شهر علیه انبوه‌سازان

شورای شهر تهران مصوبه‌ای را به تصویب رساند که بر اساس آن نرخ عوارض دریافتی از سازندگان بر اساس دفترچه جدید ارزش‌گذاری معاملاتی املاک (مصوب سازمان امور مالیاتی کشور) دریافت خواهد شد، بهاره آروین عضو کمیسیون عمران شورای شهر تهران از لابی گسترده تعدادی از انبوه‌سازان برای لغو مصوبه مذکور خبر داد و اظهار کرد که در این فشار، برخی مدیران ذی‌نفع در بدنه شهرداری تهران با این جمع هم اگر بوده‌اند و تعدادی از نهادهای بالادستی نیز در مکاتبات خود به‌جای شهروندان تهرانی جانب این طیف خاص را گرفته‌اند. در این رابطه با وی گفت‌وگو کرده‌ایم که می‌خوانید.

♦♦♦

با توجه به اظهارات شما به نوعی توافق نانوشته و لابی گسترده بسازبفروش‌ها برای تجدید نظر در مورد مصوبه اخیر شورای شهر و افزایش نرخ عوارض ساخت‌وساز، این مصوبه و به‌روز کردن نرخ عوارض (پس از چند سال وقفه) چه تاثیری بر منافع این قشر خاص می‌گذارد؟

آنچه در مورد این مصوبه شایان ذکر است، این موضوع است که در سال قریب به ۱۰ تا ۱۲ هزار نفر ممکن است برای ساخت‌وساز در شهر تهران درخواست مجوز کنند و منافعی اگر مطرح باشد، به این شمار محدود و مشخص از متقاضیان مربوط می‌شود. آنچه در واقع پس از تصویب مصوبه قابل توجه و البته قابل تشخیص بود، فشارهای متعدد این طیف خاص به نهاد سیاستگذار بود تا به نوعی در تصمیم و سیاستگذاری خود در این رابطه تجدید نظر کند. بارزترین نشانه این فشار را می‌توان مکاتبات برخی نهادها برشمرد که در این مکاتبات به انحای مختلف خواست این طیف را تکرار کرده و خواهان تجدید نظر در مصوبه مذکور بودند. نکته شایان ذکر دیگر این است که این نهادها در موارد مشابه و در مورد مصوباتی که طیف بسیار وسیع‌تری از شهروندان و منافع آنان را دربر می‌گرفت، واکنشی نشان نمی‌دادند یا لااقل سطح واکنش آنها چنین گسترده نبوده، اما این بار به‌رغم محدود بودن ذی‌نفعان شاهد مکاتبات بعضاً صریح آنها در رابطه با دغدغه‌های افراد مذکور بوده‌ایم.  بحث اصلی این است که انبوه‌سازان شاغل در شهر تهران حاشیه سود قابل توجهی از پایین بودن نرخ عوارض اخذشده طی این سال‌ها کسب کرده‌اند. به‌رغم تمام فشارها، در حال حاضر اگر نرخ عوارض مجوزهای ساخت‌وساز بر اساس ضرایب دفترچه ارزش معاملاتی املاک در سال ۱۳۹۷ به‌روز و محاسبه شود، در بهترین حالت عوارض اخذ‌شده توسط شهرداری هنگام صدور پروانه به‌طور متوسط تنها دو درصد از قیمت فروش املاک و آپارتمان‌های نوساز را دربر خواهد گرفت. در اصل بر اساس تعرفه‌های گذشته که بر اساس ضرایب دفترچه ارزش معاملاتی املاک در سال ۱۳۹۳ محاسبه می‌شد، شاید سهم عوارض شهرداری از قیمت فروش املاک ساخته‌شده، حدود یک درصد بوده و در مناطق برخوردار که قیمت فروش و به تبع آن حاشیه سود فروش املاک نوساز بالاتر است، این سهم ممکن است به نیم درصد هم تقلیل یابد. پایین بودن نرخ عوارض ساخت‌وساز توانسته بود یک منطقه خاکستری و نوعی درآمد برای طیفی از مدیریت میانی شهرداری تهران هم ایجاد کند. به علت پایین بودن عوارض و گنگ و غیرشفاف بودن قوانین مرتبط با اخذ عوارض، دست این مدیران باز بوده تا بتوانند وجوهی را به شکل غیررسمی و غیرقانونی دریافت کنند تا از برخی تخلفات در این زمینه چشم‌پوشی کنند.

 به نظر شما تاثیر مصداقی محفل بسازبفروش مورد اشاره، بر بودجه شهرداری تهران و منافع شهروندان تهرانی تا کجا امتداد دارد؟ در مورد ریشه‌ها، سوابق و گستردگی فعالیت این افراد توضیح بفرمایید.

چنانچه مشاهده می‌شود، ذی‌نفعان در این بین تنها انبوه‌سازان نیستند و بخشی از بدنه شهرداری نیز که در تمام این سال‌ها از محل این دریافت‌های بعضاً غیرقانونی منتفع بوده‌اند به‌عنوان ذی‌نفع تلقی می‌شوند، در حال حاضر نیز بخشی از فشاری که بر تصمیم‌ساز وارد می‌شود از سوی همین بدنه مدیریتی منتفع از نرخ پایین عوارض اخذشده در ساخت‌وساز است. در صورت افزایش نرخ عوارض و شفاف‌سازی در این زمینه ممکن است دیگر به اصطلاح صرف نکند که انبوه‌ساز مبالغی هم به شکل غیررسمی پرداخت کند، زیرا نرخ رسمی عملاً افزایش یافته است، به همین خاطر این دو گروه (انبوه‌ساز و مدیران میانی ذی‌نفع) به شکل دو فاکتور در حال فشار هستند تا نرخ‌های پایین قبلی در زمینه اخذ عوارض کماکان برقرار بماند، تا امکان چانه‌زنی و روش‌های غیررسمی برای دور زدن قانون با استفاده از ابزار پرداخت‌های غیرقانونی استمرار داشته باشد.

متاسفانه شاهد این موضوع بوده‌ایم که در سه‌ماهه ابتدایی سال ۹۸، در برخی از مناطق شهرداری تهران خود مدیران منطقه به متقاضی اخذ مجوز که برای پرداخت عوارض مراجعه کرده، اظهار کرده‌اند که فعلاً دست نگه دارد زیرا احتمال دارد که در مصوبه پرداخت عوارض تجدید نظر صورت گیرد و عملاً با این کار باعث وارد آمدن فشار بر بودجه شهرداری تهران شده‌اند. این توصیه‌ها به این دلیل است تا همزمان فشار از بالا توسط نهادهای بالادستی و فشار از پایین (به سبب کاهش درآمدهای شهرداری) نهاد سیاستگذار را مجبور سازد در این مصوبه تجدید نظر کند، مصوبه‌ای که بیش از آنکه منافع جمع محدودی از ذی‌نفعان را در نظر بگیرد، منافع شهروندان تهرانی و درآمدهای شهر را ملاک عمل قرار داده است. این مساله که انبوه‌سازان پایتخت چگونه در تعامل با مجموعه شهرداری تهران سعی کرده‌اند منافع خود را بیشینه کنند و اینکه چگونه، به‌رغم این موضوع که درآمدهای شهرداری متکی به منابع ناپایداری همچون عوارض ساخت‌وساز است، شهرداری این تعاملات تحمیلی را پذیرفته و هرچه بیشتر به وابستگی خود به انبوه‌سازان رضایت داده، دارای مصداق‌های فراوانی است که می‌توان به آنها اشاره کرد. در شهر تهران می‌توان تعداد پرشمار برج‌های چندده طبقه را مشاهده کرد که دارای تخلفات بسیار بارز و عیانی هستند و می‌توان دید که این تخلفات محرز با نوعی چشم‌پوشی تلویحیِ مدیریت شهری در سالیان گذشته صورت گرفته است؛ ممکن است که بخشی از جریمه‌های مربوط به این تخلفات در ساخت‌وساز از سوی شهرداری تهران دریافت شده باشد، اما تردید وجود دارد که این مبالغ دریافتی با جرائم ساختمانی صورت‌گرفته متناسب بوده باشد. در چرخه‌ای معیوب از روابط مدیریت شهری و انبوه‌سازان در تمام این سال‌ها، از یک‌سو نرخ عوارض ساخت‌وساز تعمداً پایین نگه داشته شده و از دیگر سو در صورتی‌که منابع و نیاز شهرداری به نقدینگی وارد مرحله جدی و بحرانی می‌شد، مدیران شهری با یک یا چند نفر از این سازندگان خاص وارد مذاکره می‌شدند تا جریان نقدینگی برقرار بماند.

فساد بر جای مانده در شهرداری تهران در حوزه ساخت‌وساز تنها مربوط به مبالغ غیررسمی نمی‌شود که سازندگان خُرد بعضاً مجبور هستند که در هر مرحله از اخذ مجوز ساخت‌وساز آن را پرداخت کنند، بخش عمده فساد در بی‌شمار برج‌ها، مال‌ها و ساختمان‌های بلندمرتبه ساخته‌شده در شهر تهران تبلور می‌یابد که تخلفات کلان آنها در زمان ساخت برای مدیریت شهری محرز بوده است. جنس این تخلفات مشابه تخلف آیین‌نامه‌ای یک متقاضی عادی نیست که مثلاً بالکن خانه‌اش وسعت غیرمجاز دارد یا ملک ساخته‌شده دو متر کمتر عقب‌نشینی کرده، بلکه تخلفات مورد اشاره که باعث سبز شدن برج‌ها به‌جای باغ‌های تهران شده، از جنس تخلفات عمده‌ای است که در هم‌دستی و تعاملی پنهانی شکل گرفته و تداوم یافته است.

 در صورت اخذ عوارض مبتنی بر نرخ‌های منطقی و به‌روزتر از این ذی‌نفعان، تاثیر این مبالغ بر زندگی شهروندان تهرانی چگونه خود را نشان خواهد داد؟ نظر به فربه بودن و ناکارآمد بودن ساختار شهرداری تهران چه تضمینی وجود دارد که عوارض جدید اخذشده در این ساختار ناکارآمد، اتلاف نشود و بتوان این منابع مالی جدید را صرف منافع شهروندان کرد؟

 اخذ عوارض مبتنی بر نرخ‌های منطقی و به‌روزتر می‌تواند دو فایده بارز و البته موثر بر زندگی شهروندان تهرانی داشته باشد. پیش از همه اخذ عوارض ساخت‌وساز مبتنی بر تعرفه مصوبه جدید می‌تواند منابع تازه‌ای به بودجه شهری تزریق کند، منابعی که پروژه‌های نیمه‌تمامِ حال حاضر برای اتمام کار به آنها نیاز دارد (مانند پروژه‌های گسترش حمل‌ونقل عمومی که از اولویت‌های شورای شهر پنجم است) و پایان کار و افتتاح این پروژه‌های شهری می‌تواند اثر خود را بر کیفیت زندگی استفاده‌کنندگان (ساکنان شهر) داشته باشد. مضاف بر این، اجرای این مصوبه می‌تواند نرخ عوارض را به سمت منطقی‌سازی هدایت کند و همین موضوع دلیل مبنایی پرداخت مبالغ غیررسمی از سوی سازنده را از بین می‌برد و متعاقباً فساد شکل‌گرفته پیرامون ساخت‌وساز که شهرداری تهران و شهرداری‌های سراسر کشور را به نوعی دربر گرفته کاهش خواهد یافت و امیدواریم این مساله اعتماد شهروندان به این نهاد را در میان‌مدت و بلندمدت افزایش دهد. این پرسش که از کجا معلوم که منابع جدید مالی در چاه ویل ناکارآمدی و فربه بودن ساختار شهرداری ناپدید نشود، پرسش درستی است. باید گفت که شرایط کلان اقتصادی حال حاضر کشور، رکود ساخت‌وساز و کاهش منابع مالی شهرداری و بدهی‌های قابل توجه بر جای‌مانده از مدیریت قبلی در کنار عوامل دیگر، شهرداری را ناچار کرده است که هرچه بیشتر در مسیر کاهش هزینه‌ها و چابک‌سازی ساختار خود گام بردارد؛ هرچند این گام‌ها و تلاش‌ها کافی نیست. تحول در ساختار شهرداری تهران، کاهش واحدهای غیرضرور و ادغام آنها، به ویژه واحدهایی که دارای هم‌پوشانی وظایف هستند و حذف واحدهای تابعه غیرمفید از جمله اولویت‌دارترین کارهایی است که باید انجام گیرد. امید داریم که در سال جاری (۱۳۹۸) لایحه اصلاح ساختار در شهرداری تهران به زودی در صحن شورا مورد بررسی قرار گیرد. یک پروژه پژوهشی که شورای شهر به مرکز مطالعات شهرداری تهران سفارش داده در راستای این ایده است که اصلاحات ساختاری و نقاط کانونی نیازمند اصلاح در این شاکله شناسایی شود. باید خاطرنشان کرد که ما در شورای شهر در مسیر این اصلاحات، بر مدار ایده‌آل‌گرایی صرف حرکت نمی‌کنیم و معتقد نیستیم که این اصلاحات باید یک‌شبه به‌طور کامل صورت گیرد، بلکه امید داریم که با یک جامعیت علمی به صورت گام به گام دست به این اصلاحات ساختاری بزنیم.

 چرا در طول این ۲۵ سال، مدیریت شهری تا این حد به عایدات و دریافتی‌های قانونی یا غیرقانونی از این صنف وابسته شده است؟ تفاوت میان بسازبفروش‌های دارای لابی در شهرداری با سازندگان عادی املاک در تهران چیست؟

متاسفانه مدیریت شهری در سال‌های پیش از این همواره به دنبال درآمدهای سهل‌الوصل بوده است. بخش مهم عایدات شهرداری تهران از محل ساخت‌وساز، نه از سوی سازندگان خُرد که از سوی انبوه‌سازان تامین شده است. مدیریت شهری باید در طول دو دهه اخیر به‌جای اخذ عوارض ساخت به سمت اخذ عوارض بهره‌برداری ساختمان حرکت می‌کرد؛ هرچند باید اذعان کرد که وصول این نوع درآمد آسان نیست و شاید ابزار کافی برای مطالبه این وجوه در اختیار شهرداری قرار ندارد، بنابراین طبیعی است که سازمانی در ابعاد شهرداری تهران در مسیر سهل‌تر گام بردارد، آن هم سازمانی که ماهانه باید ۷۵۰ میلیارد تومان نقدینگی فراهم کند تا هزینه حقوق و دستمزد کارکنان و نگهداشت شهر را تامین کند. این رقمِ ماهانه دو برابر بودجه سالانه بعضی سازمان‌های دولتی است. به همین خاطر قابل درک است که چطور فوریت پرداخت این هزینه‌های ماهانه، شهرداری تهران را ناگزیر کرده است در مسیر درآمدهای ناپایدار و مضر اما سهل‌الوصول‌تر گام بردارد و از تحولات ساختاری و تغییر جهت به سمت درآمدهای پایدارتر اجتناب کند تا بتواند نیازهای ضروری و روزمره‌اش را پاسخ دهد.

 آیا هیچ‌کدام از اعضای قبلی شورای شهر و مدیران قبلی که اکنون نیز در شهرداری تهران حضور دارند، در خصوص به‌روز نشدن دفترچه عوارض مصوب ۱۳۹۳ و سازوکارهای خاکستری متعلق به آن دوره مورد پرسش قرار گرفته‌اند؟ راهکار شورای شهر و کمیسیون معماری و شهرسازی این شورا برای فسادزدایی در این خصوص چیست؟ چه اصلاحات ساختاری در این زمینه می‌توان انجام داد؟

به نظرم شاید مطالبه‌گری رسانه و قدرت افکار عمومی در این‌گونه موارد موثرتر از پیگیری‌های شورای شهر عمل کند. چنین مطالبه‌گری‌هایی هم می‌تواند مسوولان دوره قبل را وادار به پاسخگویی کند، هم می‌تواند احتمال تکرار چنین رخدادهایی را در آینده کاهش دهد. البته در این مورد خاص پاسخی که مسوولان پایین‌تر به این پرسش که چرا دفترچه ارزش معاملاتی مبنای اخذ عوارض به‌روز نشد، داده‌اند آن بوده که هرچه به موعد انتخابات نزدیک‌تر می‌شدند این مساله بیشتر مطرح می‌شد که وقفه‌ای در درآمدهای شهری ایجاد نشود تا هم شهروندان ناراضی نباشند و هم خللی در اتحادهای سیاسی و هم‌پیمانی‌های پیدا و پنهان ایجاد نشود. به هر حال در پیشگاه افکار عمومی، مدیریت پیشین باید در قبال این مسائل پاسخگو باشد، خصوصاً که عدم‌النفع ناشی از عدم وصول عوارض منطقی حتماً به منافع عمومی آسیب‌ زده است. با این همه به‌رغم تمام حسرت‌ها در مورد گذشته، پیش از آنکه نگاهمان در گذشته متوقف بماند، باید به فکر آینده باشیم و در جهت اصلاح مشکلات و کانون‌های مشکل‌زا حرکت کنیم. در همین رابطه یکی از راه‌هایی که شورای شهر در پیش گرفته شفاف‌سازی هرچه بیشتر در این حوزه است؛ به نحوی که اطلاعات تمام پرونده‌هایی که در سال ۹۷ درخواست صدور پروانه کرده و پروانه هم کسب کرده‌اند از جمله مبلغ عوارضی که پرداخت کرده‌اند روی وب‌سایت «شفاف» موجود است و دسترسی به این اطلاعات از طریق حساب شهروندی مقدور است.  اگر این روند شفافیت‌بخشی، مثلاً از 5 یا 10 سال قبل آغاز شده بود، شاید بسیاری از تخلفات پیشین صورت نمی‌گرفت؛ هرچند شفاف‌سازی در چنین ساختاری با این پیشینه یک روند تدریجی و آهسته است و آثار آن در میان‌مدت و بلندمدت خود را نشان خواهد داد. شفافیت در عوارض پرداختی می‌تواند به حذف فسادهای رایج منتهی شود، به این شرط که فرآیند صدور پروانه و اخذ عوارض از شکل فعلی به سمت هوشمندسازی و تمام الکترونیکی شدن تغییر جهت دهد. این مساله باعث خواهد شد که احتمال دخالت عامل انسانی کاهش یابد و مراجعه‌کنندگان عادی نیز کمتر متضرر شوند. عوارض نیز اگر به صورت رسمی ثبت شود، معلوم خواهد شد که به یک معنا چه میزان از قیمت فروش یک ملک نوساز صرف پرداخت عوارض شده و این مساله، بیشتر ناچیز بودن مبلغ عوارض در سبد هزینه‌های کلی ساخت‌وساز را برجسته می‌کند. همین مساله ضرورت ورود مجموعه مدیریت شهری برای حراست از منافع عمومی شهروندان را بیش از پیش گوشزد خواهد کرد. به نظرم اصلاحات ساختاری‌تر باید این باشد که اخذ عوارض همان‌گونه که اشاره شد به سمت اخذ عوارض بهره‌برداری (و نه اخذ عوارض ساخت‌وساز) حرکت کند. اگر بتوانیم منحنی‌ای ترسیم کنیم که در آن، افرادی که بیشتر از بقیه از املاک و مستغلات ساخته‌شده بهره‌برداری می‌کنند بیشتر مالیات شهری پرداخت کنند و در مقابل افرادی که سطح بهره‌برداری کمتری دارند، مالیات شهری کمتری بپردازند، این خود می‌تواند الگوی درست و اجرایی از برقراری عدالت در مدیریت شهری باشد. آپارتمان‌هایی در مناطق برخوردار هستند که شاید در سال چندده میلیون تومان فقط هزینه شارژ پرداخت می‌کنند، همین واحدهای ساختمانی در سال شاید هزینه عوارض پرداختی‌شان به شهرداری حداکثر به چندصدهزار تومان برسد. وقتی شهرداری از توافق بر سر تخلفات ساختمانی نفعی نداشته باشد، می‌توان امیدوار بود که این چرخه فسادزا تکرار نشود. اما تا آن زمان به نظر می‌رسد شفافیت‌بخشی راهکار اصلی ما برای پاسخگویی به افکار عمومی خواهد بود که آیا نمایندگانی پیگیر و ثابت‌قدم در راستای تحقق منافع شهروندان هستیم یا نه.

 برخی این نظر را مطرح می‌کنند که در صورت اخذ عوارض اضافی، این هزینه‌ها در نهایت به مردم عادی تحمیل خواهد شد. پاسخ شما چیست؟

وقتی سهم عوارض کمتر از دو درصد از کل قیمت فروش ساختمان نوساز است، بیان این استدلال‌ها تنها کمک به منافع همین قشر خاص خواهد بود. آیا در طول تمام این سال‌ها که شهرداری تهران هیچ افزایشی بر نرخ عوارض اعمال نکرده، از رشد شتابان نرخ مسکن کم شده است که حالا افزایش عوارض را عاملی مهم در افزایش نرخ مسکن معرفی کنیم؟ به نظر می‌رسد که افزایش قیمت ملک و مسکن تابعی از عوامل کلان‌تری در حوزه اقتصاد کلان و اقتصاد سیاسی است و کمتر تابع چنین متغیرهای جزئی بوده و خواهد بود. شاید این‌گونه تئوری‌ها نوعی بهانه‌جویی برای تاثیرگذاری و تجدیدنظر در این مصوبه باشد.