دخل نیست، خرج بیست

اندیشه خزانه‌داری یا پس‌انداز ملی به سودای تامین نیاز و مشکلات پیش‌بینی‌نشده نسل‌های آینده در ایران عصر پهلوی آنگونه که سیاستمداران و اهالی اقتصاد در سال‌های دهه‌های 70 و 90 به صرافت راه‌اندازی آن افتادند هرگز مجالی در اولویت‌های نظام برنامه‌ریزی کشور پیدا نکرد. چه دورانی که دولت‌ها و خبرگان سازمان برنامه و بودجه پس از کودتای 28 مرداد به کمک اصل چهار ترومن به نوعی کسری بودجه ملی را در تنگنا و سختی به نقطه سربه‌سر می‌رساندند و چه سال‌های دهه‌ 40 که اقتصاد کشور با راه‌اندازی موسسات و نهادهای مالی قدرتمند ـ‌سازمان بورس، بانک مرکزی، بانک توسعه صنعتی و معدنی ـ در چرخه هماهنگ و نظام‌مند اقتصاد سالم و کارآمد به حرکت افتاده بود، چنین درایت و مصلحتی در دستور کار قرار نداشت. چهارگوشه کشور، همیشه چاله‌ها و فرورفتگی‌های عمیقی داشت که دولت‌ها در هماوردی با آن به زانو در‌می‌آمدند. زمین خشک و کویری پهن‌دشت اقتصاد کشور آنچنان تشنه و هلاک دلارهای نفتی بود که حتی درآمد حاصله هم وقتی به چهار برابر ارزش دهه 40 رسید، همچنان این نیاز احساس می‌شد.
این وضعیت البته در مکانیسم مالی دستگاه‌های دولتی در دوره پهلوی دوم به مراتب سامان‌یافته‌تر از عصر پهلوی نخست بود. کاربست نظام مالی در عصر رضاشاه همان محاسبات ذهنی و لحظه‌ای بود که شاه و دیگر صاحب‌منصبان اقتصادی به آن متوسل می‌شدند. در یادداشت‌های روزانه ابتهاج آمده است که امان‌الله میرزا (جهانبانی) رئیس اداره صناعات کشور روزی برایش تعریف کرده که وقتی رضاشاه برای مسابقات اسب‌دوانی به ترکمن‌صحرا می‌رفت از او که برای مشایعت شاه رفته بود، می‌پرسد که کار ذوب‌آهن چطور شد؟ جهانبانی پاسخ می‌دهد مشغول هستیم. رضاشاه می‌گوید تا من از سفر برمی‌گردم باید این کار تمام شده باشد. رضاشاه عادت داشت هر سال چند روزی برای مسابقات اسب‌دوانی به ترکمن‌صحرا برود. «همان وقت امان‌الله میرزا به او گفته بود، من نمی‌دانم چطور این کار را 10 روزه تمام کنم. به هر حال شب و روز با نمایندگان دماگ ـ گروپ مذاکره کردند و قرارداد ذوب‌آهن را در کرج، با هزینه 23 میلیون مارک، امضا کردند. بدون اینکه واقعاً بدانند چکار می‌کنند.»
ابتهاج البته نگران وضعیت موجود بود. چه آنکه، نقشه و برنامه اقتصادی پیشنهادی او قرار بود مشکلات وضع موجود را برطرف کند و چندان به نسل‌های آینده ارتباط مستقیمی پیدا نمی‌کرد. همین تجربه در ابعادی دیگر در همان سال‌ها از سوی علی‌اکبر داور هم روایت شد. او مشکل کلان اقتصاد کشور را فقدان انباشت سرمایه کافی و علت کمبود سرمایه را مصرف پیش از تولید می‌دانست و داور جایی گفته است: «سرمایه ناشی از پس‌انداز است. ما که دائم مصارف‌مان زیاد می‌شود و به آن نسبت تولیدمان پیش نمی‌رود، نمی‌توانیم سرمایه داشته باشیم. جایی که انباشت سرمایه ناچیز است نرخ بهره بالاست و این مانعی برای ترقی محصولات کشاورزی است. اگرچه وضع صنعت از فلاحت بهتر است اما کشور در این خصوص هیچ پیشرفتی نکرده است.»
گردش مالی و بودجه‌ریزی اقتصاد رضاشاهی نه تشکیلاتی همچون سازمان برنامه داشت و نه اقتصادی که آنچنان محتاج درآمدهای نفتی باشد. مکانیسم سیاهه هزینه‌ها تنها عملیات پیشرفته حسابداری دستگاه‌های دولتی بود.
چگونگی و کیفیت احداث دانشگاه تهران یک نمونه بارز آن بود. وقتی علی‌اصغر حکمت وزیر معارف کابینه در 1312 گزارشی قرائت کرد که در آن گفته می‌شد: «در آبادی و عظمت پایتخت البته شکی نیست ولی نقصی که دارد این است که این شهر هنوز عمارت مخصوص اونیورسیته ندارد.» شاه با قاطعیت پاسخ داد آن را بسازید. حکمت در همان جلسه با تصویب 250 هزار تومان کار احداث دانشگاه تهران را در باغ جلالیه تهران آغاز کرد. یک سال بعد وقتی خدمت شاه رسید و با نگرانی سخن از اتمام بودجه اولیه احداث دانشگاه تهران گفت بلافاصله شاه از گاوصندوقش مبلغ یک میلیون تومان نیز بیرون کشید و به حکمت داد. وقتی شگفتی و حیرت حکمت را در تیزهوشی محاسباتش مشاهده کرد، پاسخ داد: «طی این مدت محاسبه‌ای که از عملیات عمرانی دانشگاه داشتم به این نتیجه رسیدم که تتمه باقی‌مانده ساخت دانشگاه به چنین بودجه‌ای نیاز دارد.» حکمت در خاطراتش می‌گوید: «بودجه‌ای که شاه از گاوصندوق خود به من داد دقیقاً همان بودجه‌ای بود که برای احداث دانشگاه محتاج بودم.» این نوع عملیات در داخل شهر تهران و در ابعاد بسیار ناچیز عمرانی بود. این دوره بعدها با پروژه‌های که عظیم و گسترده ملی با مکانیسم مالی بدون دستگاه منضبطی همچون سازمان برنامه ناممکن بود دور از ذهن به نظر می‌رسید. احداث راه‌آهن سراسری یکی از آن پروژه‌های ملی بود که از محل مالیات مردمی تامین می‌شد که کشور هنوز در فقر و فلاکت به‌سر می‌برد و دولت نیز هنوز به درآمدهای آنچنانی نفت پشت‌گرم نشده بود. برون‌سپاری راه‌آهن به چند شرکت خارجی و فشار و تهدید رضاشاه برای شتاب بخشیدن سریع پروژه نشان از پشتوانه مطمئنی از بودجه ملی داشت. عصر رضاشاه با اشغال متفقین و سقوط حکومت او به پایان رسید اما بحران ملی با حضور متفقین و حتی پس از آن با اشغال آذربایجان به وسیله ارتش سرخ باقی ماند.
ابتهاج در سال‌های پایانی حکومت رضاشاه، چند باری به عنوان دبیر شورای عالی اقتصاد نامه‌هایی به محمود بدر کفیل وزارت مالیه نوشت که حکایت از دغدغه عمیق او از نابسامانی اقتصاد کشور و فرصت‌های ازدست‌رفته داشت. او در این نامه‌ها اگرچه موضوع نقشه اقتصادی را مطمح نظر قرار داده بود، در بخشی از این نامه با اشاره به نخستین نامه او به این وزارتخانه آمده بود: در 22 مرداد گذشته هنگامی که موضوع ایجاد دستگاه نظارت ارز در هیات وزیران مطرح بود اینجانب اشاره به لزوم طرح و تنظیم برنامه اقتصادی نمودم. نظر به اهمیت حیاتی این موضوع اینک نظریات خود را به این وسیله به اطلاع آن وزارت می‌رسانم:
در مدت جنگی که اکنون خوشبختانه به پایان رسیده و به ویژه در چهار سال آخر آن، اهالی این کشور اگر چه مستقیماً در مخاصمات شرکت نداشتند ولی متحمل مصائب و بدبختی‌هایی گردیدند که بر کسی پوشیده نیست. انتظار مردم و همچنین وعده‌ای که به آنها داده می‌شد این بود که پس از پایان جنگ و برطرف شدن موانع و اعاده اوضاع عادی سختی و بدبختی ایام جنگ جبران شده و احتیاجات کشور و اهالی آن به وسیله اندوخته‌های طلا و ارزی که در مدت جنگ به دست آمده تامین و به این ترتیب موجبات رفاه آنها فراهم خواهد شد. جنگ به پایان رسیده و این کشور امروز دارای قوه خرید خارجی به میزان معتنابهی به شکل طلا و ارزهای تضمین‌‌شده و نقره می‌باشد که قسمت اعظم آن را طلا تشکیل می‌دهد. بدون شک سال‌هاست که ایران چنین قوه خریدی نداشته ولی نباید تصور کرد که این اندوخته‌ها قابل زوال نیست. با اسکناس‌های منتشره، که میزان آن نیز در مملکت سابقه نداشته، هرگاه نقشه و نظارتی در کار نباشد طولی نخواهد کشید که اندوخته‌های فلزی و ارزی کشور از دست خواهد رفت. وظیفه متصدیان امور است که اولاً از خروج این اندوخته‌ها از کشور جلوگیری نمایند و ثانیاً نقشه‌ای بریزند که این ذخایر به مصارفی برسد که تولید کار و ثروت نماید و سطح زندگانی افراد را بالا ببرد. در قسمت اول بانک ملی ایران خوشبختانه توانسته است، بدون هیچ‌گونه کمک و تشویقی از طرف مقامات رسمی، از خروج سرمایه تا حدی جلوگیری کند. در قسمت دوم متاسفانه هنوز توجهی به این مساله نشده است.»
بدین ترتیب سه سال پیش از تشکیل سازمان برنامه و بودجه، ابتهاج طرح اندوخته‌های ذخایر ارزی را که حاصل دستاوردهای اشغال ایران از سوی متفقین بود و سپس در خزانه کشور اندوخته شد مورد توجه قرار داد و آن را فرصتی استثنایی برای جامعه اقتصادی ـ سیاسی دانست. بنابراین به همان نسبتی که ابتهاج و نزدیکان او در پی تشکیل چنین نهادی بودند کشور نیز شاهد درگیری‌های جدی در داخل بود و اقتصاد کشور تا سال 1327 از گزند این بحران‌ها مصون نبود. برنامه اول (1334 ـ 1327) و دوم توسعه (1341‌ - ‌1334) اجرا شد و به‌رغم کمک آمریکایی‌ها در طرح مارشال همچنان بحران مالی در اقتصاد کشور بیداد می‌کرد. تدوین‌کنندگان این دو برنامه، هیچ اشاره‌ مستقیمی به ذخیره یا اندوخته‌ای برای نسل‌های آینده نکرده بودند اما در لابه‌لای برنامه‌ها، بخش‌هایی به چشم می‌خورد که به نوعی ایجاد زیرساخت‌های عمرانی و آبادانی کشور برای نسل‌های آتی بود. توسعه و ترمیم بنادر و شاهراه‌ها و تجهیز راه‌آهن سراسری و اتصال خطوط راه‌آهن تهران به تبریز و مشهد و توسعه شبکه مخابراتی و تجهیز فرودگاه‌های تهران و آبادان و توسعه فرودگاه‌های شیراز و اصفهان یکی از آن برنامه‌هایی بود که اگر‌چه نگاهی بخشی‌نگرانه داشت اما در چرخه هارمونی توسعه کشور می‌توانست مورد بهره‌برداری ملی قرار گیرد.
بندهای دیگر این دو برنامه، همانند توسعه آموزش ‌و پرورش در همه سطوح، توسعه بهداشت عمومی، ایجاد تاسیسات رفاه شهری، توسعه علوم و تکنولوژی.... اگرچه می‌توانست نگاهی به آینده دور بوده باشد اما واقعیت این بود که کشور آنچنان در تنگنای عقب‌افتادگی قرار داشت که همه این امکانات شهری و زیرساختی را می‌بلعید.
دولت‌ها یکی پس از دیگری می‌آمدند و در فقدان استراتژی درست و در جو بحران‌زده آن سال‌ها شتابان و مستعجل تغییر می‌کردند. ثبات و تعادلی در امور نبود. اقتصاد اما همچون خزنده‌ای فروکوفته لاک‌پشتی پیش می‌رفت. در این بین دستگاه‌های تامین اعتبار کشور برنامه‌ای برای آیندگان نداشتند. عرصه دادوستد کلان کشور آنچنان‌ که محمود بدر کفیل وزارت مالیه رضاشاه گفته به‌طور روزمره اداره می‌شد و افقی در دور‌دست به چشم نمی‌خورد. آنچه شاه‌بیت همه این دولت‌ها بود کمبود و فقدان منابع و سرمایه کافی بود که چرخه اقتصاد را هم برای وضعیت نیم‌بند موجود و هم برای آینده‌ای دور پیش‌بینی کند.
سهل است که دوایر دولتی و نظام تصمیم‌ساز کشور به سختی کمبودها را جبران می‌کرد. این کمبود و نیاز آنچنان بود که حتی اسدالله علم وزیر دربار شاه را هم شگفت‌زده کرد. این شگفتی را یک بار او وقتی از جلسه‌ای با منصور روحانی وزیر آب و برق امیرعباس هویدا برمی‌گشت با شاه در میان گذاشت و گفته بود «قربان دیشب در جلسه با وزیر آب و برق متوجه شدم که تنها یک درصد از 55 درصد روستاییان ما آب و برق دارند. من شگفت‌زده‌ام که چگونه در ایران انقلاب نمی‌شود.» این البته دورانی است که شاه تمام هم ‌و غم خود را صرف آبادانی روستاها می‌کرد. اگر علم وزیر دربار و خانه‌زاد شاه هم به او نمی‌گفت، وضعیت و اتمسفر کشور به گونه‌ای نمایان بود که کشور آنچنان دست‌نخورده و توسعه‌نیافته باقی ‌مانده بود که درآمدهای سرشار نفت تنها اثری که در آن سال‌ها داشت نما و بزک کردن مردمانی بود که به هر شکلی ظاهر خود را می‌آراستند. والا آمار فقر و بی‌سوادی به نوعی عقب‌افتادگی کشور را به هزار زبان فریاد می‌زد.
تا اواسط سال‌های دهه 40 کشور چنان در قعر و تنگنای شاخص‌های توسعه‌نیافتگی دست‌وپا می‌زد که حسرت برخی از کشورهای توسعه‌نیافته جهان را می‌خورد. اما در همین دوران تاسیس بانک مرکزی و دیگر نهادهای اقتصادی همچون بانک توسعه و صنعتی در کنار اصلاحات ارضی که چند سالی بود از سوی دولت‌ها دست‌به‌دست می‌شد به جامعه انسانی مجال و فرصتی برای تنفس می‌داد تا برای ذخیره آینده خود برنامه‌ای را طراحی کنند. خلئی که در ساختار حاکمیت هم به چشم می‌خورد و شاید اگر فوران قیمت نفت در جهان روی نمی‌داد دستگاه برنامه‌ریز کشور از این فرصت ثبات و آرامش برای طراحی دقیق‌تر رفاه نسل‌های آینده سود می‌برد.
وفور درآمدهای نفتی از اوایل دهه 50 به تدریج چهره شهر و روستاهای کشور را تغییر داد که مجله پاری‌ماچ در سال 53 از آن به عنوان غریق نجات روستاهای ایران از عصر قرون وسطایی یاد کرد.
بدین ترتیب ایران تا سال‌های دهه 50 آنچنان در انتهای جدول توسعه‌نیافتگی قرار داشت که نمی‌توانست به نسل آینده کشور بیندیشد. فوران قیمت جهانی نفت نیز در ماه‌های پیش از برنامه پنجم، بیش از آنکه به کمک اقتصاد ایران بشتابد تعادل و موازنه بودجه ملتی را که سال‌ها به آن عادت کرده بودند برهم می‌زد. برنامه پنجم توسعه با آهنگی که کشور در سال‌های گذشته پیش می‌رفت به اتاق اصلاح و تجدیدنظر تکنوکرات های سازمان برنامه رفت تا آنچه را شاه و نزدیکان او طلب می‌کردند، به‌رغم صلاحدیدشان تامین کند. اگرچه بودجه کشور در این سال‌ها بیش از آن میزانی بود که در سال‌های گذشته تجربه کرده بودیم اما به آرامی کشور را در سکوی کشورهای در حال توسعه نشان می‌داد. با این همه، هیچ‌گاه ایران در وضعیتی قرار نگرفت که برای اندوخته‌های مالی خود طرحی نو دراندازد و در آن نسل دیگری را از این ثروت زیرزمینی سهیم سازد.
وقتی ثروت ملی تصاعدی افزایش یافت سیطره و هژمونی شاه هم به همان نسبت ارتقا یافت. کم و بیش چهارچوبه و استوانه اقتصادی‌ـ سیاسی کشور در عهده و اختیار بود. تدوین‌کنندگان برنامه، تصویر شفافی از درآمدهای نفت نداشتند. در نتیجه رئیس سازمان برنامه و بودجه کمبودها و نقصان‌های زیادی داشت تا برنامه‌های توسعه چهارم و پنجم را بنویسد. «می‌دانید ما هیچ وقت آن ‌طور که باید و شاید نه می‌توانستیم از وضع بازار نفت در دنیا اطلاع داشته باشیم - که تقاضا چقدر رشد می‌کند و در نتیجه قیمت‌ها چگونه خواهد بود - نه از نظر میزان حجم صادرات می‌توانستیم اطلاع داشته باشیم. اینها بین شرکت نفت و شرکت‌های بازرگانی نفتی بحث می‌شد که ما از آن خارج بودیم.»
بدین ترتیب، برای ارتقای رفاه شهروندانی که در تعامل با جهان نو به هر دری می‌زدند بودجه چهار‌برابری درآمدهای نفتی به نسبت عقب‌ماندگی‌ها و سیر قهقرایی کشور، تنها زمین خشک و کویری این سرزمین را نمناک می‌کرد.
مجیدی آخرین رئیس سازمان برنامه و بودجه شاه در گفت‌وگو با تاریخ شفاهی هاروارد این موقعیت عقب‌ماندگی دائمی کشور را به روشنی بازتاب می‌دهد: «هیچ وقت این مساله مطرح نشد که ما اینقدر پول داریم که نمی‌دانیم با آن چه کنیم. من هیچ وقت در مورد ایران خاطرم نمی‌آید. ما همیشه گرفتاری کسری بودجه را داشتیم. حتی من یادم هست که در سال 1354 مخبر نیوزویک آمد با من مصاحبه کرد و ابتدای مصاحبه گفت که «خب با این درآمد نفت که این همه افزایش یافت شما خیلی وضع‌تان خوب است.» من به او پاسخ دادم شما اشتباه می‌کنید، ما کمتر از سه سال از این تاریخ برای قرض کردن به بازار سرمایه پول خواهیم آمد... اعلیحضرت و هویدا خیلی از آن عصبانی شده بودند که این چه حرفی است. به این جهت ما هیچ وقت پول زیادی نداشتیم. ما همیشه تعهدات‌مان خیلی بیشتر از آن چیزی بود که امکانات‌مان به ما اجازه می‌داد و در عمل هم همیشه از نظر خزانه دولت کمبود داشتیم.»
مضافاً اینکه سیاستگذاران اقتصاد دهه 50 به چنان رفاه و آرامشی رسیده بودند که نمی‌توانستند ریاضت سال‌های دهه 20 و 30 شمسی را برای مردم خود تجویز کنند. آسایش و رفاه با درآمدهای بادآورده، نظامی را در ساختار مدیریتی کشور ایجاد می‌کرد که همه در آن راضی و خشنود باشند و تئوری ریاضت و مصرف بهینه در وضعیت موجود به نفع نسل‌های آینده اساساً محلی از اعراب نداشت.
«مساله این است که شما در صورتی می‌توانید یک سیاست منطقی داشته باشید و تصمیمات درست و صحیح و منطقی بگیرید که این ‌قدرت را هم داشته باشید که به مردم بگویید که حقیقت این است و چاره ندارید جز اینکه این را قبول بکنید. ما نه به مردم آن طوری که باید و شاید حقیقت را می‌گفتیم، نه اینکه به خودمان اجازه می‌دادیم که به مردم فشار بیاوریم. دلمان می‌خواست مردم راضی باشند. تامین رضایت روزمره مردم لازمه‌اش یکی مقدار کارهای بی‌معنی بود که می‌کردیم.» بنابراین جای چندان شگفتی نیست که سهم اندوخته‌های دو دوره پهلوی تنها زیرساخت‌هایی بود که طی نیم قرن برجای ماند.