جابه‌جایی پایتخت

آلیاندرا فراستو وزیر فرهنگ مکزیک در یک کلاس قدیمی موسیقی در کاخ فرهنگ شهر تلاکس‌کالا با فاصله دو ساعت رانندگی از مکزیکوسیتی نشسته است. او امیدوار است که دیوارهای خالی اتاقش به زودی با صفحات ویدئوکنفرانسی برای ارتباط با مکزیکوسیتی و دیگر شهرها پوشانده شوند. وزارتخانه او یکی از اولین وزارتخانه‌هایی است که طبق سیاست رئیس‌جمهور اوبرادور (Obrador) منتقل می‌شوند. اوبرادور که سال گذشته در انتخابات پیروز شد ایده‌ای را دوباره جان داد که در دهه 1980 مطرح شده بود. او قصد دارد بدنه بزرگ دولت مرکزی را به هر کدام از 30 ایالت مکزیک انتقال دهد. شهر مرکزی ایالت تلاکس‌کالا 58 هزار نفر جمعیت دارد که فقط هشت برابر تعداد کارکنان وزارت فرهنگ در مکزیکوسیتی است. خانم فراستو در رویای روزی است که هزاران کارمند در این ایالت داشته باشد. طرح اوبرادور یک برنامه انقلابی به شمار می‌رود اما بخشی از یک روند جهانی است. در سراسر جهان پایتخت‌ها در حال بیرون کردن دیوانسالاران هستند. در دوران پر از شور و هیجان پس از استعمار در قرن 20 بسیاری از پایتخت‌ها که به خاطر توجه امپراتوران به تجارت مکان‌یابی شده بودند به مکان‌های جدید بی‌طرف و فاقد اهمیت تجاری انتقال یافتند که از آن میان می‌توان به برازیلیا در برزیل، اسلام‌‌آباد در پاکستان و دودوما در تانزانیا اشاره کرد. در سال‌های اخیر قزاقستان شهر نورسلطان (آستانه قدیم) و میانمار شهر نی‌پی‌داو (Naypydaw) را به همین منظور بنا کردند. اما جابه‌جایی کل پایتخت پرهزینه است و اقبال عمومی ندارد بنابراین امروزه دولت‌ها ترجیح می‌دهند بخش‌های بدنه را جابه‌جا کنند.

نروژ را در نظر بگیرید. این کشور از سال 2006 تاکنون 1600 شغل دولتی را به خارج از اسلو (Oslo) برده است. اداره رقابت به برگن دومین شهر بزرگ کشور و موسسه قطبی به شهری نزدیک قطب شمال انتقال یافتند. سال گذشته ارتش صلح نروژ به نام نورک (Norec) که بر برنامه‌های 25 کشور فقیر نظارت دارد به فورده (Forde) منتقل شد. شهری با 13 هزار نفر جمعیت که بین کوه‌ها، رودخانه‌ها و فلات‌ها قرار دارد. مکزیک و نروژ فقط دو نمونه از موارد بسیار هستند. کره جنوبی دوسوم از آژانس‌های دولتی را از سئول خارج کرد و بسیاری از آنها را به شهر تازه‌تاسیس سی‌جانگ (Sejong) برد. دانمارک از سال 2015 تاکنون هزاران شغل دولتی را به چندین شهر انتقال داده است. مالزی در سال 1999 بسیاری از دفاتر اداری را از کوالالامپور به شهر جدید پترو جایا انتقال داد و اندونزی برنامه انتقال پایتخت از جاکارتا را در دست بررسی دارد. این روند چگونگی تغییر جهان را نشان می‌دهد. در دوران گذشته و هنگامی که حرکت اطلاعات حلزونی بود کارمندان دولتی مجبور بودند نزدیک هم باشند. اما امروزه کارمندان می‌توانند در سراسر جهان ای‌میل بفرستند و گفت‌وگوی تصویری داشته باشند. شاید مسافرت به منظور دیدارهای رودررو اجتناب‌ناپذیر باشد اما راه‌های حمل‌ونقل نیز بهبود یافته‌اند. فورده پایگاه جدید نیروی صلح نروژ در فاصله 400کیلومتری اسلو قرار گرفته است اما در روز پنج پرواز یک‌ساعته به پایتخت دارد. طرفداران انتقال کارکنان دولت به مناطق مختلف مزایای بی‌شماری را بیان می‌کنند. ریسک ازکارافتادن کل دولت به خاطر یک حمله تروریستی یا فاجعه طبیعی از بین می‌رود. کارکنان باهوشی که در محل حضور دارند ایده‌های جدیدی پیدا می‌کنند که کارکنان محصور در پایتخت به آن نمی‌رسند. مقررات‌گذاران خودمختار از فشارها و لابی‌گری‌های موجود در شهرهای بزرگ رها می‌شوند و می‌توانند عملکرد بهتری داشته باشند. برخی حتی می‌توانند درمانی برای بدبینی‌ها و عوام‌گرایی فزاینده پیدا کنند. دیوانسالاران دور از پایتخت با مردم عادی مخلوط می‌شوند و به همان اندازه آتش‌نشانان محبوب می‌شوند. علاوه بر این چشم‌اندازهای روشن، پراکندن وظایف دولت مرکزی معمولاً سه هدف خاص را دنبال می‌کند: بهبود زندگی کارمندان دولت و افرادی که در پایتخت‌های پرازدحام زندگی می‌کنند؛ صرفه‌جویی در پول و مقابله با عدم توازن در مناطق. مشکل آنجاست که این سه هدف اغلب محقق نمی‌شوند. اولین هدف یعنی بهبود شرایط زندگی سابقه‌ای طولانی دارد. پس از جنگ جهانی دوم و در دوران بازسازی لندن، دولت بریتانیا هزاران کارمند را به شهرستان‌های دلپذیر فرستاد. اما جایگزینی پایتخت با یک شهر کوچک‌تر همیشه دلپذیر نیست. میزان مخالفت ممکن است از 80 درصد نیز بگذرد. حتی جوانان عضو نیروی صلح نروژ که همیشه در ماموریت هستند با جابه‌جایی موافق نبودند. یکی از آنها در خاطراتش می‌گوید: «وقتی من به پاراگوئه یا نیکاراگوئه منتقل شدم هیچ‌کدام از دوستانم نپرسیدند آیا مطمئنی می‌خواهی چنین کاری بکنی؟ اما وقتی به فورده منتقل شدم همه گفتند آیا واقعاً از رفتن راضی هستی؟ زندگی اجتماعی‌ات نابود می‌شود.» بسیاری از مردم بومی‌ نیز در پذیرش تازه‌واردان مشکل دارند. به عنوان مثال وقتی یک کارمند خانم نیروی صلح دوست پسر کلمبیایی خود را راضی کرد با او همراه شود روزنامه محلی شهر ورود او را در صفحه اول گزارش کرد.  گزارش سال 1962 در بریتانیا اصرار داشت کسانی که هنوز در پایتخت مانده‌اند به خاطر بهبود وضعیت سلامت و رفاه به شهرستان انتقال یابند. به همین ترتیب، دولت هلند در زمان جابه‌جایی مشاغل دولتی در اواخر دهه 1960 ترافیک سنگین و کمبود مسکن را از دلایل این اقدام برشمرد. ژنرال‌های مصر ترافیک و آلودگی در قاهره را دلیلی برای توجیه ساخت یک پایتخت جدید در میان صحرا می‌دانند. دلیل دوم پراکندن دیوانسالاران به صرفه‌جویی در پول بازمی‌گردد. هزینه فضای اداری در پایتخت بسیار زیاد است. هنگامی که در اواخر دهه 1970 بازار املاک در لندن دچار رکود شد دولت شور و اشتیاق خود برای انتقال را از دست داد. نهادهایی که به شهرهای دیگر منتقل می‌شوند اغلب می‌توانند کارکنان بهتری را با حقوق کمتر استخدام کنند در حالی که در پایتخت شرکت‌های چندملیتی افراد بااستعداد را با پیشنهاد حقوق‌های بالا جذب می‌کنند.

ایجاد توازن

دلیل سوم جابه‌جایی ایجاد توازن در نابرابری‌های منطقه‌ای است. در مکزیک، رئیس‌جمهور اوبرادور داستان تاسف‌آور افرادی را نقل می‌کند که برای امرارمعاش مجبورند به شهرهای بزرگ بروند. روزی که وزارت فرهنگ در تلاکس‌کالا شروع به کار کرد 70 رزومه از ساکنان محلی دریافت کرد. هنگامی که بریتانیا در سال‌های 2003 تا 2010 تصمیم گرفت 20 درصد از کارمندان دولت را منتقل کند شهرهایی را انتخاب کرد که نرخ بیکاری در آنها بالا بود. به عنوان مثال شهر نیوپورت در ولز که از رکود صنعتی آسیب‌ دیده بود اکنون منازل کارکنان و دفاتر مرکزی اداره ملی آمار (ONS) را در خود جای داده است. نروژ مشاغل فدرال را منبعی می‌داند که همانند نفت هر فرد نروژی حق دارد از منافع آن بهره‌مند شود. به هرجا که مشاغل دولتی منتقل شوند مشاغل خصوصی افزایش می‌یابند. مطالعه‌ای که پس از انتقال کارکنان فدرال آلمان از بن در سال 1999 در شهر برلین انجام گرفت نشان داد به ازای هر صد شغل دولتی در منطقه 55 شغل خصوصی ایجاد شد. مطالعه جابه‌جایی‌ها در بریتانیای دهه 2000 نیز همین نسبت را نشان داد. مشاغل جدید عمدتاً در بخش خدمات به ویژه حقوقی و مشاورتی هستند. گاهی اوقات هدف آن است که توانایی‌های بالقوه شهرهای درجه دو کشور بالفعل شوند. برخلاف شهرهای کوچک و دورافتاده، شهرهای بزرگ قادرند بهترین بهره‌برداری را از نهادهای انتقالی دولتی به عمل آورند و با ارتباط دادن آنها به دانشگاه‌ها و کسب‌وکارهای محلی بهترین نیروی کار را پرورش دهند. به عنوان مثال تصمیم سال 1946 دولت آمریکا برای استقرار مرکز کنترل بیماری‌ها در آتلانتا به جای واشنگتن، این شهر را به مرکزی برای پژوهش‌ها و کسب‌وکارهای مرتبط با بخش بهداشت و سلامت تبدیل کرد. البته یک دوگانگی پدیدار می‌شود. انتخاب شهرهای کوچک و فقیر دارای نرخ بالای بیکاری به خلق مشاغل در آنجا منجر می‌شود اما جذب کارمندان شایسته و باصلاحیت دشوار خواهد بود؛ اگر شهرهای بزرگ‌تر دارای زیرساختارها و ساکنان مناسب انتخاب شوند مناطق محروم کشور هیچ نفعی نخواهند برد. انگیزه‌ها هرچه که باشند انتقال سازمان‌های دولتی امری دشوار است. انتقال نیروی صلح نروژ به شهر فورده باعث شد 34 نفر از 42 کارمند آن استعفا دهند. مدیر این سازمان با افتخار می‌گوید ماندن 20 درصد از کارکنان یک رکورد محسوب می‌شود. هنگامی که اداره هواپیمایی غیرنظامی به نوار قطبی منتقل شد تقریباً تمامی بازرسان پرواز استعفا دادند. پر کردن خلأ متخصصان سال‌ها طول می‌کشد. به همین ترتیب قرار است آژانس حمایت از محیط زیست دانمارک از کپنهاگ به شهر اودنسه منتقل شود. از 16 متخصص سم‌شناسی آن 12 نفر قصد استعفا دارند. نارضایتی کارمندان تنها معضل نیست. انتخاب شهرها اغلب به دلایل سیاسی صورت می‌گیرد. از میان سه شهر نامزد میزبانی نیروی صلح نروژ، فورده کمترین امتیاز را داشت اما یک سیاستمدار محلی در آخرین لحظه نتیجه را تغییر داد. در سال 2016، معاون نخست‌وزیر وقت استرالیا آقای برنابی جویس باعث شد اداره مبارزه با آفات و دامپزشکی به شهری در حوزه انتخابیه خودش منتقل شود. شاخص‌ترین نمونه اقدام آگوستو پینوشه در شیلی است که کنگره را از سانتیاگو به شهر زادگاهش والپاریاسو انتقال داد.  برخی اذعان دارند که تمرکززدایی بار پاسخگویی آژانس‌های دولتی را سبک‌تر می‌سازد و در نتیجه فساد بیشتر می‌شود. پایتخت جدید مصر از ساکنان قاهره دور است. معترضانی که در سال 2011 یک دیکتاتور را سرنگون کردند. مطالعه‌ای که در آمریکا صورت گرفت نشان داد هرگاه مرکز ایالت شهری دورافتاده باشد فساد در دولت ایالتی افزایش می‌یابد. خبرنگاران که اغلب مایلند در شهرهای بزرگ زندگی کنند کمتر می‌توانند بر صاحبان قدرت نظارت کنند. مقاومت‌ها می‌توانند شدید باشند و طرح‌های انتقال اغلب متوقف می‌شوند. کارگران و اتحادیه‌ها با آن مخالفت می‌کنند. وزارتخانه‌ها هزینه‌های کوتاه‌مدت اختلال در کارها و از دست دادن محبوبیت را بر دوش می‌کشند اما از منافع برابری مناطق نفعی نمی‌برند. پیشنهاد سال 2014 شینزو آبه نخست‌وزیر ژاپن برای اعطای مشوق‌هایی برای انتقال از توکیو با هدف ایجاد فضای بیشتر با مخالفت شدید روبه‌رو شد.

گیر افتاده در باتلاق

واشنگتن شهری بود که به عنوان جایگزینی برای شهرهای بزرگ‌تر طراحی شد اما از آن زمان به ششمین شهر بزرگ آمریکا و عرصه جدیدی برای بحث انتقالات تبدیل شده است. دو وزیر کابینه آقای رایان زینکه (Zinke) وزیر کشور (که در ماه دسامبر استعفا داد) و سونی پردو وزیر کشاورزی پیشنهاد کردند نهادهای دولتی از پایتخت خارج شوند. آقای زینکه  در نهایت کوتاه آمد اما آقای پردو بر سر حرف خود باقی ماند و کارمندانش از او متنفر شدند. سه لایحه مربوط به انتقال نهادها از پایتخت در کمیته‌های کنگره گیر افتاده‌اند.  نروژ زمانی وضعیتی مشابه داشت. پیشنهادهای تشویقی دهه 1970 هیچ‌گاه اجرا نشدند. اما در اوایل دهه 2000 سیاستمداران با امید ایجاد اشتغال در مناطق خود همگی برای اجرای یک سیاست بسیج شدند. دولت برنامه‌هایش را از اتحادیه‌های بخش عمومی پنهان کرد به گونه‌ای که آنها زمانی برای اعتراض و حقی برای اعتصاب علیه آن نداشتند. رهبری سیاسی در این میان نقشی حیاتی داشت؛ نخست‌وزیری که مصمم بود این برنامه اجرا شود. از لحاظ نظری اجرای تمرکززدایی در مکزیک باید برای آقای اوبرادور زحمت کمتری داشته باشد. انتخاب او مدیون وعده‌هایش برای رفع تبعیض‌ها و نابرابری‌های منطقه‌ای بود که در میان کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه بیش از همه خودنمایی می‌کرد. با این حال حتی اگر او موفق شود تا تحقق رویای انتقال تمام یا اکثر کارکنان دولتی راه زیادی باقی مانده است. دیوانسالاران مکزیک برخلاف همتایان نروژی خود اجباری برای ترک پایتخت ندارند. وعده انتقال چندین اداره در همان روز اول کاری کنار گذاشته شد. قرار شد هر وزارتخانه مشمول انتقال یک دفتر اقماری داشته باشد که برای دفتر اصلی مکزیکوسیتی کار می‌کند. وزرا هفته‌ای یک‌بار در دفتر حاضر می‌شوند. ماه گذشته وزارت کشاورزی دفتری را در شهر سونورا در شمال مکزیک افتتاح کرد. وزیر کشاورزی می‌گوید ما نمی‌توانیم در پایتخت پایگاه نداشته باشیم. تجربه تلاکس‌کالا می‌تواند مقدمه‌ای امیدبخش باشد. زندگی در آنجا با آرامش جریان دارد. خبرنگاران در سال 2017 گزارشی طعنه‌آمیز از نصب اولین پله‌برقی ایالت تهیه کردند اما این شهر ترافیک، آلودگی و خشونت پایتخت را ندارد و بهترین نان ذرت مکزیک را عرضه می‌کند. یکی از تازه‌واردان می‌گوید از کار کردن در آنجا رضایت دارد. این خانم می‌گوید: «ما قبلاً در یک آپارتمان در مکزیکوسیتی زندگی می‌کردیم. بدون گل و گیاه. اما دختر من الان یک باغچه دارد.»