تسمه اتصال سازمان برنامه و صندوق توسعه ملی

بایزید مردوخی / دبیر اسبق هیات امنا حساب ذخیره ارزی

اگرچه در بین دولتمردان عصر پهلوی کسانی چنین دغدغه‌هایی داشتند که به ذخیره و اندوخته‌ای برای نسل‌های آینده توجه داشته باشند اما در مستندات تاریخی موجود نخستین بار حسن مشرف نفیسی -‌اولین رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور -‌ در جزوه‌ای تلویحاً به موضوع صندوق توسعه ملی اشاره کرد. مضمون آن اظهارات این بود: «این درآمد نفتی برای آینده کشور است و ما اجازه نداریم آن را صرف نیازهای جاری کشور کنیم. باید کل این درآمد زیرزمینی به ظرفیت‌های روز نسل‌های آینده تبدیل شود و ما موظفیم که این تعهد را حتماً به رسمیت بشناسیم.» و ایشان زمانی این سخنان را ایراد می‌کرد که قانون برنامه اول عمرانی کشور در حال اجرا بود. مقطع زمانی که درآمد نفت صد درصد به سازمان برنامه اختصاص می‌یافت. وظایف و اختیارات این نهاد، تهیه و طراحی برنامه و همچنین اجرای آن بود. برنامه‌های عمرانی در بخش‌های زیربنایی، جاده،‌ راه شوسه،‌ راه‌آهن و بنادر... تشکیل می‌شد. در برنامه دوم هم به همین ترتیب و با همین ملاحظه و دقت این مهم انجام گرفت. اما پس از این، تدریجاً بخشی از بودجه به هزینه‌های جاری مملکت اختصاص یافت. منتها در آن سال‌ها بودجه جاری کشور بسیار ناچیز و حجم دولت هم بسیار کوچک و محدود بود. هزینه‌های جاری کشور خیلی تعیین‌کننده نبود و معمولاً از محل مالیات و عوارض کشور تامین می‌شد. این گونه بود که در برنامه‌های اول و دوم به سهولت از آن عبور کردیم. اما پس از آنکه درآمد نفتی به احداث تاسیسات و عملیات زیربنایی اختصاص یافت، اداره آن تاسیسات هزینه‌هایی با خود به همراه آورد که در آن زمان استدلال این بود که هزینه‌های جاری این تاسیسات را باید وزارت نفت تامین کند. این منطق سبب شد بخشی از درآمد نفت که تا قبل از این صرف ساخت‌وساز پروژه‌های زیربنایی می‌شد به بودجه جاری هدایت شود. این منطق در آن زمان و با توجه به مقتضیات کشور و اقتصاد کوچک آن سال‌ها نسبتاً درست بود و اتفاق ویژه‌ای در اقتصاد کشور نمی‌افتاد. البته سعی می‌شد هزینه‌ها از مالیات هم تامین شود. اما وقتی دانشگاهی در کشور احداث می‌شد این دانشگاه هزینه‌های جاری داشت که به تدریج همه هزینه‌های جاری آن باید از نفت پرداخت می‌شد. بعدها برای اداره آن، بودجه سالانه‌ای درخواست شد که به تدریج عادت کردیم از درآمدهای نفت بپردازیم.
این البته زمانی بود که سازمان برنامه به چنین سازوکاری متوسل می‌شد. پیش از این، روند مدیریت مالی کشور به صورت سیاهه یا صورت هزینه‌ای بود و خیلی دیگر توازن برقرار نمی‌شد. اما روح کلی که در سازمان برنامه وجود داشت بر اساس درآمدهای کشور، هزینه‌هایی صورت می‌گرفت و کمتر دوربینی برای نسل‌های آینده وجود داشت. یادم هست وقتی در سازمان برنامه و بودجه دغدغه اختصاص منابع را داشتیم اغلب نمایندگان مجلس با شگفتی با آن روبه‌رو می‌شدند. چون معتقد به همین مکانیسم هزینه -‌ درآمد بودند. مکانیسمی که هزینه‌های جاری کشور از درآمدهای حاصله به دست می‌آمد. بنابراین تعادل و توازن اقتصاد کشور به همین نحو ساده و آسان بود. چون تعهدی برای نسل‌های آتی وجود نداشت و اقتصاد هم چندان لایه‌های پیچیده‌ای نداشت. اگر هم اندیشه‌ای برای نسل‌های آتی می‌شد در همان بناها و تاسیسات احداث‌شده خلاصه می‌شد که کارکردهای طولانی‌مدت برای مملکت داشت. بنابراین وقتی در برنامه توسعه سوم موضوع حساب ذخیره ارزی مطرح شد من همان زمان معتقد بودم که ذخیره چنین حسابی و دوراندیشی برای نسل‌های آینده چندان تازگی نداشت. چون از نظر من سازمان برنامه همان صندوق ذخیره ارزی بود و بودجه آن، نقش همان صندوق توسعه ملی را ایفا می‌کرد. اما این بار از طریق دولت انجام می‌گرفت. تفاوت آن در دو نیمه کردن درآمدهای حاصله از نفت بود. 50 درصد این حساب یا بودجه کشور به دولت اختصاص می‌یافت و 50 درصد آن در حساب ذخیره ارزی اندوخته می‌شد. 50 درصدی حساب که در ذخیره ارزی قرار می‌گرفت از طریق بخش خصوصی و تقویت آن در بخش‌های زیربنایی کشور سرمایه‌گذاری می‌شد. این از مصوبات برنامه سوم توسعه در سال 1379 بود.
بنابراین ما از سال 1327 با ایجاد یک صندوق یا یک سازمان برای هزینه‌کرد درآمد نفت در امور زیربنایی و سرمایه‌گذاری‌های کلان کشور این نقش را ایفا می‌کردیم. مدیریت‌ آن را هم سازمان برنامه آن زمان بر عهده داشت. اما تدریجاً سهمی که سازمان برنامه برای طرح‌های عمرانی اختصاص می‌داد کاهش یافت و این بودجه به برنامه‌های جاری کشور سرازیر شد.
دلیل و استدلال دولت‌ها هم درست بود. چون دولت و دستگاه‌های تابعه رفته‌رفته بزرگ شد. این خصلت اقتصادی کشورهای نفت‌خیز است. دولت‌ها به دلیل درآمد نفت و بودجه‌هایی که در اختیار دارند می‌خواهند کارهای متعددی در کشور صورت پذیرد و اگر قرار است امور زیادی در کشور صورت گیرد این نوع عملیات هزینه‌های بالایی خواهد داشت و به موازات آن هزینه جاری کشور افزایش خواهد یافت. چون چندین برابر نیاز، هزینه صرف می‌شود.
به همین دلیل من اعتقادی به شکست برنامه اول توسعه کشور ندارم چون اقتضای آن برنامه احداث پروژه‌های زیربنایی و اجرای آن از سوی متخصصان و کارشناسان سازمان برنامه و بودجه بود. آن زمان برای اینکه امکانات فنی در وزارتخانه‌های دیگر نبود، سازمان برنامه با ساختاری که ابوالحسن ابتهاج ایجاد کرده بود پر از متخصصان و کارشناسان زبده و ماهر در رشته‌های مختلف فنی، اقتصادی، کشاورزی، صنعت... بود و اینها کارهای لازم را می‌کردند. اما تدریجاً در سال‌های دهه 50 که دستگاه‌های مختلف دولتی توانایی فنی لازم را پیدا کردند به موجب قانون مصوب سال 1351 خود وزارتخانه‌ها مسوول پیشنهاد، ایجاد و بهره‌برداری طرح شدند. سازمان برنامه از این پس تنها برنامه‌ریزی کلان و بخشی کشور را بر عهده گرفت و آن تحت عنوان برنامه ملی به مقامات مسوول کشور ارائه می‌شد.
وقتی من در سال 1349 وارد سازمان برنامه و بودجه شدم همکاران من اغلب مهندسان عالی‌مقام صنعتی کشور بودند. من جوان و تازه از راه رسیده بودم. یک روز چند تن از همین مهندسان از من خواستند که کارخانه‌ای را تحویل بگیریم. کارخانه‌ای که از سوی سازمان برنامه و بودجه احداث شده بود و حالا فرصت تحویل کارخانه به کارشناسان فنی سازمان برنامه بود. بنابراین خودشان طراح، برنامه‌ریز و مجری آن شدند. برای بهره‌برداری آن هم خودشان از پیمانکاران تحویل می‌گرفتند و بعد به وزارت صنعت یا شرکت صنعتی دولتی تحویل می‌دادند.
درواقع سازمان برنامه دستگاه سالم و پویایی بود که امتحانش را طی سال‌های دهه 30 و 40 پس داده بود. مهم‌تر آنکه در درون خود، سیستم نظارتی هم تعبیه کرده بودند که بر کیفیت بهره‌وری موسسات و بنگاه‌های اقتصادی نظارت می‌کرد. در عین حال نهادهای نظارتی دیگر از جمله مجلس شورای ملی و وزارت دارایی هم بر هزینه و فایده پروژه‌ها نظارت داشت.
بنابراین اگر به خوبی دقت کنیم همیشه علت وجودی سازمان برنامه همین بود که درآمدهای نفت را صرف کارهای ماندگار و ثروت‌سازی برای آیندگان کند. این فکر همیشه در بستر فعالیت‌های سازمان برنامه نهفته بود. بدین ترتیب وقتی در سال 1379 ایده حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم توسعه کشور مطرح شد، من احساس کردم این طرح همچون تسمه اتصال بین سازمان برنامه و صندوقی برای آیندگان است. فکر اولیه این طرح در اواخر دهه 70 که در ماده 60 قانون برنامه سوم پیش‌بینی شده بود تصویب شد و آن زمان بیشتر یک حساب تثبیت‌ساز بود. حسابی که دولت‌ها بخشی از درآمدهای نفتی را در صندوق یا حساب پس‌اندازی اندوخته می‌کنند و در صورت بحران و کسری دامنه‌دار بودجه از آن حساب به بودجه جاری کشور اختصاص می‌دهند. در این صورت، نقش چنین حسابی برای مدیریت اقتصادی کشور نقش تثبیت‌ساز است. به این معنا که باعث تثبیت اقتصادی در سطح کلان کشور خواهد شد. در واقع اگر دولت دچار کسری بودجه و اقتصاد ملی دچار اختلال و نوساناتی شد و به عبارتی همانند امروز دچار رکود طولانی شود یا تورم به شدت افزایش یابد یا بیکاری‌های مزمن رشد پیدا کند با تامین اعتبار از این حساب‌ها برای رفع نقیصه از وضعیت مهلک موجود کشور رهایی یابیم. این دیگر ربطی به بخش دولتی یا بخش خصوصی کشور نخواهد داشت. برخورداری از چنین بودجه‌ای در هر دو طریق امکان تثبیت اقتصاد را به همراه خواهد آورد.