اتحادیه ناقص

یورو بازمانده حوادث مختلف است. این واحد پولی جدید که از اول ژانویه 1999 به وجود آمد منتقدان اولیه خود را ناامید کرد. آنها فکر می‌کردند یورو محکوم به شکست است. اما این واحد پولی دوران نوجوانی را در سلامت گذراند و از یک تجربه نزدیک به مرگ در بحران بدهی سال‌های 2012-2009 جان سالم به در برد. اکنون یورو بیش از هر زمان دیگری نزد عموم مردم محبوبیت دارد. اما همان تنش‌های بنیادی که در زمان تولد آن وجود داشتند هنوز بر سر آن سایه افکنده‌اند. اگر قرار است واحد پولی اروپا از کندی اقتصادی جهان یا یک بحران دیگر سرافراز بیرون آید به یک تجدید الگو نیاز خواهد داشت. امری که سیاستمداران قادر یا علاقه‌مند به انجام آن نیستند.

از نظر طرفداران یورو، این تجربه جسورانه اقتصادی محصول نیم‌قرن همکاری اروپا و گامی مهم به سمت نزدیک‌تر ساختن اتحادیه‌ای بود که قاره گرفتار در جنگ و مناقشه را متحد می‌ساخت. هلموت کهل صدراعظم آلمان که به همراه فرانسوا میتران رئیس‌جمهور فرانسه قهرمانان اتحادیه پولی در دهه 1990 و پیشتازان استحکام یکپارچگی عمیق سیاسی و اقتصادی به شمار می‌روند گفته بود: کشورهایی که واحد پول مشترک دارند هیچ‌گاه با یکدیگر وارد جنگ نمی‌شوند.

هر کشوری نگرانی‌ها و امیدهای خود را به اتحادیه آورد. برای فرانسه، این کار راهی برای مهار توان اقتصادی آلمان تازه متحدشده و قدرت بوندس‌بانک بود. برای آلمانی‌ها که نگران بودند عاقبت مجبور خواهند شد هزینه ولخرجی‌های کشورهای جنوب اروپا را بپردازند، پاداش دریافتی یک واحد پولی باثبات و پایانی‌ بر کاهش ارزش پول ایتالیا بود. برای ایتالیا، یونان و دیگر کشورهای جنوب قاره، اتحاد پولی ابزاری برای وام گرفتن از شهرت و اعتبار بوندس‌بانک در مقابله با تورم بود. بانک مرکزی اروپا (ECB) نیز از بوندس‌بانک الگوبرداری شد.

پرسروصداترین منتقدان یورو که عمدتاً آمریکایی بودند آن را برنامه‌ای احمقانه از جانب سیاستمدارانی ساده‌لوح می‌دانستند. به عقیده آنها اتحادیه پولی اقتصادهایی را به هم پیوند می‌زد که از نظر ساختاری تفاوت زیادی با یکدیگر داشتند و آنها را در مقابله با رکودهای نامتقارنی مانند افزایش بهای مسکن که به تک‌تک کشورها آسیب می‌زد خلع‌سلاح می‌کرد. وقتی کشورها قدرت کاهش ارزش واحد پولی خود را از دست بدهند تنها راه برای سازگار شدن با دیگران کاهش دردناک و پردردسر دستمزدهای واقعی است. برخلاف آمریکا که خود واحد پولی مشترک دارد هیچ بودجه فدرالی برای کمک به ثبات تقاضا در فراسوی مرزهای کشورها وجود ندارد. میلتون فریدمن عقیده داشت یورو بیش از 10 سال دوام نمی‌آورد و با خود اتحادیه اروپا را نیز پایین خواهد کشید.

نه طرفداران دوآتشه و نه منتقدان سرسخت یورو، هیچ‌کدام درست نمی‌گفتند. منطقه واحد پولی مشترک 19 کشور را دربر می‌گیرد و بر مبنای نرخ مبادله ارز در بازار پس از آمریکا دومین اقتصاد بزرگ جهان است. اما یورو به سختی راه خود را باز می‌کند. اراده سیاسی به ویژه در هسته فرانسوی-آلمانی فقط تا آن اندازه کافی بود که بتواند یورو را از بحران بدهی نجات دهد اما نتوانست هیچ‌کدام از مشکلات بنیادین اتحادیه را حل کند. در حالی که اتحادیه به دهه سوم زندگی وارد می‌شود این سوال همچنان باقی است که آیا یورو در برابر بحران بعدی تاب خواهد آورد؟

مسائل واحد پولی

چنین امری به ابزارهای اقتصادی مناسب برای غلبه بر ضعف‌های منطقه یورو نیاز دارد. این ضعف‌ها پس از آن آشکار شدند که بحران‌های بدهی گریبان یونان، سپس ایرلند، پرتغال و اسپانیا را گرفت. مناقشات حل‌‌نشده 20 سال گذشته به آن معناست که یکپارچگی و اصلاحات بسیار اندک بوده‌اند. هنوز باید شکاف‌های اصلی ساختار واحد پولی ترمیم شوند در حالی که امکانات محدود هستند. همزمان، اروپا از نظر سیاسی بیش از هر زمان دیگری دچار تفرقه شده است. در بسیاری از کشورها رهبران جریانات اصلی تسلیم عوام‌گرایان می‌شوند. شکاف بین کشورهای شمالی با انضباط مالی و کشورهای جنوبی علاقه‌مند به بازتوزیع در فراسوی مرزها بزرگ‌تر شده است.

یکپارچگی فرامرزی عمیق اقتصادها، بانک‌ها و بازارهای مالی که می‌تواند عاملی برای کاهش مشکلات اقتصادی داخلی باشد هنوز محقق نشده است. معماران یورو امیدوار بودند یکپارچگی بیشتر تحمل درد سازگارسازی دستمزد واقعی را آسان‌تر کند. اما نظم خارجی یک واحد پولی مشترک آن‌گونه که انتظار می‌رفت نتوانست دولت‌ها را وادار سازد در بازارهای کار و محصولات اصلاحات زیادی انجام دهند تا توان رقابتی بهبود یابد و اقتصادها هم‌راستا شوند. کشورهای عضو اتحادیه با یکدیگر تجارت بیشتری دارند اما منافع آن در مقایسه با انتظارات بزرگ اولیه زیاد نیست. قابلیت جابه‌جایی نیروی کار هنوز اندک است.

یکپارچگی مالی نیز محدود بوده است. در آمریکا، جریان پول و اعتبارات از سایر نقاط کشور تاثیر رکود در یک ایالت را خنثی می‌سازد اما در منطقه یورو هنوز یک بازار سرمایه واحد تشکیل نشده است. طبق گزارش سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه، ارزش بازار اوراق قرضه شرکتی یک‌دهم تولید ناخالص داخلی است در حالی که در آمریکا به دوپنجم آن می‌رسد. مطالعه سال 2016 کمیسیون اروپا نشان داد که یکپارچگی بازارهای سرمایه و کار به کاهش ضربه نیمی از تکانه‌های نامتقارن در آمریکا کمک کرد اما این کمک در منطقه یورو فقط به میزان یک‌دهم بود.

عدم احساس اتحاد

یکپارچگی بانکی به جای توزیع ریسک‌ها آنها را تشدید کرده است. بانک‌ها هیچ وام مستقیمی به خانوارها یا بنگاه‌ها در دیگر کشورهای منطقه یورو نداده‌اند. وام‌دهی‌ها در دهه 2000 فقط از نوع موقت بین‌بانکی بود که به سادگی بازپس‌ گرفته می‌شود. این وضع به عدم توازن اقتصاد کلان دامن زد. تعهدات خارجی خالص در پرتغال، یونان و اسپانیا در سال 2008 به 80 درصد یا بیشتر تولید ناخالص داخلی آنها رسید. اما زمانی که بحران مالی جهانی آغاز شد فرار سرمایه‌ها سرعت گرفت و تسویه بدهی‌های خارجی ناگهان متوقف شد. در این زمان بود که بحران یورو فوران کرد.

بدون یکپارچگی عمیق، بار سنگین سازگاری بر دوش کشورهای عضو قرار می‌گیرد که خود از قبل آسیب‌دیده هستند. یونان پس از ولخرجی و پنهان‌کاری در کسری بودجه ناگهان در بحران غرق شد. این بحران به ایرلند دارای بانک‌های بی‌احتیاط و اسپانیای گرفتار در رکود املاک کشیده شد. شرایط در یک حلقه نحس روبه بدتر شدن گذاشت. دولت‌ها تلاش کردند برای بانک‌های در حال ورشکستگی قرض بگیرند در حالی که بانک‌ها به خاطر کاهش ارزش اوراق بدهی دولتی به مخمصه افتادند. یونان، ایرلند، پرتغال، اسپانیا و قبرس به بسته نجات از بیرون نیاز پیدا کردند. در مقابل، کشورهای شمال اروپا بر اقدامات ریاضتی شدید و اصلاحات ساختاری دردناک اصرار داشتند.

در نتیجه این اقدامات بود که منطقه یورو از نظر اقتصادی توازن بیشتری پیدا کرد. شکاف توان رقابتی که در دهه اول پیدایش واحد پولی به اوج خود رسید با کاهش دستمزدها کمتر شد و شرایط چانه‌زنی گروهی در کشورهای جنوب اصلاح شد. تقریباً تمام کشورها به جز فرانسه، استونی و اسپانیا هم‌اکنون مازاد بودجه اصلی (یعنی قبل از پرداخت بهره) دارند. ایرلند، پرتغال و اسپانیا قبل از بحران گرفتار کسری حساب جاری بودند اما اکنون مازاد دارند.

با این حال منطقه یورو در حالی وارد دهه سوم خود می‌شود که هنوز در برابر رکود آسیب‌پذیر است و چالش‌های زیربنایی حل نشده‌اند. عدم توازن در گذشته بدهی‌های هنگفتی ایجاد کرد که فقط به تدریج و آهسته رفع می‌شوند. یونان، پرتغال و اسپانیا بدهی خارجی زیادی دارند در حالی که توانایی بودجه‌ای آنها محدود است. بدهی عمومی هفت کشور حدود یا بیش از صد درصد تولید ناخالص داخلی آنهاست. منطقه یورو بودجه‌ای از خود ندارد که بتواند از آسیب ضربه‌ها بکاهد. اتحادیه اروپا بودجه‌ای اندک معادل 9 /0 درصد تولید ناخالص داخلی دارد که هدف آن ایجاد محرک نیست.

از آنجا که سیاست مالی نتوانست در زمان لزوم محرک ایجاد کند بانک مرکزی اروپا بار را بر دوش گرفت. پس از تاخیر فراوان، در سال 2015 این بانک برنامه تسهیل مقداری را آغاز کرد. خرید اوراق بهادار از قبیل اوراق قرضه دولتی از بانک‌ها در نهایت به وام‌دهی بیشتر آنها و آغاز روند بهبود منجر شد.

این اقدام نیز با اختلاف نظرهایی همراه بود. هراس آلمان از تبدیل بدهی‌ها به پول بانک مرکزی اروپا را وادار کرد تا برای میزان خرید بدهی هر کشور محدودیت بگذارد. در دسامبر 2018 بود که دادگاه عدالت اروپا حکم داد که این طرح قانونی است.

بانک مرکزی در ایجاد محرک در رکود بعدی توانایی کافی نخواهد داشت. نرخ‌های بهره کوتاه‌مدت منفی هستند. ترازنامه 5 /4 تریلیون‌یورویی بانک بسیار بزرگ شده و مالکیت اوراق قرضه آلمان به مرز 33درصدی خود نزدیک می‌شود. سال‌ها طول می‌کشد تا نرخ‌های بهره و ترازنامه به حالت عادی بازگردند. اگر قبل از آن رکودی اتفاق بیفتد بانک مجبور خواهد شد در ابزار خود بازنگری کند. بانک مورگان استنلی پیش‌بینی می‌کند اگر بانک مرکزی محدودیت مالکیت اوراق قرضه دولتی را به 50 درصد برساند و دامنه خرید دارایی‌های بخش خصوصی را وسیع‌تر سازد تا اوراق قرضه بانکی را نیز دربر گیرد آنگاه توان بانک مرکزی به 5 /1 تریلیون دلار خواهد رسید. اما این طراحی مجدد دشوار خواهد بود. افزایش ظرفیت حفظ اوراق قرضه دولتی ریسک ایجاد تفرقه در میان شورای حکام بانک و ایجاد چالش‌های قانونی جدید توسط منتقدان را به همراه دارد.

ماریو دراگی رئیس کل بانک مرکزی اروپا در سال 2012 اعلام کرد هر کاری بتواند برای نجات یورو انجام می‌دهد. او متعهد شد اگر کشورها به دردسر بیفتند اوراق قرضه حکومتی را به میزان نامحدود خریداری می‌کند. اما ممکن است هنگام اجرای عملی این طرح در میان اعضای شورای حکام بانک تفرقه بیفتد. جنز وایدمن رئیس بوندس‌بانک و نامزد ریاست دور بعدی در بانک مرکزی اروپا از جمله مخالفان آن است.

کشورهای شمال اروپا نگران‌اند چه از طریق تبدیل بدهی به پول و چه از طریق بسته نجات از بیرون مجبور شوند هزینه ولخرجی‌های جنوبی‌ها را بپردازند. از نظر آلمانی‌ها و گروه هانسیاتیک (Hanseatic) متشکل از هشت کشور کوچک شمال اروپا بحران بدهی اهمیت وجود انضباط ملی را آشکار ساخت. انضباطی که هنوز در کشورهای جنوب دیده نمی‌شود.

ناراحتی جنوب

همزمان جنوبی‌ها احساس می‌کنند آنها تمام درد روند بهبودی را متحمل می‌شوند. در نتیجه سیاست اتحادیه پولی تب‌دار و مریض شده است. پس از هشت سال ریاضت شدید تولید ناخالص داخلی سرانه یونان بر مبنای واقعی هنوز از میزان سال 2007 آن کمتر است. در سال 2015 حزب چپگرای سیریزا (Syriza) با وعده پایان دادن به ریاضت قدرت را در دست گرفت اما پس از آنکه مشخص شد یونان به سومین بسته نجات از خارج نیاز دارد کاملاً تغییر مسیر داد.

امیدی نیست که قانونگذاران ایتالیا مجبور شوند به اصلاحات تقویت‌کننده رشد روی آورند. اقتصاد این کشور حتی قبل از اتحادیه پولی لنگ‌لنگان پیش می‌رفت. بدهی عمومی به سطح تاسف‌آور 130 درصد تولید ناخالص داخلی رسیده است. درآمد سرانه بر مبنای واقعی با میزان سال 1999 تفاوتی ندارد. رکود این سوال را ایجاد می‌کند که آیا ایتالیا می‌تواند در داخل منطقه یورو رشد کند؟ از سوی دیگر اتحادیه اروپا به دشمن خارجی ایتالیا تبدیل شده است. در ژوئن 2018 یک ائتلاف عوام‌گرا قدرت را در دست گرفت و تلاش کرد اصلاحات نظام مستمری را معکوس سازد. این دولت با وعده افزایش هزینه‌کردهای عمومی در رویارویی با بروکسل قرار گرفت اما سرانجام در ماه دسامبر عقب نشست.

پس از بحران‌های گذشته سیاستمداران به زحمت اوضاع را کنترل می‌کردند. جانشینان آنها تجهیزات و حتی حسن‌نیت کمتری دارند. تحولات سیاسی درون و بیرون اتحادیه اروپا می‌توانند پاسخ اقتصادی به رکود بعدی را محدود سازند و جلو اصلاحات نهادی ضروری را بگیرند. در زمان بحران بدهی اقداماتی اضطراری انجام گرفت و به عنوان مثال یک صندوق نجات حکومتی تشکیل شد. آن اقدامات با اصرار صندوق بین‌المللی پول و باراک اوباما رئیس‌جمهور وقت آمریکا انجام شد. فدرال‌رزرو به تامین نقدینگی دلاری کمک کرد. اما در دوران حضور دونالد ترامپ در کاخ سفید انجام اقداماتی مشابه بعید به نظر می‌رسد.

اختلاف نظرات سیاسی بین شمال و جنوب باعث می‌شود سه خطای نهادی حل‌نشده بمانند. مشارکت در ریسک‌های بخش خصوصی از طریق بانک‌ها و بازارهای سرمایه ناکافی است، حلقه شوم ارتباط بانک‌ها و حکومت‌ها به طور کامل قطع نشده است و هیچ راهی برای تحریک مالی وجود ندارد.

روی بانک‌ها حساب نکنید

بانک‌های اروپا همانند بانک‌های آن سوی اقیانوس اطلس(آمریکا) از زمان بحران مالی وضعیت نقدینگی و سرمایه‌ای خود را بهبود بخشیده‌اند. میزان کل وام‌های بد رو به کاهش است هرچند در یونان و ایتالیا هنوز بسیار بالاست. منطقه یورو در سال 2012 اصلاحاتی را برای تشکیل یک اتحادیه بانکی و با هدف یکپارچگی سیستم‌های ملی و سست کردن ارتباط بین بانک‌ها و حکومت‌ها معرفی کرد. بانک‌های بزرگ هم‌اکنون تحت نظارت یک مقام مرکزی قرار دارند و یک صندوق مسوول بستن بانک‌های ورشکسته است تا دولت‌های کشورها از سقوط بانک‌های بزرگ آسیب نبینند.

با این حال بانک‌ها سرسختانه ملی باقی می‌مانند. شعبه‌ها و شرکت‌های فعال فرامرزی فقط یک‌دهم از دارایی‌های بخش بانکی منطقه یورو را دارند. بانک‌ها نمی‌توانند از سپرده‌ها در یک کشور برای وام‌دهی در کشوری دیگر استفاده کنند چون مقررات‌گذاران داخلی تمایلی ندارند برای وام‌های خارجیان بدحساب خود را به زحمت اندازند. تشکیل طرح ضمانت سپرده‌ها در سرتاسر اتحادیه اروپا می‌تواند این نگرانی را تسکین دهد اما هنوز توافقی بر سر آن صورت نگرفته است. این طرح اولین‌بار در سال 2012 پیشنهاد شد اما سران کشورها در اجلاس 14 دسامبر آن را تا مدتی نامعلوم به تاخیر انداختند. متخصصان مالی و بودجه‌ای اصرار دارند قبل از اشتراک ریسک‌ها در میان کشورها بانک‌ها میزان وام‌های معوق خود را کاهش دهند.

اختلاف نظرات سیاسی مانع شکسته شدن کامل حلقه شوم می‌شود. یکی از اثرات جانبی قوانین سختگیرانه سرمایه بانکی که بدهی دولتی را بدون ریسک می‌دانند آن است که بانک‌ها انبوهی از این بدهی را تلنبار کرده‌اند. حدود 8 تا 10 درصد از دارایی‌های بانک‌های بزرگ ایتالیا، پرتغال و اسپانیا را همین اوراق قرضه تشکیل می‌دهند. هر شایعه یا خبر مربوط به ناپایداری بدهی یک کشور بر ترازنامه این بانک‌ها تاثیر می‌گذارد و نگرانی در مورد اعسار آنها را تشدید می‌کند. با این حال به‌رغم حمایت کشورهای شمال اروپا، اعمال محدودیت‌ برای ریسک‌های حکومتی در بانک‌ها در اجلاس دسامبر به بحث گذاشته نشد و ایتالیایی‌های به شدت بدهکار از این محدودیت‌ها بیزارند. آنها می‌ترسند یک منبع پایدار تقاضا برای اوراق بدهی خود را از دست بدهند و هزینه استقراض برایشان بالا رود.

سیاست بودجه‌ای میدان نبرد سیاسی دیگر است. قرار است کشورهای عضو آن را جدی و پراهمیت بدانند. آنها به منظور جلوگیری از افزایش عدم تعادل موظف‌اند از قوانین اتحادیه اروپا پیروی کنند که بیان می‌کند کسری بودجه کمتر از سه درصد و بدهی عمومی کمتر از 60 درصد تولید ناخالص داخلی باشد. این موضوع برخوردهایی را بین کمیسیون اروپا که ناظر اجرای قوانین است و برخی دولت‌ها ایجاد کرد که قصد دارند محرک داشته باشند یا به وعده‌های خود در دوران انتخابات عمل کنند.

برخی اقتصاددانان عقیده دارند که سیاست بودجه‌ای ملی به تنهایی کافی نیست به ویژه اگر کشورهایی که به محرک نیاز دارند به خاطر ترس از ایجاد آشفتگی در بازارهای اوراق قرضه با محدودیت‌هایی مواجه شوند. قوانین داخلی کشورها نمی‌توانند افراد فقیر یا ثروتمند را وادار سازند به خاطر منطقه یورو مخارج خود را افزایش دهند. امانوئل ماکرون رئیس‌جمهور فرانسه در سال 2017 پیشنهاد کرد یک بودجه منطقه یورو با هدف کمک به تثبیت تقاضا در کشورهای آسیب‌دیده از رکود نامتقارن طراحی شود. اما کشورهای شمالی نیازی به این اقدام نمی‌بینند. از نظر آنها تامین مالی عمومی کشوری کافی است.

نسخه بسیار سبک‌تری از پیشنهاد بودجه‌ای آقای ماکرون در ماه دسامبر پذیرفته شد. اما به جای اتکا به منابع جدید، این بودجه در درون بودجه کنونی اتحادیه قرار می‌گیرد و به جای تثبیت تقاضا بر همگرایی و رقابت تاکید و تمرکز می‌کند. چشم‌انداز تحولات معنادار تیره به نظر می‌رسد. اما دانیل آنتونوچی از مورگان استنلی آن را امکان‌پذیر می‌داند. او عقیده دارد که سرمایه‌گذاران نسبت به اصلاحات بسیار بدبین هستند ولی این شانس وجود دارد که در 10 سال آینده اتحادیه بودجه منطقه یورو با هدف ایجاد ثبات را برقرار کند. به گفته او اکنون که یک نسخه از آن پذیرفته شده است امکان بسط و گسترش آن وجود دارد.

بحران را هدر ندهید

اگر به گذشته یورو بنگریم متوجه می‌شویم که تحولات فقط در زمان بحران اتفاق می‌افتد. بحران قبلی تمایل فرانسه و آلمان را برای نجات یورو به هر قیمتی آشکار ساخت. این تمایل هنوز پابرجاست و نباید اهمیت آن را نادیده گرفت. لارنس بوون از سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) و مشاور فرانسوا اولاند رئیس‌جمهور سابق فرانسه عقیده دارد بودجه اتحادیه هم‌اکنون ابزارهایی مانند صندوق‌های انسجام و سرمایه‌گذاری دارد که می‌توان آنها را تجهیز و بزرگ‌تر ساخت تا در صورت بروز مشکل به ثبات منطقه یورو کمک کنند. محبوبیت عمومی یورو و آرام گرفتن درخواست‌ها برای کنار گذاشتن آن در برخی کشورها نیز می‌تواند در این راه سودمند باشد. احزابی مانند جبهه ملی فرانسه و لیگ شمالی ایتالیا که از خروج حمایت می‌کردند اکنون شاهد تغییر نظر از درون خود هستند. تجربه اضطراب‌آور برگزیت می‌تواند هشداری برای آنها باشد.

با این حال ممکن است رویدادهای دیگری مانع اقدامات فوری شوند. جایگاه ماکرون تضعیف شده است و عقب‌نشینی اخیر او در برابر جلیقه‌زردها به آن معناست که احتمالاً فرانسه از قوانین مالی اروپا تخطی خواهد کرد. آنگلا مرکل صدراعظم آلمان که در طول بحران هدایت اقدامات اضطراری منطقه یورو را بر عهده داشت در سال 2021 از قدرت کناره‌گیری می‌کند. مقامات اصلاح‌طلب اروپا از قبیل ماریو دراگی امسال کنار می‌روند. اگر بحران ایتالیا سومین عضو بزرگ اتحادیه را دربر گیرد حتی اراده فرانسه و آلمان برای نجات یورو کافی نخواهد بود. دسته‌بندی‌های سیاسی نیز به آن معناست که هیچ تضمینی وجود ندارد که بحران بعدی عامل جهش در یکپارچگی لازم برای نجات یورو باشد.

مدیریت امور اقتصادی اتحادیه پولی همواره برای سیاستمداران دشوار بوده است. آنها در 20 سال اول برای زنده نگه داشتن یورو به اندازه کافی تلاش کردند اما 20 سال آینده چندان پرتلاش نخواهد بود. بدون تردید بحرانی اتفاق می‌افتد و اگر سیاستمداران برای اصلاحات دست به کار نشوند ممکن است شاهد مرگ یورو باشند.

منبع: اکونومیست