نفت و بودجه ملی

هدف از ترجمه این مجموعه آشنایی سیاستگذاران،‌ فعالان و دانشجویان با نگاه تحلیلگران خارج از کشور است. درج این نوشته‌ها به معنای تایید نظرات نویسندگان نیست؛ بلکه مقصود اصلی انعکاس نگاه بیرونی به وقایع داخلی است.

چه بخواهیم درک و شناخت عالمانه خود را برای پیش‌بینی برون‌دادهای اقتصادی افزایش دهیم یا از سیاستگذاری بین‌المللی آگاه شویم، مشاهده بخش نفت جمهوری اسلامی ایران نیازمند توجه به این موضوع است که چقدر صنعت نفت در سپهر سیاسی و اقتصادی کشور ریشه دوانده است. نامگذاری ایران به‌عنوان «دولت نفتی» به دو معنای مهم و مرتبط قابل درک است. نخست اینکه، ایران تولیدکننده نفت است و در بازارهای جهانی انرژی حضور دارد. دوم، اقتصاد ایران به شدت به نفت و گاز به‌عنوان منبع اصلی درآمدهای ارزی به علاوه یارانه‌های پنهان برای مصرف داخلی انرژی و تولید صنعتی وابسته است. تحریم‌های بین‌المللی تاثیر مستقیمی بر ایران در هر دو حوزه‌ یاد‌شده گذاشته است. فشارهای بین‌المللی وارده بر شرکت‌های بزرگ نفتی و نهادهای مالی، حضور و مشارکت خارجی‌ها در بخش نفت ایران را به کمترین میزان رسانده است. این وضعیت فشارهای زیادی را بر توانایی کشور در حفظ میزان کامل تولید با استفاده از روش‌های پیشرفته ازدیاد برداشت از مخازن نفت، توسعه میدان نفتی عظیم پارس جنوبی و ایجاد صنعت پالایش که قادر به رفع نیازهای داخلی به محصولات پالایشی باشد، وارد کرده است. به تازگی، ممنوعیت واردات اتحادیه اروپا و فشارهای آمریکا بر مصرف‌کنندگان عمده آسیایی نفت در کاهش میزان کلی درآمدهای صادراتی ایران موثر بوده و منبع اصلی درآمد دولت را کاهش داده است. کاهش درآمدهای دولت، بهانه‌ای برای شروع بحث‌های جدید بین مقامات ایران در رابطه با آثار تحریم‌ها بر اقتصاد بوده است. این ادعا که ایران کاملاً در برابر آثار فلج‌کننده تحریم‌ها مصون است، در مدت چند ماه، جای خود را به تایید و اقرار نسبت به سختی‌های بی‌سابقه‌ای داده که نیازمند اقدام‌های سریع به‌ویژه در رابطه با نقش دولت در اقتصاد ایران است. این تغییر در زمین بازی سیاسی، درباره چنین موضوع ملی مهمی، عامل اصلی در بحث‌ها برای طراحی برنامه‌های مخارج دولت در سال مالی 1392 به ویژه در ارتباط با اندازه بودجه (و نیز اندازه خود دولت) و نقش آتی درآمدهای نفتی در خزانه ملی است. از چشم‌انداز بخش نفت که به موضوع نگاه شود، بحث‌ها درباره قانون بودجه آینده، عامل هم‌پیوندی است که تقاضای دولت برای خرج‌ کردن با نیازهای سرمایه‌گذاری صنعت نفت تصادم و تعامل پیدا می‌کند. بودجه سالانه ایران، میزان توزیع درآمدهای نفتی به دولت را تعیین می‌کند که در عوض میزان اتکا و توانایی درآمدهای نفتی را برای تغذیه سایر حوزه‌های اقتصاد مشخص می‌کند. از آنجا که بخش نفت یک صنعت «ملی‌شده» است، بودجه نیز سندی است که مقدار درآمدهای در دسترس برای سرمایه‌گذاری مجدد را تعیین می‌کند. اگرچه نهادهای فرادست شروع به طراحی سیاست بودجه‌ای کردند که با کاهش مداوم درآمد صادراتی در سال‌های آینده همخوانی داشته باشد، صنعت نفت ایران سخنگوی جدیدی پیدا کرده است که روی این بحث نفوذ دارد. صدایی که اکنون در حمایت از نگرانی‌های صنعت نفت شنیده می‌شود، از درون وزارت نفت جدیداً قدرت گرفته است. هدف این مقاله مشخص کردن روندهای اصلی است که در گفتمان سیاسی و رسانه‌ای در ارتباط با این تغییر در جهت‌گیری عمومی نسبت به تحریم‌های بین‌المللی شنیده می‌شود. با نشان دادن این روندها تصویری ظاهر خواهد شد که مسیرهای احتمالی به کار گرفته‌شده جمهوری اسلامی برای جلوگیری از بحران را نشان می‌دهد؛ تصویری که تحلیل‌های استاندارد از جایگاه ایران نتوانستند به علت تمرکز ضعیف بر داده‌های سخت‌افزاری چون نماگرهای اقتصاد کلان و سایر نشانه‌های مشکلات اقتصادی، به آن دست یابند. توجه خاصی به جایگاه بخش نفت خواهد شد، زیرا پویایی‌های جدید در ارتباط با تحریم‌ها، نگرانی‌های بخش نفت را به صحنه مباحث جاری کشانده است.

ایران از زمان تحریم صادرات نفت

در ماه ژوئیه سال 2012، اتحادیه اروپا حمل‌ونقل، خرید و واردات نفت خام و محصولات پتروشیمی ایران را ممنوع کرد. همگام با تحریم‌های آمریکا و فشارهای یکجانبه بر مصرف‌کنندگان آسیایی نفت ایران، این اقدام‌ها به‌عنوان شدیدترین حرکت دیده‌شده تاکنون در تلاش برای تغییر موضع ایران با توجه به برنامه در حال پیشرفت غنی‌سازی اورانیوم طراحی شدند. قبل از تاثیرگذاری تحریم‌های غرب، ایران حدود 2/2 میلیون بشکه نفت صادر می‌کرد که سهم اروپا حدود 600 هزار بشکه در روز و سهم آسیا 6/1 میلیون بشکه در روز بود. بر اساس گزارش سازمان بین‌المللی انرژی، کل صادرات نفت ایران پیش از این در ماه ژوئن سال 2012 به 74/1میلیون بشکه در روز کاهش یافته بود و تا ماه ژوئیه همان سال به یک میلیون بشکه کاهش یافت. علاوه بر از دست رفتن خریداران اروپایی، تا ماه آگوست سال 2012، صادرات نفت خام به پنج خریدار اصلی غیراروپایی ایران (چین، هند، ژاپن، کره جنوبی و ترکیه) نسبت به آغاز سال حدود 50 درصد کاهش یافت. اگرچه رهگیری صادرات نفت خام ایران از آن زمان به شدت دشوار شده است، صادرات نفت خام ایران حدود 900 هزار بشکه در روز تخمین زده می‌شود که نشان‌دهنده کاهش بیش از50 درصدی در مقایسه با سال گذشته است. تحلیلگران تخمین می‌زنند ایران در نتیجه این تحریم‌ها 8/3 میلیارد دلار درآمد ماهانه را از دست می‌دهد. نگرانی‌های صادرات نفت سبب سرریز شدن بحران اعتماد به ریال واحد پول ایران شده که بر اساس برخی تخمین‌ها، حدود 40 درصد ارزش خود را در مقابل دلار فقط در ماه سپتامبر از دست داده است. تضعیف پول ملی سبب افزایش قیمت‌ کالاها و خدمات نیز شده است. جدیدترین آمارها از بانک مرکزی ایران نشان می‌دهد تورم به حدود 30 درصد رسیده، در حالی که بسیاری بر این باور هستند که نرخ واقعی آن بیشتر از 50 و حتی 70 درصد است. بنیه ضعیف اقتصادی ایران در نرخ‌های هشداردهنده بیکاری بازتاب یافته است. نسبت بیکاران در بخش کشاورزی 3/20 درصد، در بخش تولیدات کارخانه‌ای 4/32 درصد و در بخش خدمات بیشتر از 3/47 درصد است. صندوق بین‌المللی پول در گزارش شش‌ماهه چشم‌انداز جهانی، پیش‌بینی کرده تولید ناخالص داخلی ایران بعد از رسیدن به دو درصد در سال 2011 به 9/0در سال 2012 خواهد رسید. هیچ‌یک از این نماگرها چشم‌انداز کوتاه تا میان‌مدت اقتصادی ایران را به خوبی پیش‌بینی نمی‌کنند و تاکنون با توجه به همه این آمارها، ناظران غربی موفق به رسیدن به توافق آرایی درباره آینده اقتصادی ایران نشده‌اند. واحد اطلاعات اکونومیست در گزارش اخیر خود، این پرسش را مطرح می‌کند که «آیا ایران زیر فشار تحریم‌ها می‌شکند؟» گزارش واحد اطلاعات اکونومیست پس از بررسی انبوهی از آمارها و پیش‌بینی‌ها که به نظر می‌آید نشان کاملی از سختی‌های اقتصادی باشد، مانند آغاز گزارش خود با نااطمینانی این‌گونه پایان می‌یابد که: «به نظر نمی‌رسد جمهوری اسلامی در معرض فروپاشی قرار داشته باشد.» انبوه اطلاعات درهم، سایر ناظران مسائل ایران را برای پیش‌بینی آینده کاملاً ناامید کرده است. کلیف کوپچان، کارمند سابق وزارت خارجه آمریکا و رئیس کنونی بخش ایران در گروه اوراسیا، گفته است که تخمین زمان فلج شدن اقتصاد ایران «غیرممکن» خواهد بود، زیرا عوامل پیچیده بسیاری در این امر دخیل هستند. او به روزنامه لس‌آنجلس تایمز گفت «اعداد و ارقام در دسترس به من اجازه پیش‌بینی کردن را نمی‌دهند». جهانگیر آموزگار تحلیلگر ارشد مسائل ایران در گزارش اخیری درباره ارزیابی میزان پیشرفت و موفقیت برنامه هدفمندی یارانه‌های ایران نتیجه می‌گیرد که «تعیین کردن علت و معلول در نماگرهای اصلی اقتصادی اگر غیرممکن نباشد مشکل است». واقعیت این است که تا زمانی که به آینده اقتصادی ایران از درون منطق تعریف‌شده با الزامات کشورهای غربی بنگریم، هیچ مقدار از داده‌های خام نمی‌تواند به ما بگوید که تاثیر تحریم‌ها بر ایران چه بوده است. اگر تحریم‌ها صرفاً به‌عنوان ابزاری برای وادار ساختن ایران به تسلیم شدن در موضوع برنامه هسته‌ای ارائه شده باشد، تحلیلگران در الزامات محدود‌ پاسخ دادن به پرسش زمان تحقق این هدف درمانده‌اند. سنجه‌های آماری به‌عنوان یک متغیر جانشین برای نشان دادن شدت فشارهای اقتصادی که ایران با آنها مواجه است، پیشنهاد می‌شود. به نظر می‌رسد این کشور دارای ظرفیت محدود، اما همچنان ناشناخته و مشاهده‌نشده برای مقاومت در برابر فشار اقتصادی است. ایران مجبور است در مقابل فشارهای اقتصادی به وسیله برخی منابع شناسایی‌نشده قدرتمند تاب بیاورد. برخی تحلیلگران ادعا می‌کنند قادر هستند این شکاف در دانسته‌هایمان را با توسل به واقعیات عریان در تفاوت‌ها پُرکنند. حسن حکیمیان اقتصاددان می‌نویسد«کشورهایی مانند ایران، آستانه درد بالایی دارند». مارک دوبویتز، سخنگوی گروه حامی تحریم‌های شدیدتر می‌گوید: حتی اگر ایران یک «شوک اقتصادی» دریافت کند، این شوک شش ماه زمان می‌برد تا سبب تغییر در موضع ایران شود. وی می‌گوید: «این افراد انقلابیون متعصبی هستند.» چنین وضعیتی بیانگر یک بن‌بست تحلیلی است. مادامی که پیش‌بینی‌های اقتصادی بد به نظر آید، ایران دائماً «بر لبه تیغ و پرتگاه» قدم می‌زند، در حالی که با این واقعیت درهم می‌آمیزد که هنوز دچار لغزش نشده است. در صورتی که تحریم‌ها به‌عنوان ابزاری سودمند درک شود که ایران را مجبور خواهد کرد تا با تقاضای غرب موافقت کند یا به سوی فروپاشی اقتصادی رهنمون شود، ناظران در پرسش‌هایی درباره اثربخشی این ابزارها گیر می‌کنند. ناظران در تلاش برای ایجاد ارتباط ساده بین محدودیت‌های بین‌المللی و احتمال «فروپاشی» اقتصادی یا «تسلیم» سیاسی، نسبت به رفتار واکنشی و پویای جمهوری اسلامی در مقابل چالش‌های تحمیل‌شده از سوی اثرات تجمعی تحریم‌ها بر اقتصاد این کشور گیج شده‌اند.

تطبیق با واقعیت‌های جدید

کسانی که حتی توجه زیادی به گفته‌های مقامات ایران ندارند، زمانی را به یاد خواهند آورد که تحریم‌های غرب به معنای «موضوعی لعنتی» برای جمهوری اسلامی نبود. تا همین اواخر، احمدی‌نژاد به طور مداوم تحریم‌ها را تنها «مشتی کاغذپاره» عنوان می‌کرد که نتوانسته است هیچ تاثیری بر مسیر پیشرفت ایران داشته باشد. در نوامبر سال 2008، در اوج بحران مالی جهانی، احمدی‌نژاد گفت: «رهبران کشورهای غربی از به انزوا کشاندن اقتصاد ایران از سایر جهان پشیمان هستند، زیرا اقدام‌های آنها منجر به سقوط اقتصادهایشان شده، حال ‌اینکه اقتصاد ایران سالم و سرحال باقی مانده است.» اما لحن جسورانه و مخالفت با تحریم‌ها از نیمه اول سال 2012 شایع شد. در ژانویه 2012 زمانی که محمود بهمنی رئیس بانک مرکزی ایران، وضعیت اقتصادی ایران را با دوره صدر اسلام که پیامبر و جامعه اسلامی منزوی و محاصره شده بودند و در بیابان‌ها سختی می‌کشیدند مقایسه کرد، رهبری ایران آیت‌الله خامنه‌ای با صراحت بی‌سابقه‌ای به آن واکنش نشان داد. در عقب‌نشینی کاملاً مشخصی که بسیاری از ناظران را شگفت‌زده کرد، بالاترین مقام‌های ایران اشاره یکسان، اگرچه متفاوت، به وضعیتی کردند که ارتش مسلمانان در مقابل حرکات ایذایی مقاومت کردند و سرانجام پیروز شدند. این یک پیام روشن فرستاد: هیچ‌گونه واگرایی در دکترینی که تحریم‌ها را کاملاً ناتوان در تضعیف بنیه اقتصادی ایران می‌بینند، وجود ندارد. حتی در اواخر ژوئن سال 2012، زمانی که ممنوعیت صادرات ایران به شدت اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌آمد، آیت‌الله خامنه‌ای به غرب اعلام کرد آنها نتوانستند بفهمند که «ایران30 سال است با تحریم‌ها زندگی می‌کند و در برابر آنها مصون شده است». به هر حال، از ماه ژوئیه تحول سریعی در لحن بیان ایجاد شد و سرانجام اتفاق آرایی را به وجود آورد که علناً با سختی مالی تحریم‌ها همخوانی دارد. بعد از دوره کوتاه سخنان رنجش‌آمیز علنی، در دوره‌ای که احمدی‌نژاد با رقیبان خود درباره میزان اثرگذاری تحریم‌ها و نه سوءمدیریت خود در ایجاد بدبختی‌های اقتصادی ایران سرگرم جدال بود، صداهای مقامات حول کانون جدیدی شکل گرفت که بر اساس آن بحث سیاستی سریعی در حال انجام است. برای ایران ممکن و در واقع لازم بوده است تا این ضرورت را به‌عنوان یک مزیت و نقطه برتری اعلام کنند، به‌ویژه در ارتباط با وعده قدیمی و همیشگی خود مبنی بر جدا کردن بودجه دولت از درآمدهای نفتی- پروژه‌ای که توسط دولت‌های متمادی نادیده گرفته شد و اکنون به یک تکیه کلام تبدیل شده است. همان‌طور که محمد‌حسن ابوترابی نایب رئیس مجلس در ماه اکتبر اظهار کرد، «همیشه می‌دانستیم که باید وابستگی‌مان را به نفت قطع کنیم... به علت تحریم‌ها می‌توانیم مقدار پول‌ نفت را در بودجه سال 1392 به حداقل برسانیم.» به گفته سید‌جلال یحیی‌زاده نماینده دیگر مجلس، تحریم‌ها برای ایران «توفیق اجباری» فراهم کرده تا به سمت «بودجه بدون نفت» حرکت کند.

تمهیدات کوتاه‌مدت

مجلس با اقدام‌های سریع شروع و پیش‌بینی کرد کاهش درآمد نفت منجر به کسری بودجه‌ای حدود 12درصد کل مخارج دولتی در سال1391 می‌شود. زمانی که دولت احمدی‌نژاد نسبت به محاسبات مجلس اعتراض کرد، مرادی معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور اقرار کرد «بخشی از کسری بودجه امسال ناشی از کاهش درآمدهای نفتی بوده است»، این امر سبب شد سریعاً مخارج جاری بخش عظیمی از واحدهای دولتی تا 20 درصد از زمان آغاز تحریم‌ها در ژوئن کاهش یابد. سایر اقدام‌های تصویب‌شده به دولت اجازه خواهد داد تا از 10 درصد صرفه‌جویی ناشی از هدفمندی یارانه‌ها برای کمک به پوشش کسری بودجه استفاده کند. به‌علاوه، سودهای ناشی از تفاوت نرخ ارز نیز وارد بودجه جاری خواهد شد (دولت اکنون کنترل بیشتری بر بورس ارز دارد که با هدف کاهش بازار غیررسمی ارز تاسیس شد). در اقدامی دیگر، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها 30 درصد کاهش یافت تا به تامین منابع برای کسر‌ی‌ها در سایر حوزه‌ها اختصاص یابد. سرمایه‌گذاری‌های دولت که پیش از اعمال تحریم‌ها در حال کاهش بود، در گزارش‌های جدید تخمین زده می‌شود کاهش منابع مالی پروژه‌های دولت به 70 درصد در هشت ماه اول سال 1391 رسیده باشد. علی لاریجانی، که مدتی است به رئیس‌جمهور به دلیل مشکلات اقتصادی اجتناب‌پذیر ناشی از تحریم‌ها انتقاد می‌کند، درباره این موضوع صحبت کرد و گفت «خشکسالی مالی» خواهیم داشت که به معنی کاهش شدید منابع مالی دولت برای زیرساخت‌های شهری است. اگرچه در بودجه سال 1391، 43 هزار میلیارد تومان (35 میلیارد دلار) برای زیرساخت تعیین شده بود، رئیس قوه مقننه ایران گفت در واقعیت امر بیشتر از 15 هزار میلیارد تومان (2/12 میلیارد دلار) تحقق نمی‌یابد. لاریجانی هشدار داد پروژه‌هایی که فقط به «منابع مالی دولتی» متکی باشند، دیگر موفق نمی‌شوند. گزارش‌های اخیر از مناطق ایران، موفقیت متغیر این مناطق در جلب علاقه سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی را نشان می‌دهد. روند کلی در آینده پیش‌بینی‌پذیر احتمالاً با عقب‌نشینی حتی مشهودتر دولت از مشارکت در این حوزه حکایت دارد که نشان‌دهنده کاهش نقش دولت در مجموع است.

مطمئناً تحریم‌ها نقش غیرمستقیم و در عین حال برجسته‌ای در تصمیم مجلس ایران در ماه آذر سال گذشته برای به تعویق انداختن مرحله دوم قانون هدفمندی یارانه‌ها مصوب دی‌ماه سال 1388ایفا کرد. با این تصمیم، افزایش قیمت‌ حامل‌های انرژی، خدمات عمومی و کالاهای اساسی به تعویق افتاد و نیز جلوی هرگونه افزایش بیشتر در پرداخت‌های نقدی ماهانه (با هدف کاهش بار هزینه‌های زندگی رو به افزایش)، برای میلیون‌ها ایرانی را گرفت. در واقعیت، همان‌گونه که جهانگیر آموزگار توضیح داد، اجرای هدفمندی یارانه‌‌ها، با وجود اشتیاق رئیس‌جمهور برای اجرای مقادیر بیشتر «شوک درمانی» اقتصاد، ماه‌ها قبل با رای مجلس در آذر‌ماه متوقف شده بود. تا حدی به علت افزایش شدید تورم در مرحله اول هدفمندی و تا حدی به علت عدم اطمینان به دولت بعد از مجموعه‌ای از اشتباهات و تخطی در اجرای برنامه، مجلس در انتهای سال1390 رای به کاهش50درصدی پیشنهاد دولت برای ادامه اصلاحاتی داد که در لایحه بودجه برای سال1391 ایران گنجانده شده بود. در پاسخ، احمدی‌نژاد همه برنامه را متوقف کرد، اما پرداخت‌های نقدی ماهانه ادامه یافت. از آنجا که این طرح نیمه‌کامل خودکفا نیست، پرداخت‌های یارانه‌ای بار مالی سنگینی را بر دولت تحمیل کرد، در حالی که بدتر شدن شرایط در کل اقتصاد به نظر هر گونه افزایش بیشتر قیمت‌ها را از نظر سیاسی ناممکن ساخته بود. با این وجود، به گفته رئیس سازمان هدفمندی یارانه‌ها، که معمار اصلی هدفمندی یارانه‌هاست، پیشنهادهای بودجه برای سال آتی شامل پیشنهادهایی برای ادامه برنامه خواهد بود. به گفته غلامرضا تاجگردون نایب رئیس کمیسیون برنامه و بودجه نمایندگان برجسته مجلس انتظار دارند کاهش اخیر مخارج به دنبال بودجه انقباضی، تورم را در دور جدید اجرای هدفمندی یارانه‌ها تحت کنترل درآورد. سایر نماینده‌ها نظیر غلامرضا مصباحی‌مقدم صریح‌تر هستند و اعتراف می‌کنند که نگرانی مهم آنها انتظار کشیدن تا زمان به پایان رسیدن دولت احمدی‌نژاد است تا پس از آن در یک دولت‌ قانون‌مدار اصلاحات انجام گیرد. تحریم‌ها بحث‌هایی درباره سیاست مالی ایران برای آینده نزدیک به‌ویژه در ارتباط با بودجه کشور شکل داده است. از سال1384و به‌ویژه از زمانی که سرمایه سیاسی ریاست جمهوری احمدی‌نژاد شروع به افول کرد، بحث‌ها معمولاً حول تقاضای مجلس برای شفافیت بیشتر در تصمیمات‌ دولتی شکل گرفت. امسال، بحث‌ها دیگر متمرکز بر عملکرد رئیس‌جمهور نبود، بلکه بر لزوم ترتیبات مالی که واقعیت‌های جدید را منعکس خواهد کرد، تمرکز داشت. رحیم ممبینی، معاون بودجه معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهوری، و غلامرضا اسداللهی عضو هیات رئیسه کمیسیون برنامه و بودجه مجلس اظهار کردند که بودجه سال1392 انقباضی و ضدتورمی خواهد بود. اما، اقتصاددانان مستقل مانند بایزید بردوخی تاکید می‌کنند که « به علت کاهش یافتن منابع دولت» این سیاست بیش از آنکه یک سیاست سنجیده و حساب‌شده باشد، یک الزام اجرایی است. برخی توجهات به امکان اصلاح نظام مالیات‌ستانی که انواع راه‌های ‌گریز دارد، به‌عنوان ابزار مقابله با کاهش درآمدهای نفتی جلب شده است. در حال حاضر، درآمدهای مالیاتی متعلق به دولت تنها حدود هفت یا هشت درصد تولید ناخالص داخلی است، با این تخمین که 40 درصد اقتصاد معاف از مالیات و 21 درصد نیز شامل اقتصاد غیررسمی است. رحیم ممبینی می‌گوید قانون اصلاح مالیات‌‌های مستقیم در حال بحث است و برخی تخمین می‌زنند که چنین اصلاحاتی می‌تواند تکیه دولت بر درآمدهای نفتی را تا 30 درصد کاهش دهد. اما، اذعان می‌شود که اصلاح مدیریت مالیاتی به سه سال زمان نیاز دارد و بنابراین نمی‌تواند در کوتاه‌مدت اوضاع را سامان دهد. تلاش‌ها برای افزایش مالیات‌های غیرمستقیم پس از اینکه مخالفت بازاریان ایران به اعتراض‌های خیابانی در سال‌های 1387 و 1389 کشیده شد، متوقف شد. بالا گرفتن فشارهای اجتماعی-‌ اقتصادی در زمان حال، از سر‌گیری چنین تلاش‌هایی را بسیار بعید می‌سازد.

نفت و بودجه

با توجه به اینکه بعید است درآمدهای غیرنفتی راه‌حل‌ کوتاه‌مدتی باشند، بحث‌ها درباره اندازه بودجه ایران، به پیش‌بینی درباره سه عدد اصلی کشیده خواهد شد: 1میزان انتظار صادرات نفت که با تعداد بشکه‌ در روز اندازه‌گیری می‌شود، 2میانگین قیمت پیش‌بینی‌شده نفت و 3 نرخ ارزی که با آن نرخ دولت دلارهای نفتی را به ریال تبدیل می‌کند. در واقعیت امر هر یک از این سه رقم، نوساناتی را در برهه‌ای از سال تجربه خواهد کرد و از این‌رو این پیش‌بینی‌ها به درد همایش‌های حسابداری می‌خورد. اهمیت آنها برای ناظران بیرونی، در نقشی است که به‌عنوان نماگرهای انتظارات کوتاه‌مدت ایران دارند. در بودجه سال 1391 ایران، میزان صادرات نفت 2/2 میلیون بشکه در روز بود. به دنبال وضع تحریم‌ها، صادرات واقعی به حدود نیمی از این عدد رسید. پیش‌بینی‌های بودجه سال 92 برای صادرات احتمالی حداکثر یک میلیون بشکه در روز نشان‌دهنده این کاهش است. این عدد در میانگین قیمت تخمینی به ازای هر بشکه که از روی محافظه‌کاری تعیین می‌شود، ضرب خواهد شد که امکان حاشیه خطای زیادی دارد. مازادهای ناشی از میانگین قیمت بالاتر نفت به ذخایر ارزی ایران اختصاص می‌یابد که بخشی از آن به صندوق توسعه ملی واریز می‌شود. قیمت‌های نفت نسبتاً بالا پیش‌بینی‌شده، نشان‌دهنده مخارج دولتی بیشتر و کمتر پر شدن صندوق ذخایر ارزی است. اما ارقام و اعداد مجلس موضع‌گیری تنش‌زایی را نشان می‌دهد و توصیه می‌کند قیمت تخمینی هر بشکه نفت در سال 1392 به‌جای مجوزی برای ولخرجی، احتیاط بیشتری را نشان دهد. اما، تخمین‌ها ممکن است بیشتر از قیمت 5/81دلاری پیش‌بینی‌شده به ازای هر بشکه در سال گذشته باشد. غلامرضا اسداللهی از اعضای ارشد کمیسیون برنامه و بودجه مجلس تخمین زد که قیمت نفت ممکن است تا 100 دلار در هر بشکه افزایش یابد که حکایت از بالاتر بودن قیمت‌های بازاری فعلی دارد. سایر کارشناسان مانند عزت‌الله یوسفیان نماینده آمل قیمت‌های حتی بالاتر بین100تا 110دلار را اما با مقدار صادرات کمتر ترجیح می‌دهند.

صادرات نفت و نرخ دلار

نامطمئن‌ترین مورد پیش‌بینی احتمالی نرخ دلار است که درآمد صادرات نفتی را به ریال ایران برای مخارج داخلی تبدیل می‌کند. اگرچه پیش‌بینی‌ها درباره مقدار صادرات و قیمت نفت به عوامل خارجی مربوط می‌شود، در نظام نرخ ارز مدیریت‌شده ایران این پیش‌بینی عمدتاً به شکل صلاحدیدی تعیین می‌شود. با این حال هر تصمیمی که اتخاذ شود عملاً قدرت خرج‌کردی دولت را تعیین می‌کند. نوسانات قیمت دلار و تلاش‌های متعاقب دولت برای باثبات کردن بازار منجر به شکاف بیشتر بین نرخ ارز رسمی 12260ریالی و نرخ‌های غیررسمی خیلی بالاتر می‌شود که این نرخ‌ها تا دو برابر قیمت رسمی است. به دنبال ناپایداری اخیر در بازار، اعلام نرخ تبدیل ارز بسیار بیشتر از نرخ رسمی فعلی، احتمالاً به‌عنوان کاهش ارزش پول تفسیر می‌شود که سبب به راه افتادن واکنش‌های جدی در بازارها می‌شود. در نقطه مقابل، تعیین نرخ دلار بسیار کمتر ممکن است مبادله سوداگرانه آن ‌را تشویق کند. این مشکلات بالقوه را دست‌کم غلامرضا تاجگردون از مقامات ارشد کمیسیون برنامه و بودجه مجلس به طور علنی اعلام کرد. سایر اعضای کمیسیون نظیر جعفر قادری حتی پیشنهاد کرده‌اند که هیچ نرخی اعلام نشود، اما با توجه به اهمیت درآمدهای ارزی برای خزانه دولت، مشاهده اینکه هر برنامه مخارجی چطور در غیاب این عدد شکل می‌گیرد، سخت است.

موید حسینی از اعضای کمیسیون صنایع مجلس در سخنرانی که نشان‌دهنده اجماع در بحث‌های شکل‌گیری بودجه سال 92 است، گفت «نباید اجازه دهیم تحریم‌ها به صنعت نفت آسیب بزند.» غلامرضا اسداللهی یکی دیگر از نمایندگان مجلس گفت به دلیل «محدودیت منابع کشور» به صنعت نفت «توجه ویژه‌ای خواهد شد». این نماینده مجلس ادامه داد «نباید اجازه دهیم محدودیت‌های فعلی در کار صنعت نفت تاخیر ایجاد کند، ما دوره گذار را هوشمندانه مدیریت خواهیم کرد و بنیانی برای استقلال و سوددهی پایه‌گذاری می‌کنیم.» تحریم‌ها توجه فرادستان سیاسی ایران را به نقش دو‌جانبه بخش نفت در اقتصاد جلب کرده است. شناخت این نقش از درک ضمنی نفت به‌عنوان قلب اقتصاد به فهمی فزاینده از این صنعت به‌عنوان کانون تقاضاها و منافع تغییر کرده است. تعیین رستم قاسمی به‌عنوان وزیر نفت در آگوست سال‌2011، نمایان شد. از آن زمان، این وزارتخانه به شدت به نهادی مستقل با درجه بالایی از جدایی رسمی مسوولیت‌ها از قوه مجریه انتخابی تبدیل شد. از آنجایی که تحریم‌ها به مباحث‌ درباره قانون بودجه جدید ایران شکل داده است، حامیان وزارت نفت برای تعدیلاتی در بده‌- بستان مالی بین درآمدهای نفتی و دولت رایزنی می‌کنند. بازنمایی این دیدگاه در مجلس به لطف تغییراتی در ترکیب بدنه قانونگذاری در انتخابات مجلس در اسفند سال1390ممکن شد. یکی از افراد کلیدی که در این انتخابات پیروز شد و به‌عنوان بازیگر اصلی در علایق به بخش نفت ظاهر شد، مسعود میرکاظمی وزیر پیشین نفت بود که برای اولین بار به مجلس راه یافت و بلافاصله به‌عنوان رئیس کمیسیون انرژی مجلس، متشکل از گروهی منتخب از نمایندگان که درباره موضوعات مربوط به صنعت نفت و گاز بحث می‌کنند، جلودار این مناقشات شد و بحث‌های مجلس درباره این موضوعات را به پیش می‌برد. اگرچه در دوران تصدی وزارت وی بود که احمدی‌نژاد بیشترین موفقیت را در تحمیل خواسته‌های خود بر صنعت نفت به دست آورد. انتخابات اسفندماه 1390مجلس تغییرات کلی در اعضای کمیسیونی ایجاد کرد که میرکاظمی اکنون ریاست آن ‌را بر عهده دارد و نقش عمده‌ای را در بحث‌ها درباره ویژگی‌های بودجه سال‌ 1392 ایفا می‌کند. انتساب چندین عضو کنار رفته کمیسیون انرژی دوره هشتم مجلس به مقام‌های ارشد در شرکت‌های تابعه شرکت ملی نفت ایران و به‌عنوان مشاور وزیر نفت به استحکام ارتباط‌های جاری و آتی بین دو نهاد کمک کرد. به‌ویژه، حداقل در دیداری بین مقامات وزارت نفت و نمایندگانی از کمیسیون انرژی مجلس که برای بحث درباره روش‌های جدید تامین مالی سرمایه‌گذاری در بخش نفت برگزار شد، نمایندگانی از شرکت‌های پیمانکاری نیز حضور داشتند. یکی از مقامات وزارت نفت که از جلسه بیرون آمد، این گفت‌وگوها را به‌عنوان آغاز «فصلی جدید» در روابط بین مجلس و وزارت نفت توصیف کرد.

رایزنی برای سهم بیشتر

در ماه آبان سال 1391 شاهد شروع با‌جدیت این «فصل جدید» بودیم، زمانی که کمیسیون انرژی مجلس استدلال‌های وزارت نفت برای افزایش سهم درآمدهای نفتی را مطرح کرد که به‌طور مستقیم به بخش نفت بازمی‌گردد. به قول جلیل جعفری از اعضای کمیسیون انرژی، «صنعت نفت نیازمند حمایت است و تلاش خواهیم کرد تا این نیازها را در بودجه سال 1392 برطرف کنیم». در بخشی از همان گزارش که در تارنمای رسمی خبری وزارت نفت منتشر شد، میرکاظمی انواع ابزار حمایتی را برای تاکید بر اینکه در کدام جبهه‌ها درباره حقوق وزارت نفت باید مبارزه شود، برشمرد. وی گفت با کاهش کلی در درآمدهای نفتی«سهم 5/14درصدی تخصیص‌یافته به صنعت نفت به‌طور طبیعی کاهش خواهد یافت»، این گفته‌ها ادعای ضمنی بر اولویت تخصیص درآمدهای نفت به سرمایه‌گذاری نفتی نسبت به مخارج جاری را نشان می‌دهد. میرکاظمی به یارانه‌های انبوه در تولید گازوئیل اشاره کرد که شرکت ملی نفت ایران با عرضه مقادیر خام آن به پالایشگاه‌های داخلی با نرخ پایین هفت دلار در هر بشکه می‌دهد. او گفت «این مساله باید حل شود تا مشکلاتی برای صنعت نفت به بار نیاورد». اعتراف به هزینه بالای منابع خارجی تامین مالی پروژه و پرداختی‌ها به قراردادهای بای‌بک نیز در فهرست نارضایتی‌های کمیسیون انرژی مجلس قرار داشت. در سال‌های اخیر، قوانین بودجه سالانه این مسائل را با تبصره‌ها و اصلاحیه‌ها در خود جای داده است و عملاً سهم ثابت شرکت ملی نفت ایران از درآمدهای حاصل از فروش نفت خام به پالایشگاه‌های داخلی را نپذیرفته است. از مهم‌ترین این تغییرات بازبینی مجدد سهم 5/14درصدی درآمدهای حاصل از فروش نفت خام متعلق به شرکت ملی نفت ایران به‌عنوان نسبتی از فروش صادراتی به‌جای مقوله کلی‌تر تولید نفت خام بوده است. دولت احمدی‌نژاد همچنین از طریق ادامه خرج‌کردها بر اساس طرح‌هایی که بازگشت واقعی فروش نفت به دولت را بیش از حد تخمین می‌زدند، به استفاده از حوزه‌های غیرشفاف در نظام مالی نهادی‌شده بی‌حساب و کتاب ایران ادامه داده است؛ اقدامی که منجر به کسری‌های بودجه، کاهش ذخایر ارزی و استفاده از جریان‌های درآمدی صنعت نفت، به‌ویژه از شرکت پخش و پالایش نفت ایران شده است. در طرحی که حتی برای خود سازمان حسابرسی کشور مبهم باقی ماند، دولت با نگهداری بخش بیشتری از مابه‌التفاوت بین نرخ بالایی که در این نرخ شرکت پالایش و پخش، نفت خام را به پالایشگاه‌ها می‌فروشد و قیمت نهایی گازوئیل که الان حدود 33 یا 57 سنت در هر لیتر است (بسته به میزان یارانه)، که این قیمت از زمان هدفمندی یارانه‌ها در سال 1386 از کمتر از 10 سنت افزایش یافته است، توزیع پرداخت‌های نقدی به اکثر خانوارهای ایرانی‌ را تامین مالی کرد. اخیراً، گزارش ارائه‌شده به مجلس فاش کرد که دولت احمدی‌نژاد در سال مالی 1389، 12 میلیارد دلار از پول نفت را برای پوشش کسری‌های مخارج جاری استفاده کرده بود، همچنین کسری مشابهی در ذخایر ارزی یافت شد. تحریم‌ها علیه نفت ایران به وزارت نفت کمک کرد تا از این مسائل برای فشار لفظی در راستای کاهش وابستگی بودجه ملی به درآمدهای نفت استفاده کند، همچنین فشارهای همزمانی برای دریافت سهم بیشتری از درآمدها برای وزارت نفت در راستای سرمایه‌گذاری مجدد وارد شد. صحبت‌های مقامات وزارت نفت و اعداد و ارقام مجلس نشان‌دهنده شکل‌گیری اتفاق نظری حول پیشنهاد برای افزایش سهم 5/14درصدی درآمدهای صادراتی، که در حال حاضر به وزارت نفت تعلق می‌گیرد، به 25 درصد است. این افزایش سهم به جبران کاهش در سرمایه‌گذاری به علت ممنوعیت صادرات کمک می‌کند، اما تاثیر چندانی بر کمبود سرمایه‌گذاری بلندمدت ندارد. دیدگاه‌های کمیسیون انرژی مجلس در بحث‌های اخیر درباره حساب‌های دولتی در چنین بستری باید دیده شود. در بحث‌هایی که سرانجام منجر به توقف مرحله دوم طرح هدفمندی یارانه‌های دولت شد، میرکاظمی و حامیانش خود را قویاً در جایگاه سختگیری مالی قرار دادند و هیولای کسری بودجه‌ را مطرح کردند اگر که به دولت اجازه افزایش قیمت‌ها داده نشود. بعد از تایید عدم اجرای مرحله دوم هدفمندی، میرکاظمی ابراز نگرانی کرد که تداوم فشار پرداخت‌های جبرانی نقدی بدون اصلاح بیشتر قیمت‌ها منجر به پیامدهای ناگواری برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های نفت و گاز شده و از این‌رو دولت به اتکای خود بر صنعت نفت برای مخارج بیشتر ادامه می‌دهد. به‌طور خلاصه، با استقلال وزارت نفت و حامیانش در مجلس از دولت، آنها درخواست احتیاط مالی را مطرح کردند و منافع سرمایه‌گذاری در صنعت نفت را به محاسباتی گره زدند که اندازه کلی بودجه را تعیین می‌کند. میرکاظمی عنوان کرد که «دولت باید بودجه را واقع‌بینانه محاسبه کند، در غیر این ‌صورت مانند سال گذشته، شاهد کسری بودجه برابر با پیش‌بینی‌های غیرواقع‌بینانه خواهیم بود. باید وابستگی به نفت را در بودجه به حداقل برسانیم، بنابراین نیازی به فروش مقادیر زیاد نفت نخواهیم داشت... تحریم‌ها به ما کمک می‌کند که در این موضوع سریع‌تر تصمیم بگیریم». بنابراین وزارت نفت به برنامه‌ریزان بودجه فشار آورد تا از افزایش قیمت پیش‌بینی‌شده هر بشکه تا سطحی که احتمال دارد به کسری‌ها منجر شود، جلوگیری کنند. از دیدگاه وزارت نفت، بازارهای بین‌المللی نفت با مازاد عرضه روبه‌رو است و به این دلیل قیمت‌ها به صورت مصنوعی پایین نگه داشته شده است. اوج‌گیری این بحث به بحث‌های جدی‌تر برای سرمایه‌گذاری مجدد بیشتر و تاکید کمتر بر گسترش تولید نفت در کوتاه‌مدت دامن زد. پیروزی وزارت نفت در بحث‌های اخیر به اندازه‌ای نیست که بتواند مشکل کسری سرمایه‌گذاری در حوزه‌های حیاتی مانند گسترش ظرفیت پالایشگاهی و توسعه میادین مشترک را حل کند. اما این بحث‌ها برخی نشانه‌هایی از روندهای بلندمدت‌تر ممکن را نشان می‌دهد. یک نشانه، درخواست وزارت نفت برای توجه ویژه به درآمدهای حاصل از میادین نفتی است که با سرمایه خارجی تامین مالی می‌شود. به‌عنوان بخشی از تلاش‌های مداوم برای رهاسازی توان منابع داخلی سرمایه‌گذاری، توجه بیشتری به نقش کنسرسیوم تحت رهبری بانک در عملیات بهره‌برداری و حتی مالکیت بالقوه میادین نفتی داده شد. میادین مشترک نسبتاً توسعه‌نیافته ایران، به‌ویژه، فرصت‌های سرمایه‌گذاری خوبی برای بخش خصوصی فراهم می‌کند. اما، تحت ترتیبات مالی موجود، بانک‌ها تمایلی به متعهد شدن به نیازهای سرمایه‌گذاری عظیم ندارند. وزارت نفت با پشتیبانی استدلال‌های معمول که خطر توسعه سریع‌تر میادین مشترک توسط همسایگان ایران را برجسته می‌کند، در حال حاضر برای اصلاحاتی تلاش می‌کند که نسبت بیشتری از درآمدها از این میادین را مستقیماً به سمت پروژه‌های خودش هدایت می‌کند. این درآمدها برای تامین مالی بازپرداخت‌های بای‌بک یا سایر هزینه‌های تامین مالی خارجی استفاده می‌شود، بنابراین انگیزه‌ها را برای سرمایه‌گذاری با رهبری بانک و بخش خصوصی تقویت می‌کند. چنین تغییراتی یک پیشرفت طبیعی خواهد بود که به دنبال اعطای حقوق بدون چالش برای ارائه پیشنهاد قراردادهای با ترک تشریفات مناقصه برای میادین مشترک به وزارت نفت در اسفندماه 1390 به دست آمد. این روند ممکن توسعه همراه با کاهش اندازه بودجه، نشان‌دهنده دولت‌زدایی تدریجی از حوزه‌های خاص درآمد و جریان سرمایه‌گذاری صنعت نفت ایران است. تغییر مشابهی در صنعت پالایش نیز محتمل است، جایی که نیازهای سرمایه‌گذاری به بحث‌ها درباره رابطه تجاری‌تر‌ بین شرکت ملی نفت ایران و پالایشگاه‌های داخلی دامن می‌زند. این نگرانی‌ها توسط سخنگویان طرفدار نفت در بحث‌های مربوط به ازسر‌گیری هدفمندی یارانه‌ها که احتمالاً بعد از پایان دولت احمدی‌نژاد آغاز می‌شود، ابراز خواهد شد.

نتیجه‌گیری

شش ماه پس از اعمال تحریم‌ها بر صادرات نفت ایران، این پرسش که چگونه فشارهای اقتصادی ممکن است سبب تغییر موضع سیاسی ایران شود، بی‌پاسخ باقی مانده است. اما، توجه به گفتمان عمومی در ایران نشان‌دهنده حرکت از پافشاری اکید بر بی‌تاثیری تحریم‌ها به سوی بحث آزاد در این‌باره است که چگونه در نهایت دولت ایران را از وابستگی به پول نفت نجات دهیم. درخواست برای بنا نهادن اقتصاد ایران بر بنیان‌های سالم غیرنفتی سال‌هاست شنیده می‌شود، اما این تحریم‌ها و نیاز به کاهش آسیب‌پذیری ایران است که این موضوع را به صحنه سیاسی اصلی کشانده است. وزارت نفت ایران که خود را ذی‌نفع این بحث می‌بیند نیز صدای خویش را به درخواست‌ها برای محدود کردن مخارج دولت همزمان با حمایت از توجه بیشتر به نیازهای بخش نفت برای سرمایه‌گذاری مجدد در این صنعت افزوده است. وزارت نفت و حامیان آن هر کاری را که در توان داشته باشند برای جلوگیری دولت از قرار دادن فشار تحریم‌ها بر شانه‌های صنعت نفت در عوض کسب دستاوردهای سیاسی کوتاه‌مدت انجام می‌دهند. آنها همچنین فشار خود را به استدلال‌ها برای جدایی تدریجی صنعت نفت از تقاضاهای دولت در دوره بلندمدت‌تر وارد می‌کنند. اگرچه بی‌تردید باور اینکه ایران می‌تواند وابستگی خود را به نفت ناگهان یا قطعاً قطع کند، غیرواقعی است، با این وجود واقعیت این است که تحریم‌ها به ایجاد فضایی کمک کرده که اراده و توانایی سیاستمداران برای تغییرات گسترده به نظر تقویت شده است. در واکنش به کاهش درآمدهای نفتی، ایران فوریت جدیدی را در بحث‌های مربوط به نقش نفت در بودجه دولت در سال92 پذیرفته‌ است. با ورود ایران به دور جدید کنار آمدن با مشکلات اقتصادی، برای ناظران فقط نظاره کردن سنجه‌های جانشین مشکلات اقتصادی به‌عنوان نشانه‌هایی از فروپاشی یا انعطاف‌پذیری کافی نیست. شناخت بهتر ایران زیر بار تحریم‌ها نیازمند توجه دقیق‌تر به شیوه‌ای است که مقامات سیاسی تحریم‌ها را هم در بحث‌ها و هم سیاستگذاری‌ها تفسیر کرده و به آن پاسخ می‌دهند.

*نویسندگان این گزارش به ترتیب کارشناس ارشد مدیریت بین‌المللی و کارشناس ارشد اقتصاد انرژی در دانشگاه آبردن هستند که در مرکز مطالعات انرژی دانشگاه آکسفورد در ژانویه سال 2013 منتشر شده است.