنار آن مقامات نظارتی سردرگم می‌شوند که اکنون چه باید کرد که چگونه صف طولانی متقاضیان وام، با منابع اندک قرض‌الحسنه پوشش داده شود. در چنین هنگامه‌ای، بانک مرکزی ناچاراً تعداد کثیری بخشنامه صادر می‌کند. اما درنهایت این بانک مرکزی است که آماج اتهامات از سوی بانکداران و دولت و حاکمیت و مردم قرار می‌گیرد.
نکته چهارم در این موضوع به تعدد دستگاه‌های نظارتی در کشور بازمی‌گردد. هر دستگاه نظارتی برای اقدام موثر خود قواعد مشخصی را بیان می‌کند که لزوماً در قوانین وجود ندارد و صرفاً موردنظر ناظر است. از این‌رو دستگاه‌های تحت نظارت از جمله بانک‌ها به‌طور مداوم در مورد ضوابط ابلاغی ناظر از آن سوال می‌کنند. کاری که ناظر می‌کند این است که سوالات را مورد تجزیه و تحلیل قرار داده و آنها را در قالب بخشنامه به تمامی دستگاه‌های ذی‌ربط ابلاغ می‌کند. تجارب قبلی من نشان داده است که این روند گاهی آنقدر طولانی و خسته‌کننده می‌شود که ناظران، نمی‌دانند چه روشی را در پیش بگیرند تا نگرانی بانک‌ها نسبت به اجرای دقیق قواعد در مقابل نهاد ناظر برطرف شود. از این‌رو تا قانون بودجه و امثالهم منتشر می‌شود بلافاصله صدها سوال به سمت بانک مرکزی می‌آید و این نهاد نیز با کمیته‌های متعددی که در اختیار دارد، جلسات طولانی‌مدتی را برگزار می‌کند تا همه پاسخ‌ها را در قالب بخشنامه ابلاغ کند. بنابراین مجموع این چهار مورد باعث شده که سیستم گره بخورد و نتواند به اندازه کافی چابک باشد. این همه ضوابط و قواعد و بخشنامه و آیین‌نامه درهم‌تنیده باعث می‌شود که حتی بانکداران و ناظران هم شمار آنها را از دست بدهند و این حجم انبوه بخشنامه نیز متاسفانه تجمیع و مجلد نشده است. در برخی از موارد هم که بانکداران رفتار خلاف بخشنامه داشته‌اند، ناشی از برداشت غلط آنها بوده است. مثلاً فرض کنید فردی پس از دانشگاه وارد بانک شده و بعد از چند سال مدیر یکی از بخش‌ها شده باشد و حال وقت آن رسیده که با حجم انبوهی از بخشنامه و آیین‌نامه روبه‌رو شود. در صورت اقدام خلاف بخشنامه‌ای با این پاسخ روبه‌رو می‌شویم که من مدیر اصلاً از وجود چنین بخشنامه‌ای آگاه نبوده‌ام. بنابراین افراد مسوول هم نمی‌توانند همه موارد را در ذهن خود نگه دارند. خاطرم هست زمانی که در بانک مرکزی بودم و همه بانک‌ها دولتی بودند و مقررات احتیاطی ابلاغ نشده بود، همکاران بسیار زیرک بودند و از قاطبه بخشنامه‌ها با جزئیات آن آگاه بودند. آن زمان نیز تنها چند بخشنامه درخصوص قانون عملیات بانکی بدون ربا وجود داشت اما اکنون قوانین بسیار زیادی در ارتباط با بانکداری شکل گرفته است که بررسی آن بسیار دشوار است.
البته این را هم باید اضافه کنم که برخی از بخشنامه‌ها به سبب التهابات بازار در زمانی صادر می‌شود که با روندهای مرسوم بانک‌ها و صرافی‌ها کار پیش نمی‌رود. لذا در این‌گونه مواقع باید یکسری ضوابط اجرایی به سرعت اعلام شوند تا برخی مقررات قدیمی هر چند موقت کنار گذاشته شوند.
درکنار دلایل ذکرشده از جانب شما، آیا بخشنامه‌های جدید را می‌توان در راستای همگراشدن با قوانین و مقررات بین‌المللی مثل مبارزه با پولشویی دانست؟
اگر صحبت را صرفاً معطوف به بانکداران بکنیم، در چند سال گذشته که بانک‌ها صرفاً دولتی بودند، بانک‌ها و نهاد ناظر تنها چند مولفه ساده را مدنظر قرار می‌دادند. اکنون تعدد ناظران پیش آمده است و علاوه بر مقررات پیشین، مقررات جدیدی هم اضافه شده است که از جمله مهم‌ترین آنها می‌توان مقررات مبارزه با پولشویی و جلوگیری از تامین مالی تروریسم را نام برد. البته باید گفت که مقررات جدید بسیار پراهمیت هستند. مشخص است آنچه ما به صورت قانون داریم، خام است و باید به زبان بانکی تحلیل و تفسیر شود. از این‌رو آیین‌نامه و دستورالعمل‌های خاص برای آنها تدوین می‌شود و حتی در مرحله عمل نیز بانک مرکزی بخشنامه‌های جدیدتری برای اجرای آن قانون اعلام می‌کند. پس طبیعی است که هرچقدر قوانین و مقررات بیشتر شوند، نیاز به تفسیر آنها از سوی نهاد ناظر بیشتر می‌شود و این عمل حالتی پویا دارد. اما الان آنقدر این بخشنامه‌ها زیاد و درهم‌تنیده شده است که من نگرانم تعدد بخشنامه‌ها ادامه کار سیستم را با مشکل مواجه سازد.
بانک مرکزی به‌عنوان رگولاتور بانک‌ها تا چه میزان حق دخالت در عملیات تجاری بنگاه‌ها را دارد؟
طبق اصول بانک مرکزی به‌عنوان ناظر حق دخالت در امور تجاری بانک‌ها را ندارد و فقط حق نظارت دارد. ما زمانی می‌توانیم مقوله دخالت را موضوع بدانیم که مدیریت بانک فاقد قدرت اداره بانک باشد. در چنین حالتی بانک مرکزی مدیریت بانک را بر عهده می‌گیرد. اما اگر بانک به شکل مرسوم در حال عملیات خود است، بانک مرکزی حق دخالت ندارد و صرفاً بر قواعد تعیین‌شده و اجرای آن از جانب مدیران بانک نظارت می‌کند. اینکه در فلان بازار وارد یا خارج شوید، علی‌الاصول نباید گفته شود.
با توجه به نکات مطروحه شما مرز رگولاتوری و ورود به مسائل داخلی و عملیاتی بانک‌ها چیست؟ به‌عنوان مثال محدودیت‌های جدیدی که در بخشنامه جدید برای شعب و کارکنان تعیین شده به دنبال چه موضوعی بوده است؟ چرا این بخشنامه آنها را مورد خطاب قرار داده است؟
این به کنار، شما حتی نرخ سود را هم در نظر بگیرید که مدیران از اجرای آن گریزی ندارند. حتی همین نرخ‌ها هم چه در زمینه سپرده‌ها و چه درباره تسهیلات خالص سود و زیانی منفی برای بانک به همراه دارد. وقتی قاطبه بانک‌ها به سبب این نرخ با زیان مواجه می‌شوند، نشان می‌دهد این نرخ صحیح نیست ولی مدیران نسبت به اجرای آن ملزم‌اند. به نظر من این موردی است که از مرز نظارت عبور کرده است. حاصل نظارت بانک مرکزی و فعالیت تجاری بانک‌ها باید یک بانک سالم و سودده و با چشم‌انداز روشن را ایجاد کند. اگر بانکی در مسیر زیان‌دهی حرکت کند، نشان آن است که نه ناظر و نه مدیران بانک به درستی کار خود را انجام نداده‌اند.
در بخشنامه‌های ارسالی مجازات عدم رعایت موارد مطروحه عموماً ذکر نمی‌شود. خاطیان بخشنامه‌ها بر چه اساسی و به چه ترتیبی مورد مواخذه قرار می‌گیرند؟ سازوکار نظارتی بانک مرکزی بر رعایت کامل ابلاغیه‌ها از سوی مخاطبان آنها چیست؟
عموماً نیازی نیست که مجازات عدم رعایت بخشنامه‌ها همیشه همراه آن بیان شود. چون در چنین صورتی مجازات هم خود به خود لوث می‌شود. اما عطف به قوانین پولی و بانکی و عملیات بانکی بدون ربا، بانک مرکزی به‌عنوان رگولاتور می‌تواند قواعد و مقررات برگرفته‌‌شده از قوانین را به نظام بانکی کشور اعلام کند و بدون ذکر مجازات در هر بخشنامه، از بانک‌ها توضیح بخواهد. به هرحال فرض این است که بانک مرکزی بخشنامه‌ها را ابلاغ و نهادهای تحت نظارت آنها را اجرا می‌کنند. مدیران بانک‌ها افراد جاافتاده و باتجربه‌ای هستند که جایگاه بانک مرکزی را می‌شناسند و توقعات نه‌تنها بانک مرکزی، که حاکمیت از خود را هم اطلاع دارند.
با توجه به اینکه روش‌های کنونی تعامل نهاد ناظر با نهادهای تحت نظارت آن طبق صحبت‌های شما تحت پیچیدگی‌های بخشنامه‌های متعدد قرار گرفته است، پیشنهاد شما برای سیستمی کردن و نظام‌مند ساختن ابلاغیه‌های بانک مرکزی چیست؟
بعضی اوقات از بانک‌ها انتظار می‌رود که مشکلات سیستماتیک اقتصاد را حل کنند. طبیعی است که این یک انتظار گزاف است. چراکه بانک‌ها به‌عنوان بنگاه‌های اقتصادی- همانند بسیاری از بنگاه‌ها مثلاً صنعتی‌ها- به خودی خود دارای انواع مشکلات هستند. اینکه فرض کنیم بانک‌ها با هم مشکلی ندارند و الان باید با هم هم‌قسم شده تا مشکلات اقتصاد کشور را حل کنند، دیدگاه صحیحی نیست. در چنین فضایی حتی اگر بانک‌ها خواهان اجرای بخشنامه‌ها باشند، این کار مقدور نیست. از طرفی رعایت مقررات درصورتی که بانک‌ها را در آینده به اضمحلال بکشاند، این هم درست نیست. نظام بانکی باید قوی و سالم باشد و باید دانست که گره تمام مشکلات کشور به دست بانک‌ها باز نمی‌شود. باید پذیرفت که بانک‌ها هم موجودیت دارند و بانک‌ها را رها کنیم تا در چارچوب قواعد تجاری و قوانین و مقررات در مسیر اصولی بانکداری حرکت کنند. لذا نگاهی که بدون توجه به خود بانک‌ها، آنان را منجی مشکلات می‌داند باید تغییر یابد.
