مجلس در اصلاح قانون بانکداری عجله کرد

«مجلس در گذشته به بانک‌ها کمکی نکرد. اما الان مجلس مدعی است که طراح یک قانون عملیات بانکی پویا برای نظام بانکی است. حال آنکه اگر تاریخ را ورق بزنیم و به دوره‌های قبلی مجلس بازگردیم، اصلاً چنین استنباطی درست نیست. چرا؟ چون برای من محسوس و ملموس است که با تجارب قانون مالی که داشتم، مجلس هیچ‌گاه آن‌طور که شاید و باید به کمک بانک‌ها نیامده است.» این جملاتی است که مهدی اسلامی‌پناه مدیرکل امور مجلس بانک مرکزی در بررسی ایرادت طرح عملیات بانکی بدون ربای مجلس می‌گوید. این مدیر بانک مرکزی معتقد است مجلس در اصلاح قانون بانکداری بدون ربای کشور عجله کرده است. شاید به همین دلیل باشد که وقتی چندی پیش جزییات طرح بانکداری بدون ربای مجلس منتشر شد، کارشناسان و صاحب‌نظران نسبت به این طرح واکنش نشان دادند. اگرچه دولت و بانک مرکزی نیز طرح اصلاح نظام بانکی را در برنامه دارد و به زودی لایحه اصلاح نظام بانکی را به مجلس ارائه خواهد کرد اما وجود دو طرح یکی برای مجلس و یکی برای بانک مرکزی به شائبه‌ها در این زمینه دامن زده است. به هر شکل در ادامه گفت‌وگوی تجارت فردا با مهدی اسلامی‌پناه مدیرکل امور مجلس پیرامون اصلاح قانون نظام بانکی و اشکلات طرح بانکداری بدون ربای مجلس را می‌خوانید.

اداره امور تقنینی بانک مرکزی از چه زمانی شکل گرفت و در طرح تحول ساختار نظام بانکی چگونه با مجلس همکاری می‌کند؟

مجلس شورای اسلامی با توجه به جایگاه قانونی خود، برای اولین بار در سال‌های اخیر وارد عرصه تقنینی نظام بانکی شده است. ما در این سه دهه پس از تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا، بیشترین کنش و واکنش‌ها را در مجلس داشته‌ایم. حتی مواردی در آن زمان پیش آمد که بحث تصویب قوانین و مقررات ناپخته‌ای برای نظام بانکی در بعضی از دوره‌های مجلس ممکن بود به فروپاشی نظام بانکی منجر شود. بانک مرکزی تا قبل از سال 86 اداره امور مجلس نداشت. یعنی اداره پارلمانی مجلس اصلاً در بانک مرکزی تعریف نشده بود. این درحالی است که کوچک‌ترین دستگاه‌ها مثل کمیته امداد یا اداره بهزیستی نماینده پارلمانی داشتند و صاحب کرسی بودند. در زمان آقای دکتر شیبانی من یک خطر بزرگ را برای بانک مرکزی احساس کردم و اتفاق هم افتاد و اینجا بود که فلسفه وجودی امور مجلس بانک مرکزی محوریت پیدا کرد. آن زمان آقای دکتر شیبانی برای شرکت در نشست بانک جهانی سفر کرده بود. در این فاصله قانونی تصویب شد که به ضرر کل نظام بانکی و بانک مرکزی بود و تکالیف خطرناکی داده شده بود. ایشان بلافاصله پس از بازگشت یک جلسه فوق‌العاده تشکیل دادند.

آن قانون مربوط به کدام حوزه بانکداری می‌شد؟

عنوان آن قانون تسهیل تسهیلات در نظام بانکی بود که در سال 84 یا 85 در مجلس به تصویب رسید و جهت اجرا به دولت ابلاغ شد. در این شرایط، بانک مرکزی به عنوان مجری دچار چالش می‌شد. همه ارکان بانک مرکزی آن زمان گفتند که این چه قانونی است که کار مطالعاتی و کارشناسی اندکی داشته است؟ آن زمان برای تهیه قانون تسهیل تسهیلات هیچ‌کس از بانک مرکزی برای کار کارشناسی دعوت نشده بود. من بلافاصله موضوع را به آقای دکتر شیبانی گفتم. ایشان یک جلسه فوق‌العاده برای مدیران تشکیل دادند و اعتراض کرد که همه را بیدار کرد. ایشان آن زمان گفت بانک‌های مرکزی سراسر دنیا در امور تقنینی مربوط به خود نقش داشته و گزارش کارشناسی ارائه می‌کنند. چطور با سفر رفتن من، این قانون در مجلس تصویب شد و هیچ‌کس از جانب بانک مرکزی نظری نداد؟ آن زمان من احساس کردم آقای دکتر شیبانی خواهان تحول نظام اداری در بانک مرکزی است. بعد از این قضیه گزارش توجیهی حدوداً 20‌ صفحه‌ای با شرح وظایف نظام پارلمانی برای بانک مرکزی به ایشان دادم. بر این اساس فلسفه وجودی امور مجلس بانک مرکزی بسیار مهم جلوه کرد و در سال 86 مدیریت کل تصویب شد. لذا از این سال دیگر بانک مرکزی به صورت اساسی، به صورت مدون و اصولی وارد میدان تقنینی شد. وقتی وارد فاز تقنینی شدیم، متوجه شدیم یکسری نمایندگان مجلس در ارتباط با سیاست‌های نظام بانکی و پولی آگاهی و اشراف کامل ندارند. معاونت اقتصادی آن زمان آقای دکتر کمیجانی بودند. ایشان نقش محوری در آن سال داشتند و توانستند اطلاعات بسیارخوبی را به نماینده‌ها بدهند تا آنها با فراغ بال بیشتری قانون‌های بانکی را تصویب کنند.
نمایندگان مجلس متوجه این قضیه شدند که حتماً باید نمایندگان بانک مرکزی در همه جلسات حضور داشته باشند. در مجلس تفکری شکل گرفته بود که نظام بانکی، نظام ضد‌تولید، استثماری، ربوی و ناکارآمد است. لذا بانک مرکزی به دنبال تحول اساسی در نظام تقنینی بر این اساس بود. متاسفانه برخی از ارکان دولت قبلی با این تفکرات همسو بوده و معتقد بودند بانک‌ها نمی‌توانند تحول‌گرا باشند. نمونه‌ای راجع به این موضوع بگویم. بانک مرکزی، برای متحول ساختن بانک‌ها و افزایش توان اعتباری آنها پیشنهاد داد که بانک‌ها 16 میلیارد دلار از محل ذخیره ارزی افزایش سرمایه بدهند. اما چه اتفاقی افتاد؟ مجلس با آن برخورد منفعلانه کرد. حتی بعضی از آنها هم توجیه نمی‌شدند که افزایش سرمایه بانک‌ها تحت چه عنوانی می‌تواند توان اعتباری بانک‌ها را بالا ببرد. لذا کارشناسان ما گزارش‌های زیادی به‌کار گرفتند تا نمایندگان مجلس را قانع کنند. با این حال برخی از نمایندگان متقاعد نمی‌شدند. آنها می‌گفتند ما به بانک مرکزی و بانک‌ها مشکوک هستیم. ما گفتیم شما ناظر بگذارید. به هر حال این موضوع تصویب نشد اگر ما این طرح را در سال‌های 86 و 87 تصویب کرده بودیم، اکنون بانک‌ها به مشکلات فعلی نمی‌رسیدند و این معضلات را نداشتیم.

‌آیا موضوع مشکلات عدیده نظام بانکی ناشی از فقدان یک قانون جامع و کامل است؟

بله، مجلس در گذشته به بانک‌ها کمکی نکرد. اما الان مجلس مدعی است که طراح یک قانون عملیات بانکی پویا برای نظام بانکی است. حال آنکه اگر تاریخ را ورق بزنیم و به دوره‌های قبلی مجلس بازگردیم، اصلاً چنین استنباطی درست نیست. چرا؟ چون برای من محسوس و ملموس است که با تجارب قانون مالی که داشتم، مجلس هیچ‌گاه آن‌طور که شاید و باید به کمک بانک‌ها نیامده است. حتی یادم است که اینقدر مجلسی‌ها متاثر شدند که بعد از دو سه سال گفتند ای کاش ما افزایش سرمایه‌ها را تصویب می‌کردیم. اما دیگر از ذخیره ارزی چیزی نمانده بود. با این تاریخچه خواستم بدانید که پیش‌نویس طرح شده کنونی مجلس نیز جامع و کامل نیست.

‌الان به این بحث بپردازیم که هم مجلس و هم بانک مرکزی به این نتیجه رسیده‌اند که این قانونی که 22 سال پیش تصویب شده است، باید بازنگری شود.

اولاً بگویم که مجلس عجله کرد. نمایندگان گفتند ما هر‌طور شده سعی می‌کنیم تا آخر دوره این مجلس طرح بازنگری‌شده را به تصویب برسانیم. البته این موضوع شائبه تعجیل در تصویب را تقویت می‌کند.

‌اصلاً آیا بازنگری قانون بانکداری صرفاً در اختیار مجلس است؟

بله، در اختیار مجلس است. مجلس نیز بخشی از این پروژه را به مرکز پژوهش‌های مجلس در قم داده است. همان‌طور که می دانید اتاق فکر نمایندگان مجلس، مرکز پژوهش‌هاست. مرکز پژوهش‌ها عصاره فکری و کارشناسی نمایندگان است. مرکز پژوهش‌های مجلس در قم بیشتر به دنبال جنبه فقهی و شرعی نظام بانکداری بوده است که جامعیت نداشت. وقتی طرح مذکور وارد عرصه مطالعاتی بانک مرکزی شد، ما آن را طرح ناقصی دیدیم که نمی‌تواند کاربردی باشد.

‌مجلس در چه مقطعی این اصلاح را انجام داد؟ در آخر دولت نهم؟

یک فوریت این طرح در اردیبهشت‌ماه سال جاری ارائه شد.

‌هنوز هم به شکل طرح باقی مانده و هیچ بخشی از آن به تصویب نرسیده است؟

بله، به شکل طرح است. در همان اردیبهشت‌ماه، بیش از 20 جلسه با متفکران بانکی و دانشگاه‌ها در مرکز پژوهش‌ها جلسات مرتب تشکیل شد. در این جلسات بحث‌های مختلفی شد که اینها همگی ثبت و درج شدند. این مباحث بود که طرح مجلس را با چالش‌های اساسی مواجه کرد.

‌این اشکالات شامل چه مواردی بودند؟

1- در خصوص تعاریف مندرج در ماده 2 طرح باید توجه داشت که:
■ جایگاه تعاریف عقود معین مانند قرض، جعاله، مضاربه، مزارعه، مساقات در قانون عملیات بانکی بدون ربا نیست چرا که تعاریف قانون مدنی از عقود مذکور کفایت لازم را دارد و در قیاس با متن پیشنهادی، مراجعه به متون فقهی و رجوع به تعاریف مصرح قانون مدنی که بر اساس فقه شریعت و فقه‌الامامیه می‌باشد، دارای توجیه حقوقی بیشتری خواهد بود.
■ تعاریفی که از انواع سپرده‌ها ارائه شده است فاقد آثار و نتایج حقوقی لازم و کافی است. زیرا تعهدات بانک و علت و عنوان تصرف بانک در سپرده‌ها بیان نشده است و لذا این تعاریف ثمره چندانی ندارد.

■ در خصوص حساب سپرده امتیازی در بند 11، ایجاد امتیاز استفاده از تسهیلات قرض‌الحسنه به تناسب مبلغ و مدت سپرده‌گذاری، از لحاظ احکام شرعی با ایراد روبه‌رو است.

2- در خصوص ماده 45 باید توجه داشت که یکی از چالش‌های اساسی قانون عملیات بانکی بدون ربا، موضوع ماهیت حقوقی حساب سپرده جاری است. چرا که در حساب سپرده جاری رابطه بانک و مشتری رابطه قرض‌گیرنده و قرض‌دهنده است ولی ماده 310 قانون تجارت در تعریف چک اشعار می‌دارد، چک نوشته‌ای است که صادر‌کننده وجوهی را که نزد محال علیه دارد کلاً یا بعضاً مسترد یا به دیگری واگذار می‌دارد. که به نظر می‌رسد رابطه مذکور بین بانک و مشتری بیشتر شبیه به وکالت باشد. فلذا وجوه موجود در حساب مشتری قابلیت تملیک به بانک را ندارد. این ایراد در طرح جدید نیز رفع نشده و عمده کاری که در بخش تجهیز منابع نیز صورت گرفته است، پیچیده و مبهم کردن روابط مشتری و بانک‌ها از طریق ایجاد سپرده‌های جدید مثل سپرده امتیازی است و با الهام گرفتن از مقررات فعلی، فقط برخی مقررات مفصل‌تر بیان شده است.

3- اضافه نمودن ارکانی مانند شورای فقهی یا شورای نظارت به عنوان ارکان بانک مرکزی منوط به اعلام و بازنگری قانون پولی و بانکی کشور می‌باشد.

همچنین باید توجه شود که:
■ ساختار بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1339 و در سال 1351 مور بازنگری قرار گرفته است. لذا هرگونه تغییری در این ساختار نیازمند اصلاح قانون مذکور می‌باشد.
■ شورای پول و اعتبار به عنوان یک نهاد فراقوه‌ای بر اساس قانون پولی و بانکی کشور، هدایت فعالیت بانک‌ها و نظارت بر آنها را بر عهده دارد. به نظر می‌رسد وظایف مندرج در ماده 57 طرح که برای شورای فقهی در نظر گرفته شده است، با مسوولیت‌های شورای پول و اعتبار تداخل داشته و منجر به اختلال در اجرای سیاست‌های پولی در کشور خواهد شد.

■ با توجه به انطباق قوانین و مقررات بانکداری با موازین شرع در مراجع قانونگذاری کشور به ویژه شورای محترم نگهبان، ضرورت تشکیل این شورا و جایگاه و نقش آن محل ابهام جدی می‌باشد.

■ بند 3 ماده 126 در خصوص درج کانون بانک‌ها به عنوان یکی از اعضای شورای نظارت، به نظر می‌رسد این امر نیازمند اصلاح لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها می‌باشد. چرا که در حال حاضر کانون بانک‌ها متشکل از نمایندگان بانک‌های خصوصی می‌باشد و لذا تکلیف شورای هماهنگی بانک‌ها که مستقل از نمایندگان بانک‌های دولتی است بدون اصلاح ماده واحده قانون مذکور امکان‌پذیر نخواهد بود.

■ در ماده 142 در خصوص رتبه‌بندی بانک‌ها و موسسات اعتباری توسط بانک مرکزی به نظر می‌رسد این امر جزو وظایف تصدی‌گری بوده و خارج از حوزه وظایف بانک مرکزی می‌باشد. در ضمن با توجه به حکم برنامه پنجم توسعه مبنی بر تشکیل سازمان سنجش اعتباری بانک‌ها که آیین‌نامه نحوه فعالیت آنها به تصویب هیات وزیران نیز رسیده است، در تناقض با موضوع این ماده می‌باشد.

■ به‌کارگیری عبارت غامض و نامفهوم در متن طرح تامل‌برانگیز می‌باشد. مثلاً عباراتی از قبیل «نظارت یکپارچه» و «نظام مشخصات مبنا» در ماده 139 وجود دارد. (مفاد قانون می‌بایست تا حد امکان صریح و روشن باشد.)
■ درج برخی موارد بدیهی که مدت‌هاست جزو وظایف بانک‌ها می‌باشد جای تامل دارد. مواردی از قبیل «دستور تهیه صورت‌های مالی در مقاطع مورد نظر بانک مرکزی و...» موضوع بند ت ماده 137(هم‌اکنون کلیه بانک‌ها و موسسات اعتباری به صورت روزانه، هفتگی، ماهانه، فصلی و سالانه ملزم به ارائه اطلاعات لازم به بانک مرکزی می‌باشند).

■ تایید کارشناس حسابرسی و کارشناس امور فقهی عضو شورای نظارت به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تایید رئیس‌جمهور در ماده (126) جای تعجب دارد.

■ در بند پ ماده 180 یکی از موارد انحلال بانک‌ها، صدور حکم قطعی انحلال توسط دادگاه می‌باشد به نظر می‌رسد این امر جزو وظایف بانک مرکزی بوده که باید توسط سیاست هیات انتظامی بانک‌ها صورت پذیرد.

■ در ماده 115 آمده است که: تایید صورت‌های مالی بانک‌ها و موسسات اعتباری حسب مورد توسط حسابرسان عضو جامع حسابداران رسمی معتمد بانک مرکزی مورد اظهار‌نظر قرار می‌گیرد. باید توجه داشت که طبق قوانین موضوعه هم‌اکنون صورت‌های مالی کلیه بانک‌ها و موسسات اعتباری توسط حسابرسان معتمد بانک مرکزی تایید می‌گردد. (عبارت «حسب مورد» در این ماده قابل تامل می‌باشد.)

‌طرح پیشنهادی مجلس با یکسری تعاریف شروع می‌شود. این در حالی است که در قانون‌های مصوب گذشته اینها مشخص شده‌اند. آیا طرح پیشنهادی مجلس حرف جدیدی راجع به انواع عقود و سایر تعاریف بانکی مطرح کرده است؟

خیر، در شرایطی تحت تاثیر چند قانون هستیم. یکی قانون عملیات بانکی بدون ربا، یکی هم قانون بانک مرکزی. یکی از اشتباهات اساسی مجلس این بود که این دو قانون را از یکدیگر تفکیک نکرده است. لازم به توضیح است مقام سیاستگذار و مقام ناظر قانون مجزا دارد. عملیات اجرایی و عملیات بانکی قوانین مجزایی دارد که از لحاظ کارشناسی ثابت شده است. یکی از مباحثی که خیلی مطرح شد، ماده یک بند 9 یعنی سپرده قرض‌الحسنه است. اشکال اساسی، این است که آقایان آمده‌اند و تمام عقود را در این طرح تعریف کرده‌اند. حال اینکه در قانون مدنی ما، کاملاً این عقود تعریف شده است. قانون مدنی ما بر اساس فقه شیعه تنظیم شده است و همه عقود کاملاً در قانون تجارت و قانون مدنی تعریف شده است. مجلسی‌ها همان قوانین را به شکل و تعابیر دیگر در همین طرح آورده‌اند. در حالی که نیازی به ذکر این عقود نبوده است. واژه قرض‌الحسنه در قوانین مدون تعریف شده است. این موضوع برای عقد جعاله و سایر عقود نیز به همین منوال است.

‌شاید به این برگردد که مجلسی‌ها می‌گویند، چارچوب قانون ما درست است. ولی بانک‌ها در اجرایش مشکل دارند.

اجرا علی‌الاصول در آیین‌نامه و دستورالعمل می‌آید. در قانون هیچ وقت جزیی‌ترین مراحل اجرایی عنوان نمی‌شود. بحث انتقادی دیگر سپرده امتیازی است. سپرده امتیازی ساز و کار ناموفقی در گذشته داشته است. نمونه آنها همان شرکت‌های مضاربه‌ای بود که اقدام به کلاهبرداری از مردم می‌کردند. متاسفانه در این طرح، دوباره همین مساله ذکر شده است. این موضوع موجب فلاکت و بدبختی مردم خواهد شد. چرا؟ چون دست شرکت‌های مضاربه‌ای را در این مورد باز می‌کند. به‌علاوه اینکه ابزاری هم برای نظارت وجود ندارد. این چالش بسیار بزرگی در نظام بانکی ما ایجاد خواهد کرد. ریسکی که الان مجلسی‌ها در ایجاد سپرده امتیازی کرده‌اند، حتی بعضی از فقها هم روی آن ایراد گرفته‌اند. پیش‌بینی سپرده امتیازی در قالب قانون عملیات بانکی، به نظرم ضرورتی نداشته است. معتقدم اگر این طرح تصویب شود، می‌تواند باتوجه به پیامدها و تبعات سوء ‌احتمالی ما را با چالش‌های جدی مواجه کند، چرا؟ چون ساز و کار پیشنهادی این طرح، ساز و کاری است که موجب اخلال در بازار پولی می‌شود و خروج ناگهانی منابع از نظام بانکی را به همراه دارد. این را ما هم‌اکنون پیش‌بینی کرده‌ایم. اتفاقات یادشده پیشتر به وقوع پیوسته است و ظهور شرکت‌های مضاربه‌ای عملاً موجب شده است که از منابع نظام بانکی کاسته شود. بحث بعدی، بحث سپرده‌های سرمایه‌گذاری با بازده نامعین است. این موضوع هم باز مشکلاتی را ایجاد خواهد کرد.

هم‌اکنون شاهد آنیم که مجلس پیش‌نویس خود را اعلام کرده است. از طرفی شما ایرادات اساسی در این پیش‌نویس مطرح کرده‌اید. آیا قرار بر این است که بانک مرکزی طرح جداگانه‌ای به دولت و در نهایت مجلس ارائه کند یا روی همین پیش‌نویس مجلس اصلاحات صورت می‌گیرد؟

پس از آنکه مجلس ایرادات مطرح‌شده بانک مرکزی را مشاهده کرد، انعطاف خوبی از خود نشان داد. لذا قرار بر این شد این پیش‌نویس با اصلاحات جدی روبه‌رو شود. رئیس کل بانک مرکزی هم قول دادند لایحه نظام بانکی به سرعت از دولت در اختیار مجلس قرار بگیرد. فکر می‌کنم پیش‌نویس ارائه‌شده توسط مجلس در این برهه از زمان که مجلس به پایان عمر خود نزدیک می‌شود، قابل تامل است! سوالی که برای افکار عمومی شکل گرفته این است که چرا شبهه ربوی بودن بانک‌ها در این چهار سال نمایندگی مجلسیان نبوده و حال که مجلس به روزهای پایانی خود نزدیک می‌شود، موضوع مهم جلوه می‌نماید! طراحان قدری عجولانه و بدون کمک گرفتن از ما پیش‌نویس را تهیه کردند.

از نظر شما تاخیر ارائه پیش‌نویس اصلاح‌شده به مجلس چیست؟

باوجود تاکید کمیسیون اقتصادی مجلس بر تصویب سریع این پیش‌نویس اما بعید است با توجه به شرایط زمانی فشرده مجلس درباره بودجه 95 و برنامه ششم توسعه به‌زودی شاهد تصویب جامع و کامل پیش‌نویس تحول نظام بانکی باشیم.

آیا زمان رونمایی از لایحه بانک مرکزی و ارائه آن به دولت نزدیک است؟ آیا این لایحه توانسته نیازهای بانکی را طبق شرایط جدید در خود بگنجاند؟ آیا کماکان می‌خواهیم بانک‌های اسلامی را با یکسری عقود درگیر کنیم؟

ما نمی‌توانیم صرفاً با تعریف چند عقد از عقود بانکی، بانکداری اسلامی را تعریف کنیم. بانکداری اسلامی مفهوم بسیار گسترده‌ای است که بانکداری بدون ربا تنها بخشی از آن را تشکیل می‌دهد. دوستان مجلسی این تلقی را داشته‌اند که جنبه عملیاتی بانکداری بدون ربا تمام بانکداری اسلامی را در‌بر می‌گیرد در حالی که این‌طور نیست. مجموعه بانک مرکزی بر این عقیده است که ما باید بانکداری اسلامی را مدون کنیم. بانکداری اسلامی حتی در کشورهای اروپایی نیز به‌کار گرفته می‌شود. ممکن است در بانکداری اسلامی این کشورها حتی عملیات بانکی بدون ربا انجام نگیرد ولی شاخصه‌هایی از اسلام در اینها دیده می‌شود. بنابراین دایره بانکداری اسلامی بسیار گسترده است. بانک مرکزی در وهله نخست به دنبال راه‌اندازی بانکداری اسلامی صحیح و نوین است. معضلات سه دهه اخیر در نظام بانکی برای بانک مرکزی کاملاً روشن است. ضعف‌های عملیاتی، شرعی، نظارتی و حسابداری بانکداری مشخص شده است. بهترین حالت تلفیق لایحه دولت و طرح مجلس است. خیلی از موارد مطرح‌شده در طرح مجلس تکراری است. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها و امور تقنینی بانک مرکزی همکاری خوبی داشته‌اند و حتی درمورد برخی از قوانین مصوب اخیر که برای نظام بانکی مشکل‌زا بوده به هر حال توافق کرده‌ایم. لایحه نهایی به زودی توسط دولت آماده می‌شود.