خرما بر نخیل
تحقق حکمرانی خوب مستلزم رعایت چه قواعدی است؟
حکمرانی خوب به معنای اعمال قدرت به منظور مدیریت صحیح منابع اقتصادی و اجتماعی با هدف دستیابی به توسعه است. در یک حکمرانی خوب، مجموعه تصمیمات صاحبان قدرت نوعاً منجر به آن می‌شود که دامنه انتخاب‌های در دسترس برای مردم افزایش و وابستگی سرنوشت هر فرد به عوامل بیرونی کاهش پیدا کند.
حکمرانی خوب به معنای اعمال قدرت به منظور مدیریت صحیح منابع اقتصادی و اجتماعی با هدف دستیابی به توسعه است. در یک حکمرانی خوب، مجموعه تصمیمات صاحبان قدرت نوعاً منجر به آن می‌شود که دامنه انتخاب‌های در دسترس برای مردم افزایش و وابستگی سرنوشت هر فرد به عوامل بیرونی کاهش پیدا کند. حکمرانی خوب سبب می‌شود مسائل یک جامعه پیش از آنکه به بحران تبدیل شود و باعث تضعیف نهادهای اجتماعی، سیاسی و اقتصادی یک کشور شود، برطرف شده و از این‌رو جامعه با انباشتی از مسائل و مشکلات حل‌نشده مواجه نباشد. از این‌رو حکمرانی خوب با کنترل مسائل مانع از سرایت مسائل به شئون دیگر زندگی شده و از تبدیل شدن مسائل اقتصادی به مسائل اجتماعی و سیاسی جلوگیری می‌کند.
اقتصاد ایران در شرایط کنونی با ابر‌چالش‌های متعددی مواجه است. تعدد و انباشت این مسائل طی زمان حاکی از عدم توانایی نظام حکمرانی کشور در حل مسائل است و در واقع موید آن است که آنچه زیربنای ابر‌چالش‌های فعلی اقتصاد است، بحران حکمرانی به معنای چگونگی به‌کارگیری قدرت در جهت مدیریت منابع و امکانات کشور است.
با وجودی که به نظر می‌رسد تحقق حکمرانی خوب از جمله اهداف تمام نظام‌های سیاسی در کشورهای مختلف باشد با این حال کشورهای متعددی همچنان در تحقق حکمرانی خوب با دشواری مواجه هستند و از این‌رو شاید بتوان گفت حکمرانی خوب مفهومی سهل و ممتنع است در حالی که به نظر می‌رسد تمام ارکان یک کشور در جهت تحقق حکمرانی خوب عمل می‌کنند با این حال تحقق عملکرد نظام‌های مختلف حاکی از آن است که دسترسی به حکمرانی خوب چندان آسان نیست. در واقع حکمرانی خوب خرما بر نخیلی است که دستان کوتاه امکان دسترسی به آن را ندارند.
کشورهای مختلفی که به حکمرانی خوب دست یافته‌اند مسیر یکسانی را طی نکرده‌اند. با این حال به نظر می‌رسد تحقق حکمرانی خوب مستلزم رعایت چارچوبی از قواعد است که سیاست‌های مختلف اگر در داخل این قواعد تعریف شود، می‌تواند منجر به حکمرانی خوب شود. یادداشت حاضر برخی از این قواعد را ناظر بر شرایط فعلی حکمرانی در کشور مرور می‌کند.
1- شمارگان محدود در اهداف کلان به همراه سازگاری درونی در آنها
همان‌طور که از تعریف حکمرانی خوب مشخص است، این نوع حکمرانی به دنبال استفاده از قدرت در جهت تحقق توسعه است. در این تعریف برای به‌کارگیری قدرت و سنجش آن یک هدف یکتا تعریف شده است. در این تعریف اگرچه اعمال قدرت به منظور دستیابی به توسعه هدفگذاری شده اما با این حال معنای آن لزوماً حذف سایر اهداف یا ترجیحات سیاسی نیست بلکه می‌تواند به معنای آن باشد که سایر اهداف نیز باید به گونه‌ای تنظیم شوند که سازگار با هدف توسعه باشند. فقدان سازگاری درونی در اهداف تعریفشده در صورتی که با اولویت‌بندی نسبت به این اهداف نیز همراه نباشد، نظام تصمیم‌گیری کلان در کشور را مختل کرده و جهت‌دهی سیاست‌ها را دشوار می‌کند. در سال‌های گذشته به نظر می‌رسید یکی از چالش‌های اصلی در نظام حکمرانی کشور، وجود تعدد اهداف در سطح کلان بدون وجود نظام مفهومی سازگار برای آنها یا اولویت‌بندی مشخص و تعریفشده برای تحقق آنهاست.
1-1- استقلال سیاسی و توسعه اقتصادی
یکی از اهدافی که طی چهار دهه گذشته نقش مهمی در شیوه حکمرانی در کشور داشته، مفهوم استقلال سیاسی است. استقلال سیاسی به معنای آن است که تصمیمات سیاسی در درون مرزهای یک کشور و با توجه به منافع مردم آن کشور اتخاذ شود. در حالی که حفظ استقلال سیاسی برای کشورهای مختلف از اهمیت زیادی برخوردار است با این حال چگونگی تحقق این استقلال در کشورهای مختلف متفاوت است. حفظ استقلال می‌تواند از طریق ایجاد منافع مشترک با کشورهای دیگر و بالا بردن هزینه‌های سیاسی اتخاذ تصمیمات علیه یک کشور پیگیری شود. در این شکل اثرگذاری تصمیمات کشورهای دیگر بر امور داخلی با توجه به منافع شکل‌گرفته حداقل می‌شود. حال آنکه شکل دیگر از تحقق استقلال می‌تواند جلوگیری از وارد شدن در ارتباطات و تعاملات بین‌المللی برای اثرپذیری در کمترین شکل ممکن از تحولات و اتفاقات بیرونی باشد. در شرایط کنونی هیچ کشوری نمی‌تواند خود را فارغ از نظام حقوقی، اقتصادی و سیاسی بین‌المللی تعریف کند. درهم‌تنیدگی مسائل و چالش‌های کنونی در دنیا به گونه‌ای است که امکان آنکه یک کشور خود را فارغ از نظام بین‌الملل و ملاحظات آن تعریف کند تقریباً غیرممکن است. در واقع نکته مهم، پذیرش این مساله و تلاش برای چگونگی تعریف منافع و حقوقی ملی در داخل این نظام بین‌المللی است. عدم پذیرش قواعد نظام بین‌المللی به دلیل غیرمنصفانه بودن آنها لزوماً به معنای عدم تاثیر پذیری از آنها نیست. این عدم پذیرش باعث می‌شود امکان استیفای حقوق یک کشور در نظام بین‌المللی نیز کمتر شده و سبب شود اقتصاد یک کشور از شرایط بیرونی آسیب‌پذیرتر شود. از این‌رو به نظر می‌رسد چگونگی فهم از مفهوم استقلال و چگونگی تحقق آن در تعامل یک کشور با جهان پیرامون اثر معنادار دارد و در صورتی که استقلال به معنای عدم تعامل مستمر و پویا با نظام بین‌المللی منجر شود در سازگاری با مفهوم توسعه نمی‌تواند قرار گیرد.
عدالت اقتصادی و توسعه اقتصادی
یکی دیگر از مفاهیمی که در حکمرانی ایرانی طی چند دهه گذشته نقش زیادی ایفا کرده و چگونگی تحقق آن در سیاست‌های به کار گرفته‌شده در کشور در تضاد با مفهوم توسعه قرار گرفته است، موضوع عدالت است. به‌رغم اهمیت مساله عدالت، تحقق این مفهوم و ارتباط آن با سایر مفاهیم مهم حکمرانی در کشور همچنان مبهم و نامشخص است. فقدان چارچوب مشخص در خصوص مساله عدالت سبب شده سیاست‌های به کار گرفته شده در چند دهه گذشته نه‌تنها منجر به تحقق این هدف نشوند بلکه مسیر توسعه در کشور نیز دگرگون شود. عدم وجود درک مشخص از چگونگی تحقق عدالت در کشور را می‌توان در چگونگی اعمال سیاست‌های اصلاح قیمت انرژی در کشور دنبال کرد. در حالی که در ابتدای دهه 80، طرح تثبیت قیمت‌ها در مجلس به منظور تحقق عدالت تصویب شد، چند سال پس از آن در اواخر دهه 80، قیمت‌های برخی از حامل‌های انرژی افزایش چند صددرصدی پیدا کردند؛ سیاستی که به نظر می‌رسد بدون سنجش آثار رفاهی آن بر دهک‌های خانوار به ویژه آثار کوتاه‌مدت و بلندمدت آن به اجرا درآمد. در حقیقت در نبود تبیین مشخص و توافق آگاهانه از مفهوم عدالت، تحقق این هدف به صورت سعی و خطا و با تحمیل هزینه‌های سنگین به جامعه پیگیری شده است.
تحقق عدالت اقتصادی اگر همراه با رشد اقتصادی نباشد در نهایت به توزیع عادلانه فقر منجر می‌شود. مساله مهم در خصوص عدالت توجه به ساختار انگیزشی در نظام اقتصادی است. تحقق این هدف در کشور طی سال‌های گذشته بدون توجه به ساختار انگیزشی در اقتصاد و لوازم آن صورت گرفته است. این شرایط سبب شده نظام حکمرانی در کشور در تحقق این هدف موفقیت کافی کسب نکند و جبران این کاستی را از طریق عرضه ارزان دارایی‌ها و منابع طبیعی کشور مانند آب، انرژی و هوا پیگیری کند. از سوی دیگر عدم توجه به پیچیدگی رابطه تحقق عدالت با توسعه و رشد اقتصادی و نظام انگیزشی در کشور سبب شد تا بنگاه‌داری دولتی در اقتصاد در سال‌های ابتدایی پیروزی انقلاب تشدید شود و در سال‌های دهه 80 نیز واگذاری‌های صورت‌گرفته به توسعه و پویایی بخش خصوصی نیز منجر نشود. به عبارت دیگر به نظر می‌رسد عدم قرار دادن مفهوم عدالت ذیل مفهوم توسعه و عدم توجه به ساختار انگیزشی برای تحقق این هدف سبب شده نه‌تنها عدالت محقق نشود بلکه دستیابی به توسعه نیز در مسیر دشوارتری قرار گیرد.
2- سنجش‌پذیری در تعریف اهداف کلان
وجود اهداف محدود و سازگار در سطح کلان به تنهایی نمی‌تواند به تحقق حکمرانی خوب منجر شود. علاوه بر وجود سازگاری درونی یا اولویت‌بندی نسبت به تحقق اهداف کلان یکی از عوامل مهم در به‌کارگیری سیاست‌های مناسب جهت تحقق حکمرانی خوب صراحت در تعریف اهداف به معنای پرهیز از کلی‌گویی و دقت به معنای سنجش‌پذیری و تعریف شاخص‌هایی برای ارزیابی عملکرد است.
دستیابی به حکمرانی خوب یک فرآیند زمانبر است. از این‌رو تحقق حکمرانی خوب نیازمند آن است که ارکان مختلف در یک جامعه نسبت به عملکرد خود ارزیابی مشخصی داشته باشند. در صورتی که اهداف اداره یک کشور اهداف کلی و سنجش‌ناپذیر باشند، امکان ارزیابی سیاست‌های اتخاذشده و اصلاح خطا و اتخاذ سیاست‌های مناسب سلب می‌شود. در چنین شرایطی ممکن است برخی از سیاستگذاران ارزیابی غیرواقع‌بینانه‌ای از قدرت و توان خود در اداره کشور داشته باشند.
از این رهگذر یکی از مسائل طی سال‌های گذشته در کشور، نبود اهداف سنجش‌پذیر و مشخص در نظام حکمرانی کشور بوده است. اگر اهداف کلان کشور را در چهار گروه سیاست خارجی، سیاست اجتماعی، سیاست داخلی و سیاست اقتصادی در کشور طبقه‌بندی کنیم، ماهیت مسائل اقتصادی به گونه‌ای است که امکان تعریف سنجش‌پذیر اهداف را معین می‌کند. با این حال حوزه‌های دیگر نیز نیازمند آن است که ذیل اهداف مشخص و سنجش‌پذیر قرار گیرند تا بتوان ارزیابی بهتری از مسیر طی‌شده و اصلاح رویکردها به دست آورد.
3- توجه به ارتباط بین مولفه‌های مختلف حکمرانی خوب به عنوان یک کل واحد
حکمرانی خوب در تعریف مرسوم آن شامل شش مولفه اصلی است. حاکمیت قانون به معنای حفظ حقوق مالکیت و اداره جامعه بر مبنای قواعد مشخص و پیش‌بینی‌پذیر، کنترل فساد به معنای جلوگیری از به‌کارگیری قدرت اداری برای نفع شخصی، کیفیت نظام تنظیم‌گری به معنای توانایی حاکمیت در طراحی و اجرای قواعد مناسب و پیش‌بینی‌پذیر، پاسخگویی و شفافیت به معنای توانایی شهروندان در مشارکت برای انتخاب حاکمیت، پایداری سیاسی به معنای عدم وقوع کودتا و آشوب‌های سیاسی و کارایی حاکمیت به معنای کیفیت ارائه خدمات و استقلال از فشارهای سیاسی ارکان مختلف حکمرانی خوب را شکل می‌دهند. مصداق عینی‌تر این مولفه‌ها در شرایط فعلی اقتصاد ایران را می‌توان نبود فساد اداری و مالی، توزیع قدرت متناسب بین جامعه مدنی و ارکان حاکمیت، وجود رسانه‌های مستقل، برو‌ن‌گرایی در روابط اقتصادی و سیاسی با دنیا، کمیت و کیفیت بالای خدمات عمومی ارائه‌شده از سوی دولت و استقلال بنگاه در امور داخلی برشمرد. نکته مهم در فهم مولفه‌های مختلف حکمرانی، عملکرد این مولفه‌ها در یک کل واحد است. بدون وجود کارکرد صحیح در برخی از مولفه‌ها، مولفه‌های دیگر نیز تخریب شده و از کارکرد صحیح خود فاصله می‌گیرند. در واقع به مثابه ویروس، عدم کارکرد مناسب در یکی از مولفه‌ها تحت شرایطی می‌تواند به سایر مولفه‌ها نیز سرایت کند. از سوی دیگر کارکرد صحیح مولفه‌های حکمرانی می‌تواند به عنوان نیرویی در جهت جلوگیری از ناکارایی در سایر مولفه‌ها عمل کند. از این‌رو نمی‌توان انتظار داشت بدون انجام اصلاحات در تمام مولفه‌ها و صرفاً اصلاحات موضعی به نتایج پایدار و قابل قبول در تحقق اهداف مختلف حکمرانی خوب دست پیدا کرد. در سال‌های گذشته اصلاحات اقتصادی که در کشور انجام شده نوعاً بدون توجه به ارکان مختلف حکمرانی خوب صورت گرفته است به گونه‌ای که انجام اصلاحات عموماً موضعی و با در نظر گرفتن یکی از مولفه‌های اصلی انجام شده است. همین امر سبب شده اصلاحات صورت‌گرفته در کشور به نتایج مورد نظر دست پیدا نکند.
