برزخ وظایف بانک مرکزی
آیا اقتصاد ایران قادر به ثبات متغیرهای اقتصاد کلان خواهد بود؟
چند سال پیش یک مدرس دانشگاه که مسوولیت حاکمیتی مهمی در حوزه بانکی دارد گفته بود، هدف بانک مرکزی تامین مالی توسعه بوده و کنترل تورم و ایجاد ثبات مالی صرفاً قید انجام این وظیفه از سوی بانک مرکزی است. یعنی بانک مرکزی موظف به تامین مالی توسعه اما به‌گونه‌ای است که سبب ایجاد تورم و بی‌ثباتی مالی نشود و طبعاً ابزار بانک مرکزی برای این منظور نیز بانک‌ها، پایه پولی و سیاستگذاری پولی است. بسیاری دیگر در درون و بیرون دولت نیز با عباراتی چون هدایت نقدینگی یا هدایت اعتبار یا تخصیص اعتبارات به بخش‌های مولد چنین رویکردی را دنبال می‌کنند که البته مسبوق به سابقه است.
فارغ از ابعاد نظری و عملی مردود بودن چنین رویکردی، بهترین شاهد برای شکست آن عملکرد نظام بانکی و در راس آن بانک مرکزی طی 40 سال اخیر است. بانک مرکزی و نظام بانکی در ایران بدون اینکه کسی بر زبان آورد در چند دهه اخیر عملاً نقش توسعه‌ای، بودجه‌ای، رفاهی و توزیعی و حتی خیریه ایفا کرده و درگیر تامین مالی آنها بوده است. بانک مرکزی به خاطر غلبه این تصور که ستاد مرکزی و رئیس بانک‌ها بوده و متولی تامین مالی بودجه و بقیه اقتصاد کشور است در چند دهه اخیر بیش از آنکه به وظایف متعارف و اصلی خود یعنی تنظیم عرضه پول مورد نیاز اقتصاد، سیاستگذاری پولی با هدف کنترل تورم و ثبات محیط اقتصاد کلان و نهایتاً نظارت بر بازار پول بپردازد مشغول تامین مالی بودجه دولت، تخصیص دستوری منابع به بخش‌های اقتصادی، پیگیری اهداف توسعه‌ای، وام مسکن، وام ازدواج و وام قرض‌الحسنه، بانکداری دولت و حسابداری و صندوق‌داری ارزهای نفتی، تخصیص ارز به واردکننده، خرید و فروش ارز صادرکننده، مبارزه با قاچاق ارز و نظایر آن بوده است. دقیقاً به همین دلیل بهینگی عرضه پول معنی خود را از دست داده، سیاستگذاری پولی به مفهوم واقعی غایب بوده و کژمنشی در نظام بانکی ابعاد گسترده و عمیقی پیدا کرده است. در واقع بسیاری از معضلات نظام بانکی نظیر ناترازی‌های بانکی، ضعف در نظارت بر بانک‌ها، ناکارآمدی سیاست پولی، رشد بی‌رویه و بالای پایه پولی و نقدینگی به‌صورت مستمر و طولانی‌مدت، تورم‌های مزمن بالا و وقوع شوک‌های شدید ارزی و تورمی نتیجه مستقیم درگیر کردن بانک مرکزی به پیگیری اهداف نامتعارف و بی‌ربط به کارکرد بانک‌های مرکزی است. در چند دهه اخیر نظام حکمرانی سعی کرده کاستی‌ها و کمبودها در سایر حوزه‌ها را با ابزارهای در اختیار بانک مرکزی مرتفع کند و در این راستا وظایفی را که کم‌وبیش در تعارض با وظایف متعارف بانک‌های مرکزی است به دوش آن نهاده است. بانک مرکزی نیز طبعاً و به‌ناچار در انتخاب میان این دو، کم و بیش به سمت اجرای وظایف نامتعارف تحمیل‌شده از بیرون به او سوق پیدا کرده و تمرکز یافته است.
بانک‌های مرکزی وظیفه دارند پول را متناسب با نیاز خانوارها و بنگاه‌ها تنظیم و عرضه کنند. آنها همچنین از سیاست پولی به‌عنوان کاتالیزوری برای تحریک یا تحدید متغیرهای اقتصاد کلان استفاده می‌کنند تا تورم را کنترل کرده و در محیط اقتصاد کلان ثبات ایجاد کنند. اما اگر قرار باشد بانک‌های مرکزی از ابزارهای در اختیار خود برای تامین مالی توسعه استفاده کنند روشن است که نه‌تنها مساله تنظیم عرضه پول و کنترل تورم و ثبات محیط اقتصاد کلان به حاشیه خواهد رفت، بلکه موجب تشدید تورم و بی‌ثباتی در محیط اقتصاد کلان نیز خواهد شد. خواستن توأمان این دو وظیفه از بانک مرکزی در تعارض با هم است چون او مجبور است کم و بیش یکی را فدای دیگری کند.
یکی از مهم‌ترین ماموریت‌های نهادهای ناظر بر عملکرد بانک‌ها که در ایران بر عهده بانک مرکزی است، کنترل و محدود کردن کژمنشی‌ها در نظام بانکی است. اما اگر نهادهای مذکور به‌گونه‌ای عمل کنند که خود از زاویه‌ای دیگر به تشدید کژمنشی‌ها منجر شود نوعی نقض غرض خواهد بود. عنصر اساسی در کژمنشی از سوی بانک‌ها، فقدان مدیریت ریسک روی منابع سپرده‌گذاران و به‌کارگیری آن در امور بسیار پرریسک است. ما در اقتصاد کشور موارد متعددی از تشدید کژمنشی‌ها از سوی بانک مرکزی چه در گذشته و چه حال به خاطر ایفای نقش‌های مغایر با نقش و ماموریت اصلی آن بانک شاهدیم. وقتی بانک مرکزی به جهت ایفای نقشی متفاوت از وظایف ذاتی خود، به‌جای شناسایی بانک‌های کم‌ریسک و پرریسک (rating) و معرفی آنها به جامعه، نقش خود را ضامن حفظ سپرده‌ها نشان می‌دهد علاوه بر اثری که این امر می‌تواند در تشدید تورم داشته باشد به تشدید کژمنشی در نظام بانکی نیز خواهد انجامید. یا زمانی که بانک مرکزی برای ایفای نقش توسعه‌ای، برای بانک‌ها مشخص می‌کند که سپرده‌ها را به چه نرخی تجهیز کنند و تسهیلات را به چه بخشی و چه گروه‌هایی اختصاص دهند و چه نرخی و چه وثایقی از آنان بگیرند بانک‌ها نیز احساس مسوولیت جدی نخواهند داشت و مدیریت ریسک را در امر تجهیز و تخصیص منابع جدی نخواهند گرفت و در نتیجه کژمنشی گسترش و تعمیق خواهد یافت. ناترازی موجود در نظام بانکی یکی از تبعات همین پدیده است. به عبارت دیگر تحمیل وظایفی خارج از کارکرد اصلی بانک مرکزی به آن حتی وظایفی که با وظایف نظارتی بانک مرکزی در تعارض است، آن را از ایفای نقش رگولاتوری خود بازداشته و حتی سبب تشدید کژمنشی‌ها در نظام بانکی نیز می‌شود.
نتیجه اینکه خواستن همزمان وظایف توسعه‌ای از بانک مرکزی در کنار انجام وظایف تنظیم عرضه پول، سیاستگذاری پولی جهت کنترل تورم و حفظ ثبات در محیط اقتصاد کلان و نظارت بر نظام بانکی؛ سبب شده بانک مرکزی در هیچ‌کدام از وظایف خود به آنچه مورد انتظار است نائل نشود: در تامین مالی توسعه موفق نباشد چون نه ابزار و اختیارش را داشته و نه متغیرهای برون‌زای مهم موثر بر توسعه کشور تحت کنترلش بوده است، به اهداف متعارف و ذاتی خود در حد انتظار دست نمی‌یابد، چون ایفای نقش توسعه‌ای مانع از انجام صحیح آن شده است.
متاسفانه در نظام سیاستگذاری کشور بسیاری اصرار دارند بیماری را که نیاز به جراحی دارد با دارو درمان کنند یا اینکه با تسکین درد بیمار، بیماری را پنهان کرده و عملاً این تصور را ایجاد کنند که بیماری درمان شده است. اصرار بر ایفای تامین مالی توسعه از سوی بانک مرکزی و نظام بانکی، از همین رویکرد نشأت می‌گیرد. اقتصاد ایران از جهات گوناگون محیطی، محاطی، نهادی و... با موانع جدی و مزمن از جهت توسعه روبه‌رو است. اما برخی با تمرکز بر یکی از صدها مولفه موثر بر آن و گذاشتن بار عمده آنها بر دوش نظام بانکی، سال‌هاست سعی دارند توسعه را از آن موانع عبور دهند اما نتیجه طبعاً رضایت‌بخش نبوده است. به‌رغم این عده‌ای باز هم اصرار بر این راه شکست‌خورده دارند و اصلاً منکر آن می‌شوند که بانک مرکزی و نظام بانکی تاکنون مطابق ایده آنها عمل کرده و مدعی هستند که بانک مرکزی و بانک‌ها در راستای تامین مالی توسعه عمل نکرده‌اند، از این‌رو باید به آن مسیر تغییر مکان دهند.
ماموریت و فلسفه وجودی نظام بانکی، واسطه‌گری میان پس‌اندازکنندگان و سرمایه‌گذاران است تا هزینه مبادله پس‌انداز-سرمایه‌گذاری (هزینه و ریسک برقراری ارتباط میان پس‌اندازکنندگان و سرمایه‌گذاران) به حداقل ممکن برسد و بازار پول و اعتبار بزرگ‌تر شود. از این‌رو صحیح نیست نظام حکمرانی به نظام بانکی به عنوان یک ابزار تامین مالی برای خواسته‌های توسعه‌ای، بودجه‌ای و سیاسی خود نگاه کند. اگر سیاستگذار دنبال این‌گونه تامین مالی است باید بانک‌های توسعه‌ای و خیریه خود را تاسیس کند و منابعش را هم تامین کند. به‌خصوص اینکه دولت چندان هم از این جهت دستش خالی نیست. در حال حاضر حدود 37 درصد دارایی بانک‌ها به بانک‌های تجاری و توسعه‌ای دولتی اختصاص دارد. همچنین 54 درصد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نیز مربوط به همین بانک‌هاست.
