نقض غرض

در تئوری‌های مالیه عمومی، نقش‌های مختلفی برای مالیات به عنوان یکی از ابزارهای سیاست‌های مالی در نظر گرفته می‌شود که از جمله عبارتند از: تامین درآمد دولت، توزیع ثروت و درآمد، تثبیت اقتصادی، تخصیص بهینه منابع، تشویق و حمایت از یک بخش، زیربخش یا فعالیتی خاص. به جز نقش‌ اصلی، یعنی تامین درآمد دولت، سایر اهداف مطروحه به وسیله اعمال نرخ‌های متفاوت مالیاتی، معافیت‌های پایه درآمدی یا معافیت‌های بخشی پیگیری می‌شود. در این مقاله عمدتاً به معافیت‌های بخشی خواهیم پرداخت؛ امری که منجر به معافیت حدود نیمی از اقتصاد ایران از اصابت مالیات شده است.

در قوانین گذشته مالیاتی کشور -که از حدود ۴۵ سال پیش در اقتصاد ایران جاری است- دیدی سنتی در زمینه معافیت‌دهی وجود داشته و همچنان نیز تغییر نکرده است؛ چراکه احساس می‌شده تغییر این نگاه می‌تواند آثار منفی داشته باشد و هیچ‌کس حاضر به پرداخت هزینه این تحول نبوده است. ارزیابی اینکه این معافیت‌ها تا چه حد مفید بوده، باید با بررسی اهداف اجرای آنها صورت بگیرد. بدین منظور باید به چند سوال اساسی پاسخ داد:

■اصولاً اهداف مدنظر معافیت‌ها تا چه حد حاصل شده است؟

■هزینه یا عدم‌النفعی که دولت برای اعمال معافیت‌ها می‌پردازد، متناسب با اهداف آنها بوده است یا خیر؟

■با توجه به روش اعطای این معافیت‌ها، رسیدن به اهداف مدنظر تا چه اندازه قابل ارزیابی و اندازه‌گیری است؟

■آیا ابزار مناسب‌تری برای دستیابی به اهداف مورد نظر معافیت‌ها وجود دارد یا خیر؟

آنچه مسلم است در اعطای معافیت به یک بخش (یا زیربخش یا فعالیتی خاص) در اقتصاد، ابتدا باید بررسی کرد که آیا مالیات جزو متغیرهای موثر آن بخش است، یا خیر؟ به بیان دیگر، آیا در تابع تولید در آن بخش خاص، مالیات به طور مستقیم یا غیرمستقیم نقشی دارد یا خیر؟ و اگر پاسخ مثبت است، این نقش و تاثیر به چه میزانی است؟ زمانی که برنامه‌ریزان اقتصادی قصد دارند تغییری در یک متغیر اقتصادی ایجاد کنند، باید بررسی کنند که متغیرهای موثر بر آن کدام‌اند و کدام متغیر را می‌توان با کمترین هزینه و بیشترین کارایی در جهت هدف مورد نظر به کار گرفت؟

بنابراین ابتدا باید بررسی کرد که «آیا مالیات در بخش‌های مورد معافیت، متغیر موثری است یا خیر؟»، دیگر اینکه «آیا برای تحقق این هدف، ابزار مناسبی است؟» و در نهایت اینکه «آیا معافیت مالیاتی، بهترین و کاراترین متغیر برای تحقق اهداف مورد نظر است؟» جواب این سوالات در بسیاری از موارد معافیت‌های مالیاتی اعطاشده، قطعاً منفی است.

با فرض اینکه ۴۰ درصد از اقتصاد ایران از مالیات معاف باشد، و ظرفیت بالقوه بخش معاف از مالیات، معادل ظرفیت بالفعل بخش مالیات‌دهنده اقتصاد باشد (که فرض بسیار محتاطانه‌ای است و به‌عنوان یک کار‌شناس اقتصادی شخصاً معتقدم ظرفیت بالقوه مالیاتی کشور حداقل دو برابر ظرفیت بالفعل کنونی است) رقم عدم‌النفع دولت از این محل به حدود ۴۳ تا ۴۵ هزار میلیارد تومان در سال می‌رسد. به عبارت دیگر، دولت برای حمایت از بخش‌های معاف از مالیات، سالانه ۴۵ هزار میلیارد تومان هزینه می‌کند.

سوال این است که آیا این هزینه متناسب با میزان تحقق اهداف دولت بوده است؟ پاسخ این سوال نیز منفی است. چراکه با توجه به نحوه اعمال این معافیت، نتایج حاصل از آن اصولاً قابل بررسی و ارزیابی نیست و نمی‌توان دریافت که با وجود گذشتن از حقوق دولت و ملت در این بخش، آیا فعال اقتصادی بهره‌مند از معافیت، منابع مالی ناشی از معافیت مالیاتی را در جهت اهداف مد نظر کشور استفاده کرده است، یا خیر؟

به عنوان یک مثال، می‌توان به معافیت مالیاتی مناطق آزاد توجه کرد. دولت با هدف ایجاد اشتغال و رشد و توسعه این مناطق، این معافیت را اعمال می‌کند، اما مشخص نیست منابع مالی حاصل از آن صرف سرمایه‌گذاری مجدد می‌شود، یا صرف فعالیت سوداگرانه ساخت‌و‌ساز یا امثال آن؟

در مثالی دیگر، می‌توان به سهم صادرات غیرنفتی از تولید ناخالص داخلی توجه کرد که رقمی حدود هشت درصد است. این بدان معناست که با توجه به معافیت این گروه از فعالیت‌ها، دولت برای حمایت از بخش صادرات غیرنفتی سالانه از حدود هشت هزار میلیارد تومان از درآمدهای خود صرف نظر می‌کند؛ یا به عبارتی برای رشد این متغیر هزینه می‌کند.

با توجه به اینکه در مورد بسیاری از کالا‌ها، تمایل دولت به عدم صادرات آنهاست، آیا این روش معافیت‌دهی روش مناسبی است؟ مثلاً در بخش تولید سنگ آهن، بسیاری از کار‌شناسان معتقدند صادرات این محصول به سود کشور نیست و اگر در داخل کشور به محصولات دیگری تبدیل شود، ارزش افزوده بیشتری خواهد داشت. اما دولت با اعطای معافیت مالیاتی در این بخش، نمی‌تواند سیاستی گزینشی مطابق با اهداف اقتصادی خود و منافع ملی را اعمال کند؛ لذا این نحوه حمایت نه‌تنها کارایی مد نظر دولت را ندارد، بلکه در تناقض با سیاست‌های دیگر کشور نیز تلقی می‌شود. روشن است که اگر صادرات غیرنفتی از مالیات معاف نبود و هشت هزار میلیارد تومان حاصل از آن در جهت پرداخت جایزه‌های صادراتی به بخش‌ها و کالاهای هدف دولت مصرف می‌شد، بسیار کاراتر و موثر‌تر و هماهنگ‌تر با اهداف کشور می‌بود.

در مورد بخش کشاورزی نیز باید همین سوالات را مطرح کرد. آیا در شرایط کم‌آبی کنونی و نیاز کشور به تغییر الگوی کشت، معاف بودن کل بخش کشاورزی از مالیات، سیاست مناسبی است؟ آیا مالیات نمی‌توانست ابزار مناسبی برای تغییر این الگو باشد؟ آیا درآمدهای صرف‌نظر‌شده دولت در این بخش صرف رشد و توسعه همین بخش شده است؟ آیا دریافت مالیات از این بخش و صرف درآمدهای حاصل از مالیات این بخش در مواردی مثل بیمه محصولات کشاورزی از جنبه تولید و قیمت فروش محصولات -که به ثبات درآمدهای کشاورزان به‌عنوان مهم‌ترین دغدغه فعالان این بخش منجر می‌شد- یا فی‌المثل اعطای یارانه روی تجهیزات آبیاری قطره‌ای و نهاده‌هایی که موجب افزایش کارایی کشاورزی کشور می‌شوند، سیاست مناسب‌تری نبود؟

از منظری دیگر بسیاری از معافیت‌ها نه‌تنها اهداف اولیه خود را تامین نمی‌کنند، بلکه حتی به ایجاد رقابتی ناسالم در اقتصاد منجر می‌شوند که بر رشد اقتصاد اثر معکوس دارد و سرمایه‌گذاری را محدود می‌کند.

در دورانی که بنیاد مستضعفان به طور کامل از پرداخت مالیات معاف بود، استدلالی که توسط وزارت اقتصاد مطرح و توسط مقام معظم رهبری تایید شد، این بود که با معاف کردن یک فعالیت اقتصادی یا یک نهاد از پرداخت مالیات، یک قدرت رقابت ناسالم به آن فعالیت یا نهاد داده می‌شود و سرمایه‌گذار خصوصی نمی‌تواند با او رقابت کند.

ضمن اینکه بی‌عدالتی ایجاد‌شده در اثر این رقابت ناسالم، به فرار مالیاتی بخش خصوصی دامن می‌زند. بی‌عدالتی یکی از معضلات هر نظام مالیاتی است. حتی در مالیات مشاغل، مشهور است که مودیان معمولاً به مالیات خود معترض نیستند، بلکه به مالیات برخی دیگر از اعضای صنف خود اعتراض دارند و از سیاست «یک بام و دو هوا» انتقاد می‌کنند. چراکه ادامه حیات هر فعالیت اقتصادی منوط به رقابت در عرصه بازار است و وقتی بنا باشد یک فعال اقتصادی با کسی رقابت کند که مالیات نمی‌پردازد، ناچار است دست به فرار مالیاتی بزند، به سمت اقتصاد زیرزمینی برود یا نسبت به ارقام مالیاتی خود اعتراض کند.

بنابراین وقتی مقام معظم رهبری به مجموعه زیر نظر خود تاکید می‌کنند که باید مالیات بپردازند و شفاف‌سازی کنند، قطعاً این موضوع در جایگاه‌های دیگر نیز عملیاتی است. چراکه هیچ توجیهی وجود ندارد که بخش‌های فعال در اقتصاد، به صرف اینکه به یک نهاد خاص وابسته‌اند، از مالیات‌دهی امتناع کنند. دریافت مالیات از این بخش‌ها به معنای عدم تبعیض و توسعه عدالت بوده و به دلیل انجام حسابرسی به شفافیت اقتصادی نیز می‌انجامد.

دقیقاً به دلیل توضیحات فوق‌الذکر، در دهه‌های اخیر این گزاره به طور فراگیر در مبانی مالیه عمومی مورد اجماع قرار گرفته است که مالیات به هیچ وجه ابزار مناسبی برای حمایت از تولید، رشد صادرات، تخصیص منابع و... نیست، بلکه می‌بایست صرفاً به‌عنوان ابزار تامین مالی دولت تلقی شود.

دولت برای تامین اهداف خود در زمینه اقتصاد کلان، ابزارهای دیگری در اختیار دارد، که مهم‌ترین آنها ابزار هزینه‌های دولت است. بنابراین بهتر است که مالیات به طور کامل وصول شود و حمایت لازم با شفافیت، کارایی و تاثیر سریع‌تر، با استفاده از ابزار بودجه انجام شود.

در یک جمله، اعطای معافیت مالیاتی بخشی یا زیربخشی یک سیاست حمایتی کور، غیرکارا و غیرقابل ارزیابی و بعضاً متناقض با اهدافی است که برای آن تعریف شده و فاقد هرگونه جایگاه علمی، شرعی، عقلی و منطقی است و به هیچ وجه در کشورهای توسعه‌یافته و حتی بسیاری از کشورهای در حال توسعه وجود ندارد. معافیت مالیاتی تنها در مواردی قابل دفاع است که هزینه وصول مالیات در آن بخش، بیش از درآمد آن باشد. امروزه در دنیا، حمایت‌های دولتی تنها از طریق بودجه انجام می‌شود. به عنوان مثال در بخش صادرات، جوایز صادراتی روی کالاهای خاصی که از نظر دولت لازم است، پرداخت می‌شود. در بخش کشاورزی نیز دولت به آن بخش از فعالیت‌ها که مصلحت می‌داند، از طریق بودجه کمک می‌کند. مسلماً در صورت حذف معافیت‌ها و ورود ۴۵ هزار میلیارد تومان عدم‌النفع سالانه به بودجه دولت ایران، شرایط به هیچ وجه با وضعیت کنونی قابل قیاس نخواهد بود که نه معلوم است چه کسی از این حمایت‌ها بهره‌مند است؟ یا چقدر بهره‌مند است؟ یا آن را صرف چه می‌کند، معافیت مالیاتی توجیه ندارد، چون به هیچ وجه ابزاری موثر، قابل ارزیابی و کارا نیست.