صندوق ذخیره ارزی شاخ و دم ندارد

سعادت و ثروت نسل‌های آینده طی 100 سال اخیر، صرف رفاه نسل حاضر شده است. بخشی از دلایل این وضع فقدان سیستم کارآمد اجتماعی و نظام برنامه‌ریز اقتصادی است که به‌رغم اهتمام کم‌وبیش دولت‌ها همچنان در سیکل معیوب مدیریت روزمره اداره اقتصادی کشور بوده است. دکتر سعید لیلاز با اشاره به چگونگی تشکیل سازمان برنامه و بودجه در دهه 20 این نهاد سیاستگذار ملی را بارزترین مصداق صندوق توسعه ملی در اوایل حاکمیت عصر پهلوی دوم می‌داند.



‌ مفهومی به نام صندوق یا خزانه‌ای ملی که به منظور پس‌انداز برای نسل‌های آینده باشد تنها در دو دهه اخیر مطرح شده است. منتها یکی دو مورد مربوط به سال‌های دهه 20، قبل از سازمان برنامه وجود دارد که نشان می‌دهد زمزمه چنین بحثی بین برخی از زمامداران عصر رضاشاه وجود داشت.
اساساً تاسیس سازمان برنامه، همان صندوق بود. هیچ‌کس نمی‌خواهد این موضوع را درک کند. می‌دانید چرا؟ چون هیچ‌کدام اینها نرفته‌اند تاریخ این داستان را بخوانند. این نکته‌ای مهم است که اساساً این صندوق در شکل سازمان برنامه و بودجه ایجاد شد. شکل برنامه‌ریزی در ایران، اساساً بعد از قرارداد 1933 رضاشاه با شرکت بریتیش پترولیوم، یا شرکت نفت ایران و انگلستان تحقق یافت.

‌ چرا؟
ببینید ایران تا سال 1933 (1312) تنها 16 درصد درآمد نفت را به دست می‌آورد. همان عهد و پیمانی که مظفرالدین شاه منعقد کرده بود.

‌در واقع از ابتدای روزی که این بحث در ایران ایجاد شد؟
شما من را وادار می‌کنید که دوباره از صفر، این روند را تشریح کنم. ببینید، ما در زمان مظفرالدین‌شاه قراردادی بسته‌ایم با شرکت نفت ایران و انگلیس، که این قرارداد 16 درصد درآمد نفت را از آن ما می‌کرد. این برای اقتصاد ما عدد قابل توجهی نمی‌شد. در سال 1300 مثلاً دو، سه میلیون دلار بود.
خب، تا سال 1307 و پس از اینکه جنگ جهانی اول تمام شد و تولیدات نفت در دنیا به خصوص در برمه و در کشورهای آسیای شرقی افزایش پیدا کرد، قیمت جهانی نفت کاهش یافت. بریتانیا یعنی شرکت نفت ایران و انگلستان هم مدام در حساب‌های ایران حساب‌سازی می‌کرد. به گونه‌ای که درآمد نفتی ایران مدام شروع به کاهش می‌کرد و از آنجایی که رضاشاه اساساً یک سرباز بود، توسعه ایران، رشد ایران، همه چیز این سرزمین را در قالب ابعاد و اشکال نظامی، یا در قالب میلیتاریسم و گسترش کیفی و کمی ارتش می‌دید.

‌ در آن زمان توجیهی داشت؟
بله، چندان هم در آن دوره سخن بی‌ربطی به نظر نمی‌آمد. برای اینکه اساس شکل‌گیری مشروعیت رضاخان، در واقع پایه‌ریزی دولت مرکزی و قدرت بخشیدن به دولت مرکزی و سرکوب نیروهای داخلی در ایران از همین مجاری تحلیل می‌شد. وقتی در سال 1307 به بعد درآمد ارزی ایران شروع به کاهش کرد، مقدمات نارضایتی رضاشاه از انگلیسی‌ها هم شروع شد و به تدریج ایران شروع به غر زدن و ناراحت شدن کرد. همین اتفاق موجب شد که به تدریج ایران به آلمان هیتلری نزدیک شد.
اگر ما به تاریخ مساله نگاه نکنیم، اصلاً متوجه این داستان نخواهیم شد. در سال 1312، اختلافات ایران و بریتانیا در مساله نفت به اوج خودش رسید.

‌ همان شایعه‌ای که گفته می‌شد رضاشاه پرونده نفت را داخل بخاری انداخت؟
بله، به سیدحسن تقی‌زاده که وزیر دارایی بود، گفت آقا این چیست؟ من الان 16 درصد را قبول ندارم و آن را داخل بخاری انداخت. چون بریتانیا علاوه بر اینکه 84 درصد درآمد نفت را می‌برد، بلکه در اسناد مربوط به ایران حساب‌سازی هم می‌کرد. در واقع به اشکال مختلف هزینه‌ها را بالا و درآمدها را کم نشان می‌داد و وقتی که سرجان کدمن به ایران آمد و دولت متبوعش بریتانیا به دولت ایران فشار آورد، رضاشاه قرارداد را مجدداً بست. 16 درصد به یکباره به 25 درصد تبدیل شد. یعنی درآمد نفت ایران از سال 1312 دو برابر شد. ایران هم یکسری مطالبات ادعایی معوقه داشت. بخش مهمی از اینها را توانست از دولت بریتانیا بگیرد. وقتی که این را می‌گرفت، اصلاً این صندوق توسعه ارزی آن زمان تشکیل شد. رضاشاه گفت تا وقتی که من زنده‌ام کسی نمی‌تواند درآمد نفت را در بودجه جاری سرازیر کند. کشورهای غیرنفتی، چیزی به نام بودجه عمرانی ندارند. بودجه عمرانی در حقیقت همین صندوق ذخیره ارزی است.
حالا به شما بگویم چرا ما بعداً آن را به صندوق ارزی تغییر دادیم. می‌خواهم بگویم که انحراف از کجا آغاز شد. چون مثلاً اگر تا سال 1320 درآمد نفت 20 میلیون دلار می‌شد، به همین اندازه پروژه عمرانی تعریف می‌کرد. اگر هم به 200 میلیون دلار می‌رسید به همین اندازه هم خرج می‌کرد. در حقیقت هر چه در صندوق بود، خرج آبادانی و ارتش می‌شد.
در واقع چیزی به بودجه جاری کشور تزریق نمی‌شد که اساساً ما نگران باشیم که کسری بودجه بیاوریم. از سال 1933 ایران قرارداد جدیدی با بریتانیا منعقد کرد و همزمان آدولف هیتلر هم در آلمان روی کار آمد. هیتلر که در آلمان به قدرت رسید، تنش و تشنج در اروپا مجدداً افزایش پیدا کرد و جنگ بر تمام دنیا، به خصوص قاره اروپا سایه انداخت و همین مساله منجر به افزایش قیمت نفت شد.

‌ در چه سالی؟
از سال 1312 به این سو درآمد نفتی ایران تنها 25 درصد اضافه نشد. درآمد ایران تنها دو برابر نشد. بلکه چیزی حدود چهار برابر شد.

‌ چرا؟
به این خاطر که ببینید، ایران هم سهمش از نفت بالا رفت، از 16 درصد به 25 درصد رسید، هم قیمت نفت افزایش یافت.
یعنی ما از 100 تومان اول 16 تومان می‌گرفتیم بعد 25 تومان شد و بعد نرخ 100 تومان به 200 تومان رسید و فرضاً 16 تومان 50 تومان شد. وقتی این ماجرا رخ داد، فکر تاسیس سازمان برنامه به ذهن رضاشاه افتاد. یعنی همان صندوق ذخیره ارزی. بنابراین صندوق ذخیره ارزی شاخ و دم که ندارد. وقتی شما می‌خواهید برای منابع خود برنامه‌ریزی کنید یک فرض آن این است که همه منابع شما برای مصارف امروز مورد بهره‌برداری قرار نمی‌گیرد. بدین ترتیب رضاشاه گفت بیایید و در آن طرح به عنوان برنامه‌ای با یک سیستم، یا یک سازمانی و با یک ساز و کاری این را خرج کنیم. سال 1315، شورای عالی برنامه‌ریزی تشکیل شد. اما این شورا تا کارش را آغاز کند، در سال 1318 جنگ جهانی دوم شروع شد و برنامه‌های دولت در این زمینه‌ها متوقف شد. یعنی دولت وارد فاز جنگی شد. فاز نگرانی از جنگی خانمان‌سوز همه کشور را فرا گرفت و سال 1320 که رضاشاه سرنگون شد، ایران در اشغال بود. در سال‌های 1324 و 25، فکر تاسیس سازمان برنامه، یعنی پیگیری فکر رضاشاه دوباره به ذهن مسوولان کشور افتاد.

‌ یکی از مباحثی که مطرح می‌شود این است که نظام تصمیم‌گیرنده در سازمان برنامه، در یکی دو برنامه اول، همه بودجه را در بخش عمران هزینه می‌کنند.
من هم همین را روایت می‌کنم. بنابراین، سازمان برنامه اساساً سازمان هزینه کردن درآمدهای نفتی است. یعنی صندوق توسعه. صندوق ذخیره ارزی.

‌ نه، من با این نکته‌ای که عرض کردم، می‌خواهم برگردم به دوره رضاشاه.
بله، اما آن وقت در سازمان برنامه، قرار شده بود که صد درصد درآمد نفت صرف توسعه شود. صرف بودجه سازمان شود، در برنامه اول قرار بود از پول نفت صد درصد آن خرج آن شود. یک چیزی هم از بیرون نفت بیاورند. یعنی بانک ملی قرار بود به سازمان برنامه و بودجه پول قرض بدهد. اما از برنامه دوم به بعد این بودجه عمرانی عملاً مدام کمتر و کمتر شد. به گونه‌ای که مثلاً در برنامه پنجم به 50، 60 درصد رسید. یعنی نسبت درآمدهای نفتی که پیش از آن صددرصد به هزینه عمرانی در سازمان برنامه اختصاص می‌یافت به تدریج پایین آمد. در عوض سهم بیشتری از درآمد نفت در هزینه جاری هدایت شد.

‌ به خاطر حجیم شدن دولت؟
به خاطر حجیم شدن دولت و بوروکراسی و دیکتاتوری که به تدریج در کشور بیشتر می‌شد. البته ذات ماده نفت هم چنین خصلت‌هایی را افزایش می‌داد. اینکه دولت‌ها انضباط‌شان را در برابر درآمد نفتی حفظ کنند، بسیار کار دشوار و سختی است. همین اتفاق باعث شد که ما در برابر نوسانات ارزی و درآمدها آسیب‌پذیر شدیم. همین باعث شد که در سال 1379، حساب ذخیره ارزی را پیش‌بینی کردند و گفتند این‌طوری که نمی‌شود ما بیاییم حالا سال‌هایی که درآمدمان زیاد است، اینها را پنهان کنیم، در سال‌هایی که کاهش می‌یابد به جامعه تزریق کنیم. دوباره همان بساط سال 1312 در سال 1379 تکرار شد. بعد از حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی هم تکرار شد. 10 بار دیگر هم باز تکرار خواهد شد.

‌ پس چه موقعی ما می‌توانیم به این صندوق امیدوار باشیم که این ثروت ملی برای آیندگان باقی خواهد ماند؟
تا زمانی که درآمد نفت قدرت قاهره دارد و درآمد اصلی دولت است، همین بساط است. بنابراین صندوق ذخیره ارزی اگر شما بخواهید از من بپرسید قبل از انقلاب بوده است یا خیر، من می‌گویم به این اسم نه، ولی به این عنوان خود سازمان برنامه قرار بود صندوق ذخیره ارزی ما شود. منتها بنا بود که این صندوق را به جای ذخیره ارز، به امور زیربنایی همچون کارخانه سیمان و قند اختصاص دهند. به سد یا کارخانه و یک منبع اقتصادی تبدیل کنند که برای نسل‌های آتی بهره‌وری داشته باشد. الان سدهایی که در آن سال‌ها در ایران احداث شد مثل سد سپیدرود در واقع ذخیره درآمد نفتی ایران در دهه 30 است که به شکل اندوخته ملی برای نسل‌های آتی ایجاد شده است. سد دزی که شما مشاهده می‌کنید درآمد نفتی ایران در نیمه دوم دهه 30 است. سد امیرکبیر درآمد نفتی ایران در دهه 40 است. خطوط راه‌آهن‌های مختلفی که در سال‌های دهه 50 ایجاد شده درآمد ارزی ما در آن سال‌هاست. این درآمد را به جای اینکه تبدیل به ارز کنیم و به عنوان پس‌انداز ملی نگه داریم، در قالب یک نهاد اقتصادی قابل بهره‌برداری احداث کردیم. در دوره رضاشاه تا زمانی که رضاشاه بود، صد درصد آن از درآمد نفت به هزینه‌های توسعه‌ای و ارتش اختصاص پیدا می‌کرد، ولی از آن به بعد، پس از اینکه پارلمان در ایران قدرت گرفت انضباط مالی دولت‌ها مدام رنگ باخت و مدام ما را مجبور کردند به اینکه تحت اسم‌های جدید، این صندوق را بازآفرینی کنیم. خب، غافل از اینکه آن سازمان و نظام حاکم بر اقتصاد ایران است که این مناسبات را بازآفرینی می‌کند. شما اسمش را تغییر دهید، تغییری که ایجاد نمی‌کنید.

‌ بخشی از صحبت‌های آقای ابتهاج هست که با علی‌اکبر داور صحبت می‌کند و می‌گوید ما بودجه جاری‌مان را می‌توانیم استقراض کنیم... اما درآمدهای نفتی را به بخش‌های عمرانی اختصاص دهیم. داور به ابتهاج می‌گوید در مورد استقراض جلوی رضاشاه حرفی نزنید. ابتهاج پاسخ می‌دهد ما در اتاقی هستیم و هیچ‌کس هم اینجا نیست. داور می‌گوید داخل اتاقی هم باشیم اصلاً درباره استقراض حرف نزنید. چون رضاشاه به شدت مخالف است. پرسش من این است که چرا او مخالف بود که ‌بخشی از بودجه جاری را به صورت استقراض تامین کنیم.
به این خاطر که رضاشاه اصلاً به دولت بزرگ و حجیم غول‌پیکر معتقد نبود. او در این مورد ذهن روشنی داشت.

‌ چگونه بودجه جاری را تامین می‌کرد؟
بودجه جاری را از مالیات اخذ می‌کردند. شاید برای شما شگفت‌آور باشد که من تا زمانی که رشته تاریخ را نخوانده بودم و پژوهش نکرده بودم اصلاً باور نمی‌کردم که رضاشاه از مالیات قند و شکر راه‌آهن سراسری ایران را ساخته است. همیشه فکر می‌کردم که دروغ است. به پول آن زمان، از بندر شاپور به تهران یک میلیارد تومان هزینه راه‌آهن سراسری شد. خوب تجسم کنید یک میلیارد تومان در ابتدای قرن. شما باور می‌کنید؟

‌ فکر نمی‌کردم.
درست 30 سال بعد، سد سپیدرود را با 300 میلیون تومان ساختیم. 30 سال بعد از احداث راه‌آهن سراسری ما به احداث سد سپید‌رود رو آوردیم. آن وقت رضاشاه برای اینکه بتواند هزینه‌ها را تامین کند، شروع به ایجاد انحصارات کرد. داستان انحصارهای دولتی هم بسیار مهم است. اگر کل این داستان را به صورت به هم پیوسته ببینیم و در ارتباط با حوادث بین‌المللی نبینیم، هزار سوال گوناگون برای شما پیش می‌آید. ولی اگر بتوانید این همبستگی و پیوستگی را در ذهن خود ایجاد کنید، همه چیز آن روشن می‌شود. بنابراین رضاشاه یکسری انحصارات دولتی ایجاد کرد. مثلاً بازرگانی خارجی را دولتی کرد. اصلاً شما رفتارش را نگاه کنید، فکر می‌کنید یک دولت کاملاً سوسیالیستی است. بازرگانی خارجی را منحصر به دولت کرد. چای، قند و شکر و دخانیات را انحصاری کرد. می‌دانید که، بیشترین انحصارات ایران در دوره رضاشاه شکل گرفت. همه هم به ابتکار علی‌اکبر داور ایجاد شد. وزرا می‌گفتند، قربان ما پول احتیاج داریم. می‌گفت مالیات ببندید. خب برای اینکه نمی‌توانستند مالیات بگیرند، مثل الان سیستم مالیات‌رسانی نیرومندی نداشتند، رضاشاه می‌آمد سرچشمه را می‌بست. از سرچشمه، از مردم مالیات می‌گرفت. در واقع انحصار دولتی می‌شد.

‌ این حجم مالیات به طبقات محروم کشور آسیبی نمی‌رساند؟
چاره‌ای نبود. مالیات سنگین برای اینکه بتواند هزینه‌های عمران کشور را فراهم کند و اقتصاد ایران آهسته‌آهسته شروع به شکل گرفتن کرد. اصلاً من معتقدم بحث انحصارات در دولت رضاشاه، شایسته چندین رساله دکتری است.

‌ چرا؟
خودش به تنهایی یک مساله مهم در تاریخ اقتصادی عصر رضاشاهی است. موضوع بسیار مهمی است. برای اینکه متوجه بشویم که چگونه آن دوره اینها به ذهن‌شان خطور کرد، به خاطر داشته باشید، آن زمان اولین تجربه برنامه‌ریزی دنیا تنها در اتحاد جماهیر شوروی وجود داشت و دوم در ایران بود.

‌ مدل دیگری در جاهای دیگر دنیا نداشتیم.
نه، ابتدا در شوروی بود که در 1927 آغاز شد. در حقیقت آغاز تجربه اقتصاد برنامه‌ریزی‌شده در شوروی در سال 1306 در ایران روی داد. یعنی معلوم بود که رضا‌شاه به دقت دارد نگاه می‌کند که سیستم حکومتی ایران به چه صورتی می‌تواند موفق عمل کند و چون مدل اتحاد شوروی به طرز معجزه‌آسایی پاسخ داد، یک میل عجیبی در مسوولان ایرانی ایجاد کرد که در واقع از این مدل اقتصادی گرته‌برداری کنند. بنابراین همین کار را هم کردند.

‌ اگر بحث انحصارات را شما اینقدر مهم می‌دانید، خب قبول هم دارید که شرکت‌های دولتی که علی‌اکبر داور علی وکیلی راه‌اندازی کردند، به نوعی خفه کردن بخش خصوصی هم بود و سال‌ها پس از آن بخش خصوصی اساساً توانی برای قدرت گرفتن نداشت؟
نه. بخش خصوصی که وجود نداشت، چطوری می‌خواست خفه شود؟

‌ به هر حال خیلی از این تجارتخانه‌ها از دوره ناصری باقی مانده بودند؟
در ایران ما دوره رونقی که داشتیم، در دوره شاه‌عباس، به خاطر انحصار ابریشم بود.

‌ در دست دولت؟
بله، به دست دولت. ما قادر به اخذ مالیات نبودیم. الان هم نیستیم. برای شما جالب است که بگویم، با وجود این همه پیشرفت تکنولوژی، به نظر من اکنون نسبت مالیات‌ستانی به جی‌دی‌پی کشور از دوره رضاشاه شاید کمتر باشد. ما قادر به اخذ مالیات نیستیم.

‌ این حرف مهمی است.
خیلی مهم. حدسم این بوده که سهم مالیات در جی‌دی‌پی دوره رضاشاه بیشتر از امروز بود. چرا؟ چون او نمی‌توانست مالیات بگیرد. می‌آمد و سر پله مالیات می‌گرفت. این به معنای انحصار نبود. ببینید، شما روی این کبریت‌ها عبارت بازرسی انحصار را دیده‌اید؟

‌ بله.
خب، ما کبریت‌سازی دولتی که نداریم، داریم؟

‌ خیر.
قبلاً داشته‌ایم اصلاً؟

‌ من به خاطر ندارم.
این کبریت را در اواخر دوره احمدشاه جزو انحصار کردند. دولت می‌آمد مهری روی کبریت می‌زد و مالیاتی را از سر کارخانه می‌گرفت. اسم این مالیات بر ارزش افزوده است. عملاً انحصار نیست. متوجه شدید؟ اختیاری از کسب و کار تجارت کبریت را به بخش خصوصی تفویض می‌کرد، بعد سهمی از درآمد را از بخش خصوصی می‌گرفت.

‌ همان بحثی که آقای نیلی در مورد بهره مالکانه نفت تشریح کرده بود؟
کاملاً بهره مالکانه معدن و نفت. انواع و اقسام بهره‌های مالکانه. منتها اینجا چون آن را نداشتیم ما اصلاً راه نداشتیم که بخواهیم معدن درست کنیم. من در بحث خیانت‌زدایی نفت گفته‌ام که همه می‌گویند چرا مظفرالدین‌شاه 16 درصد گرفت. من می‌گویم بیابانی را که کسی داخلش نمی‌رفت داد به خارجی‌ها تا آبادش کنند. 16 درصد سهم کشور بود، بعد 25 درصدش کردند. بعد به 50 درصد رسید. بعد ما گرفتیم. کجای این معادله اشتباه است. ما که حتی بیل هم نداشتیم، یعنی من به شما بگویم که بیل هم ایران نداشت که جاده‌ای را مثلاً احداث کنند، باید با دست زمین را می‌کندند، به نظر من سیاست عاقلانه‌ای بود.