مرز ورود دولت

تجارب تاریخی نشان داده است که ورود دولت به بهانه مدیریت و حمایت از بخش‌های مختلف اقتصادی عمدتاً عدم توازن را به همراه می‌آورد که در نهایت برای جبران آن خشت اولیه کج، این دور باطل ادامه‌دار شده و پس از آن مداخله دولتی‌ها بیشتر می‌شود. بازار سرمایه به عنوان بخشی از اقتصاد نیز از این قاعده مستثنی نبوده است و خصوصاً از زمان روی کار آمدن دولت تدبیر و امید، حمایت از بازار سرمایه، به شعاری تبدیل شده که گاه و بیگاه از بدنه دولت، سازمان بورس و سهامداران شنیده می‌شود. در حوزه اقتصاد کلان، لفظ حمایت از بازار سرمایه با دیدگاه‌هایی که در این حیطه مطرح می‌شود تا حدود زیادی متفاوت است و به نظر می‌رسد تاکنون درک مشترکی از لفظ حمایت به دست نیامده است.

تزریق نقدینگی، حمایت از قیمت‌ها، ایجاد رونق در بازار سهام و بسیاری از این دست همگی الفاظی هستند که در قالب موضوع «حمایت از بازار سرمایه» عطف به شرایط، از سوی دولتمردان شنیده می‌شود. متعاقباً چنین دیدگاهی از سمت سهامداران نیز بروز یافته و از دید آنان کاهش قیمت‌ها و نزول شاخص، بی‌توجهی دولت به بازار سرمایه قلمداد می‌شود. از این‌رو سهامداران حمایت دولت را بحق می‌دانند. چراکه در بورس تهران، درصد اندکی از سهام، شناور بوده و عملاً کم‌عمق بودن بازار و در اختیار داشتن عمده سهام از سوی شرکت‌های دولتی و نیمه‌دولتی، از دید آنان همت دولت را برای رونق بازار می‌طلبد و حمایت دولت را سکوی توسعه بازار سرمایه می‌دانند. اما در بخش دیگر به نظر می‌رسد دغدغه اصلی دولت در بحث بازار سرمایه، جمع‌آوری و هدایت نقدینگی به سوی این بازار و جلوگیری از گسیل آن به سمت بازارهای جذاب موازی است. از سوی دیگر با تکیه بر قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی، بخش مهمی از بدهی‌های دولت به پیمانکاران و تامین مالی دولت از طریق سازوکار بازار سرمایه تسویه شده است. به همین دلیل از دید دولت، بازار سرمایه بازاری جایگزین محسوب می‌شود تا بازاری موازی و بر این مبنا، اجازه دخالت آشکار را به بهانه حمایت به خود می‌دهد. بررسی عملکرد دولت در ارتباط با بازار سرمایه نشان می‌دهد که سیاست‌های حمایتی اعمال‌شده تاکنون عملاً نتایج مثبتی را به همراه نداشته و چنین نقش حمایتی صرفاً هزینه‌های گزاف و بی‌حاصل را تحمیل کرده است. به فرض که بحث حمایت از وظایف دولت شمرده شود، قطعاً هزینه‌هایی را به دنبال خواهد داشت و حال سوال اینجاست که این هزینه‌ها از سوی چه نهادی باید پرداخت شود. طی چند سال گذشته حمایت از بازار یا از طریق سرمایه‌گذاران نهادی یا از طریق ایجاد صندوق‌هایی نظیر صندوق توسعه بازار ایجاد شده است. سرمایه‌گذاران نهادی که عملاً با خصوصی‌سازی باید به نهادهای انتفاعی و مستقل تبدیل شوند، در چنین رویکرد حمایتی محدود شده و توانایی سودآوری بالاتر از آنها سلب می‌شود. نکته دوم اینکه چنین محدودیتی برای شرکت‌های حقوقی پذیرفته‌شده در بورس، تنها جابه‌جایی ثروت بین سهامداران شرکت‌های حقوقی و سایر شرکت‌ها را ایجاد کرده و عملاً نمی‌توان آن را مصداق ایجاد رونق در بازار دانست. دیگر آنکه خرید اجباری و جلوگیری از فروش عملاً فشاری غیرقانونی است که از طریق نهادهای قانونگذار اعمال می‌شود. رویکرد دیگر حمایتی که طی سال‌های گذشته شاهد آن بودیم در واقع نوعی الگوبرداری از برخی کشورهای آسیایی است که نهایتاً منجر به تاسیس صندوق توسعه بازار شد. هدف از تاسیس این صندوق، بازارگردانی، بهبود نقدشوندگی در بازار سهام و حمایت قیمت‌ها بود که البته با ناکارآمدی آن، عملاً به اهداف از پیش تعیین‌شده نرسید. چراکه این نقش عموماً در بورس‌های دنیا از سوی بازارگردان‌ها (market maker) که نهادهایی انتفاعی هستند صورت می‌گیرد. پس از این تجربه ناموفق، بر اساس ماده 28 قانون رفع موانع تولید، صندوق تثبیت بازار سرمایه به ریاست وزیر اقتصاد فعالیت خود را آغاز کرد که امید است با سیاستگذاری‌های مناسب، رویکردی متفاوت از نمونه قبلی داشته باشد. شاید صحیح‌ترین سازوکار «حمایت» تدوین درست قوانین و مقررات از سوی بخش‌های دولتی باشد. یکی از ریسک‌های سیستماتیکی که دولت به بازار سرمایه تحمیل می‌کند، ریسک تغییر قوانین و مقررات است. تجربیاتی نظیر تغییر یکباره نرخ بهره مالکانه، افزایش نرخ خوراک واحدهای پتروشیمی و بسیاری از این دست ریسک‌هایی است که از جانب خود دولت به بازار سرمایه تحمیل شده و گریز نقدینگی از آن را به همراه آورده است. بالطبع در شرایطی که اعمال یکباره چنین مقرراتی سودآوری شرکت‌ها و سپس قیمت را کاهش می‌دهد، بحث حمایت قیمتی از بازار، طنزآمیز جلوه می‌کند. علاوه بر آن ایجاد مشوق‌هایی از طریق دولت نظیر مزیت‌های مالیاتی اگر به شیوه‌ای کارا تنظیم شود، تامین مالی در بازار سرمایه را با هزینه کمتری همراه ساخته و تمایل شرکت‌ها برای پذیرش در بازار سرمایه را افزایش می‌دهد. به تبع آن توانایی سرمایه‌گذاری در طیف زیادی از شرکت‌هایی که عملکرد شفافی دارند، جذابیت سرمایه‌گذاری را افزایش می‌دهد. اگر حمایت از بازار سرمایه را به دید وظیفه‌ای بر دوش دولت بنگریم، و بازار سرمایه را نیز آینه اقتصاد در نظر بگیریم، سهم دولت تنظیم سیاست‌های کلان اقتصادی است که به طور مستقیم بر بازار سرمایه تاثیرگذار است. در واقع افزایش شفافیت، آماده‌سازی و اصلاح فضای کسب‌وکار، افزایش رقابت‌پذیری بنگاه‌ها و جلوگیری از انحصار، کاهش مداخلات دولتی در بخش‌های اقتصادی و اجرای سیاست‌های کلان اقتصادی، همگی اگر به طور صحیح اجرایی شود خود رونق بازار سرمایه را فراهم آورده و اعتماد به بازار از سوی فعالان این حوزه را افزایش خواهد داد. در واقع نقش دولت نباید صرفاً بر حمایت از کسب‌وکارهای خاص متمرکز باشد و به‌عنوان مثال تنها به بخش صادراتی در بورس تهران محدود شود؛ بلکه بهبود شرایط عمومی کسب‌وکار خود توسعه بازار سرمایه را به همراه خواهد آورد.

از سوی دیگر در تنظیم قوانین مرتبط با بازار سرمایه، اصلاح مقررات دست‌وپا‌گیر و حذف موانع پیش‌روی بازار سرمایه از دیگر اقداماتی است که انتظار می‌رود با رویکرد کمک به توسعه بازار سرمایه از سوی سیاستگذاران دولتی صورت گیرد. حمایت دولت از بازار سرمایه و کنترل نوسانات آن اقدامی است که علاوه بر بورس تهران، در سطح بین‌المللی نیز دیده شده است. تخلیه حباب بازار سرمایه چین و سقوط بورس‌های این کشور در سال 2015 دخالت‌های گسترده دولت را به همراه داشت. به طوری که علاوه بر تزریق نقدینگی به بازار و کاهش نرخ بهره و ذخیره قانونی، حدود نیمی از شرکت‌ها توقف نماد شده و سرمایه‌گذاران نهادی که بیش از پنج درصد سهام یک شرکت را در اختیار داشتند از فروش آن منع شدند. کره جنوبی نیز که با داشتن بازار سرمایه پیشرفته، جزو بورس‌های برتر جهان محسوب می‌شود، سال‌ها پیش طعم دخالت دولت در نوسانات بورس را چشیده که ماحاصل آن دخالت‌ها منجر به ورشکستگی تعداد زیادی از شرکت‌ها و سرمایه‌گذاران شد. علاوه بر کشورهای آسیایی، در بحران سال 2008 نیز که منجر به سقوط بازارهای مالی کشورهای مختلف شد، ردپای حمایت دولت مشاهده می‌شود. برای مثال RBS Group که از لحاظ ارزش بازار پنجمین بانک بزرگ دنیا بود در پی بحران مالی سقوط کرده و قیمت هر سهم آن از 6900 پوند در ابتدای سال 2007 به حدود 130 پوند در انتهای سال 2008 رسید و در این دوره با حمایت دولت انگلیس و خرید سهام آن از سوی دولت حمایت شد. نکته مهمی که در تمامی تجربیات کشورهای مختلف در خصوص حمایت‌های مالی (bail out) دولت در بازار سرمایه صورت گرفته عموماً در شرایطی بوده که بازار این کشورها با بحران مالی (financial crisis) یا فروپاشی (collapse) روبه‌رو بوده است. فراز و فرود قیمت سهم در ذات بورس وجود دارد و کنترل نوسانات آن تنها راه دستکاری قیمتی را هموار می‌سازد. در واقع حمایت دولت در این زمینه باید به صورتی باشد که بازار سرمایه کارکرد اصلی و طبیعی خود را داشته و بتواند به دور از مداخلات دولتی فعالیت کند.

اقتصاد ایران در طول سالیان گذشته یک اقتصاد دولت‌محور بوده و به‌رغم ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44، گام‌های موثری به سمت بازار‌محوری برداشته نشده و تغییری در شرایط آن ایجاد نشده است. با اینکه بهانه دولت در ورود به بازار سرمایه بحث حمایت است، اما عدم توسعه مکانیسم بازار به‌تنهایی دخالت دولت در بازار سرمایه را توجیه نمی‌کند؛ زیرا دخالت دولت همواره با نارسایی‌هایی همراه بوده و پیش‌شرط‌های ایجاد بازار مستقل و کارا را نقض می‌کند.