نهادها، نفت و تراژدی توسعه

«در بالاترین سطح تجمیع، تنها دو نوع توضیح ممکن در مورد تفاوت‌های بزرگ در درآمد سرانه در بین کشورها وجود دارد که می‌توان آنها را جدی گرفت. اولین احتمال این است که... مرزهای ملی تفاوت‌هایی را در کمیابی منابع تولیدی سرانه نشان می‌دهند: کشورهای فقیر، فقیر هستند زیرا با کمبود منابع مواجه هستند. آنها ممکن است از نظر زمین و منابع طبیعی، یا سرمایه انسانی، یا تجهیزاتی که آخرین فناوری‌ها را شامل می‌شوند، یا از دیگر انواع منابع کمبود داشته باشند. [...] احتمال دوم این است که مرزهای ملی، مرزهای سیاست‌ها و نهادهای عمومی را مشخص می‌کنند که نه‌تنها متفاوت، بلکه در برخی موارد بهتر و در سایر موارد بدتر هستند. کشورهایی که بهترین سیاست‌ها و نهادها را دارند، بیشتر پتانسیل خود را به عمل درمی‌آورند، در حالی که سایر کشورها تنها به بخش کوچکی از پتانسیل خود دست می‌یابند.»

منکور اولسون، صورتحساب‌های بزرگ باقی‌مانده در پیاده‌رو: چرا برخی ملت‌ها ثروتمند هستند و دیگران فقیر، 1996

دقیقاً 20 سال پیش از این، در 13 آبان‌ماه ۱۳۸۲ خورشیدی برنامه 20ساله کشور با عنوان «چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ ه‍.. ش.» به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید و در 16 آذرماه همین سال به رئیس‌جمهوری وقت، محمد خاتمی، ابلاغ شد. براساس این سند پیش‌بینی شده بود که جامعه ایرانی در افق این چشم‌انداز، جامعه‌ای توسعه‌یافته، متناسب با مقتضیات فرهنگی، جغرافیایی و تاریخی خود و متکی بر اصول اخلاقی و ارزش‌های اسلامی، ملی و انقلابی با تاکید بر مردم‌سالاری دینی، عدالت اجتماعی، آزادی‌های مشروع، حفظ کرامت و حقوق انسان‌ها و بهره‌مند از امنیت اجتماعی و قضایی باشد. نگاهی به روند شاخص‌های اقتصادی نشان می‌دهد که سند چشم‌انداز 20‌ساله در شرایطی به تصویب رسید که کشورمان در فاصله سال‌های 82-1377 متوسط نرخ رشد سالانه 1 /3 درصد، متوسط نرخ تورم 4 /13درصد و متوسط نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص 9 /8درصد را به ثبت رسانده بود و گمان می‌رفت که با جدا شدن از بی‌ثباتی و نوسانات اقتصادی دهه 1360 و نیمه اول دهه 1370 قادر است تا با ادامه پیگیری مسیر توسعه طی 20 سال پس از آن به قدرت اول اقتصادی در سطح منطقه بدل شود. در نقطه مقابل این چشم‌انداز، این روزها در حالی به نیمه پاییز 1402 نزدیک می‌شویم که در فاصله سال‌های 99-1390 متوسط نرخ رشد سالانه، متوسط نرخ تورم و متوسط نرخ تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در کشورمان به‌ترتیب 9 /0، 2 /25 و 3 /4- درصد بوده است. نقطه عطف این تغییر مسیر سیاسی-اقتصادی را باید در بنیانگذاری تسخیر دولت در پوپولیسم نفتی 1392-1384 جست‌وجو کرد. با این منطق، می‌توان در تصویری گسترده‌تر چنین اندیشید که روند توسعه اقتصادی در سال‌های پس از انقلاب مسیر یک منحنی U معکوس را پیموده که فرود از نقطه اوج آن با پوپولیسم نفتی همراه بوده است. بیش از این، نظیر چنین منحنی را می‌توان در دوره پیش از انقلاب و در فاصله سال‌های 1359-1331 نیز مشاهده کرد. در واقع، در نقطه مقابل دهه 1340 که مدیریت مبتنی بر تکنوکراسی در آن به متوسط نرخ رشد 13 درصد و متوسط نرخ تورم 2 درصد منجر شد، عملکرد دهه 1350 اقتصاد ایران نمونه کلاسیکی از زوال اقتصادی-سیاسی یک دولت رانتیر را به نمایش می‌گذارد. مشابه با دوره پس از انقلاب، نقطه آغازین زوال در پیش از انقلاب با افزایش بیش از سه برابری قیمت نفت در سال 1353 شناسایی می‌شود. به بیان دیگر، این افزایش درآمدهای بادآورده قیمت به این رؤیاپردازی جاه‌طلبانه‌ دامن زد که ایران در آستانه دروازه‌های ورودی تمدنی طلایی قرار گرفته است.

نگارنده در این یادداشت تلاش می‌کند تا با مرور خلاصه تجربه‌های توسعه‌ای کشورمان در دوره‌های پیش و پس از انقلاب و نیز با تمرکز بر رویکرد نهادهای درون‌زا، به‌ویژه نظریه مطرح‌شده توسط عجم‌اوغلو و رابینسون (2012) در کتاب «چرا ملت‌ها شکست می‌خورند؟»، این فرضیه را پیش کشد که پوپولیسم نفتی می‌تواند به تحکیم نهادهای استخراجی و افتادن کشورها در دام حلقه‌ای بدفرجام منجر شود. به‌طورخاص، آنچه این فرضیه را شایان اهمیت می‌سازد این دلالت نظری است که تاسیس و تحکیم نهادهای سیاسی فراگیر در کشورهای نفتی بر شکل‌دهی به نهادهای اقتصادی فراگیر اولویت دارد.

نهادها و توسعه

چرا برخی از کشورها ثروتمند و برخی دیگر فقیر هستند؟ به سختی می‌توان پرسشی را یافت که نسبت به ریشه‌های بهروزی کشورها از اهمیت فکری بالاتری برخوردار بوده و با زندگی انسان‌ها ارتباط نزدیک‌تری داشته باشد. مانکور اولسون (1996) در پاسخ به این پرسش چنین استدلال می‌کند که گرچه انسان‌ها در همه جا تا جایی که ممکن است برای بهبود شرایط خویش تلاش می‌کنند، اما یا پتانسیل‌های یک کشور غنی از منابع امکانات توسعه‌ای گسترده‌تری را فراهم می‌کند یا کشورها در میزان درک پتانسیل خود با هم تفاوت دارند. به بیان دیگر، «قواعد بازی» در کشورهای مختلف متفاوت است. قوانین در برخی کشورها فعالیت اقتصادی مولد را تشویق می‌کند، در حالی که در سایر کشورها خود به مانعی برای رشد و توسعه‌ بدل می‌شود. اولسون قوانین بازی را به گونه‌ای تعریف می‌کند که هم سیاست‌های عمومی و هم نهادها را شامل شود. سیاست‌ها به‌طور مداوم توسط دولت‌ها وضع می‌شوند و در حالی که برخی از آنها طولانی‌مدت هستند، بسیاری دیگر پاسخ‌های کوتاه‌مدت به مشکلات پیش‌آمده هستند. در نقطه مقابل، نهادهای یک کشور، ویژگی‌های اساسی آن همانند اینکه آیا حاکمیت قانون برقرار است، حقوق مالکیت اجرا می‌شود و مالیات‌ها به شیوه‌ای منسجم و عادلانه اعمال می‌شود را تعیین می‌کنند. علاوه بر این، یک ساختار نهادی قوی می‌تواند موجب شود تا اقتصاد یک کشور از شوک‌های بد گاه‌به‌گاه جان سالم به در ببرد، اما یک اقتصاد با نهادهای ضعیف، نمی‌تواند قوی باشد. اولسون که در سال 1996 می‌نوشت، به این نتیجه رسید که بسیاری از تغییرات در درآمد سرانه با احتمال دوم توضیح داده می‌شود. در واقع، شواهد بسیاری بر این مدعا در دهه‌های بعدی یافت شدند. اگر نهادهای بد چنین تاثیر شدیدی بر رفاه مادی دارند، چرا کشورها در آنها محبوس می‌شوند؟ این سوالی است که رویکرد نهادهای درون‌زا در اقتصاد سیاسی با بررسی برهم‌کنش متقابل نهادهای سیاسی و اقتصادی به‌طور مفصل بدان پرداخته است.

در یک طبقه‌بندی کلی، نهادهای اقتصادی و سیاسی به دو دسته نهادهای فراگیر و استخراجی تقسیم می‌شوند. نهادهای اقتصادی فراگیر از خواست مادی اکثریت یک جامعه حمایت می‌کنند. آنها با تضمین حقوق مالکیت ایمن، سیستم قانون بی‌طرفانه و ارائه خدمات عمومی منصفانه، زمینه بازی برابری را فراهم می‌آورند که در آن افراد می‌توانند آزادانه با یکدیگر مبادله کنند. علاوه بر این، این نهادها تضمین می‌کنند که مردم قادر به ادراک منافع حاصل از تلاش‌های خود باشند. نهادهای اقتصادی استخراجی برعکس نهادهای فراگیر هستند: هدف آنها هدایت پاداش‌های اقتصادی به سمت بخشی کوچک از نخبگان نسبتاً کوچک است. نهادهای استخراجی یا مردم را از انجام ابتکارات اقتصادی منصرف کرده یا فرصت‌هایشان را برای انجام این کار محدود می‌کنند. نهادهای سیاسی در صورتی فراگیر هستند که هم متکثر و هم به اندازه کافی متمرکز باشند. کثرت‌گرایی بیشتر مردم را توانمند می‌کند: قدرت سیاسی به جای اینکه در اختیار یک فرد یا یک گروه محدود باشد، در اختیار یک ائتلاف گسترده یا چند گروه است. با این حال، کثرت‌گرایی با فرقه‌گرایی یا قبیله‌گرایی که باعث می‌شود گروه‌ها به جای هماهنگی با یکدیگر، علیه یکدیگر کار کنند، نیز سازگار است. از این منظر، یک دولت به اندازه کافی متمرکز دولتی است که قدرت کافی برای حل‌وفصل این نوع از تفرقه و اقدام برای منافع عمومی را داشته باشد. نهادهای سیاسی اگر یکی از الزامات فراگیر بودن را زیر پا بگذارند، استخراج‌کننده هستند.

نهادهای اقتصادی و سیاسی یک کشور عمیقاً درهم‌تنیده شده‌اند. نهادهای سیاسی یک کشور ماهیت دولت آن کشور را تعیین می‌کنند و دولت از ایجاد و حفظ نهادهای اقتصادی پشتیبانی می‌کند. دولت همچنین قوانین را تصویب کرده، سیستم قضایی را اداره می‌کند و زیرساخت‌های لازم و خدمات عمومی را فراهم می‌آورد. به هر حال، نهادهای اقتصادی بر نهادهای سیاسی نیز تاثیر می‌گذارند. افرادی که از نهادهای اقتصادی فعلی سود می‌برند -چه تعدادشان زیاد باشد و چه کم- از نفوذ مالی خود برای اطمینان از اینکه نهادهای سیاسی به نفع آنهاست، استفاده خواهند کرد. عجم‌اوغلو و رابینسون (2012) استدلال می‌کنند که تنها دو ترکیب پایدار از نهادها وجود دارد: نهادهای اقتصادی و سیاسی فراگیر یا نهادهای اقتصادی و سیاسی استخراج‌کننده. بیایید هر کدام را به نوبه خود در نظر بگیریم. ترکیبی از نهادهای اقتصادی و سیاسی فراگیر در سراسر غرب رایج است. نهادهای اقتصادی از کشوری به کشور دیگر متفاوت است: کشورهای اسکاندیناوی طیف گسترده‌ای از خدمات اجتماعی را ارائه می‌کنند، در حالی که ایالات‌متحده رویکردی فردگرایانه‌تر دارند. با وجود این، همه این کشورها به شهروندان خود آزادی زیادی در فعالیت‌های اقتصادی خود می‌دهند. نهادهای سیاسی این کشورها نیز در جزئیات متفاوت است، اما همه ریشه در دموکراسی دارند. نهادهای آنها پایدار هستند زیرا به‌طور متقابل یکدیگر را تقویت می‌کنند. مردم، با درک ارزش نهادهای اقتصادی فراگیر، نمایندگانی را انتخاب می‌کنند که از این نهادهای اقتصادی محافظت می‌کنند و آنها را بهبود می‌بخشند. مردم همچنین می‌توانند نفوذ خود را از طریق نهادهای سیاسی فراگیر اعمال ‌کنند، بنابراین نمایندگانی را انتخاب می‌کنند که از نهادهای سیاسی نیز محافظت می‌کنند. در نقطه مقابل، نمونه‌های زیادی از پیوند نهادهای اقتصادی و سیاسی استخراجی وجود دارد: کره شمالی از زمان شکل‌گیری آن، زیمبابوه در زمان موگابه، چین در زمان مائو و اتحاد جماهیر شوروی در تمام تاریخ خود. قدرت سیاسی در هر یک از این موارد محدود بود و از آن قدرت برای توزیع منابع به نخبگان سیاسی استفاده شد که سپس ثروت خود را برای تثبیت بیشتر قدرت سیاسی خود به کار گرفتند. بر اساس استدلال عجم‌اوغلو و رابینسون (2012)، احتمال پایداری ترکیب نهادهای فراگیر و استخراجی اندک است زیرا گروهی برای تغییر آنها تلاش خواهند کرد. اگر کشوری دارای نهادهای اقتصادی استخراجی و نهادهای سیاسی فراگیر باشد، اکثریت از قدرت سیاسی خود برای پایان دادن به اقدامات استخراجی استفاده خواهند کرد. برعکس، اگر کشور دارای نهادهای اقتصادی فراگیر و نهادهای سیاسی استخراجی باشد، افرادی که قدرت سیاسی را در دست دارند ممکن است تلاش کنند تا تسلط خود را بر اقتصاد افزایش دهند، یا بسیاری از افرادی که از اقتصاد فراگیر سود می‌برند ممکن است از قدرت مالی خود برای اجبار به پذیرش اقتصاد فراگیرتر استفاده کنند. نهادهای سیاسی در هر صورت اقتصاد به سمت یکی از دو پیکربندی نهادی باثبات گرایش پیدا می‌کند.

دلایل متعددی وجود دارد که چرا نهادهای فراگیر منجر به رفاه و نهادهای استخراجی منجر به فقر می‌شوند. در هر لحظه از زمان، کشورهای دارای نهادهای فراگیر از منابع تولیدی خود عقلانی‌تر استفاده می‌کنند؛ به تعبیر اولسون، آنها به پتانسیل بیشتری دست می‌یابند. سه دلیل برای رشد سریع‌تر کشورهایی با نهادهای فراگیر ذکر می‌شود. اول، شهروندان آنها تصمیمات بهتری برای سرمایه‌گذاری می‌گیرند، زیرا می‌دانند که سودهای آینده‌شان مصادره نخواهد شد. آنها تحت آموزش و آموزش کامل‌تری قرار می‌گیرند. آنها کسب‌وکار راه‌اندازی می‌کنند. آنها ریسک‌های حساب‌شده‌ای می‌کنند. این موارد اقتصاد فردا را مولدتر از اقتصاد امروز خواهد کرد. دلیل دوم مربوط به نوع خاصی از تصمیم‌گیری بین زمانی است: نوآوری. نهادهای فراگیر با حمایت از مالکیت معنوی از رفتار غارتگرانه در قبال نوآوری جلوگیری می‌کنند. قوانین ثبت اختراع که به‌طور معتبر توسط دادگاه‌ها اجرا می‌شود، نوآوری را تشویق کرده و پیشرفت تکنولوژی را تسریع می‌کند. این محرک نهایی درآمد سرانه است. دلیل سوم این است که نهادهای استخراجی ممکن است باعث شود که دولت‌ها از نوآوری جلوگیری کنند. این مشکل دو جنبه دارد: یکی اقتصادی و دیگری سیاسی. جنبه اقتصادی شامل تخریب خلاقانه اقتصادی است. یک نوآوری به افرادی که از آن استفاده می‌کنند برتری رقابتی نسبت به افرادی که از آن استفاده نمی‌کنند، می‌دهد. برای نمونه، رشد ماشین‌های ریسندگی و بافندگی در طول انقلاب صنعتی فرصت‌هایی را برای شرکت‌ها، نیروی کار غیرماهر و طبقه جدیدی از تکنسین‌ها ایجاد کرد، اما معیشت ریسندگان و بافندگان دستی انگلستان را نیز از بین برد. این امر در نهایت بازار منسوجات پنبه‌ای هندوستان را که زمانی پیشروترین صادرات آن کشور بود، نابود کرد، بنابراین ریسندگان و بافندگان هندی نیز معیشت خود را از دست دادند. از این منظر، تخریب خلاقانه سیاسی به بازندگان سیاسی یعنی کسانی که موقعیت ممتاز سیاسی و انحصار نامحدود قدرت خود را به دلیل رشد نهادهای فراگیر سیاسی (برای نمونه، استقرار دموکراسی) از دست خواهند داد، اشاره دارد.

از منظر «مشکل توسعه»، عجم‌اوغلو و رابینسون (2012) بین حلقه‌های نیک‌فرجام و بدفرجام که اولی از نهادهای فراگیر و دومی از نهادهای استخراجی سرچشمه می‌گیرند، تمایز قائل می‌شوند. حلقه نیک‌فرجام بر اساس این بینش شهودی سامان می‌یابد که نهادهای سیاسی فراگیر با تقویت پلورالیسم و حاکمیت قانون و در نتیجه، محدودسازی تلاش نخبگان حاکم برای انحراف منابع به سمت منافع خاص، زمینه بازی برابر و رقابت عادلانه را فراهم می‌کنند. ایجاد بستر مناسب برای رونق کسب‌وکار و تشویق سرمایه‌گذاری در ادامه منجر به رشد فراگیر و پایدار اقتصادی می‌شود. این بدان معناست که در چنین جامعه‌ای، منابع گسترده‌تر برای توزیع و فرصت‌های اقتصادی و سیاسی برابر بیشتر برای شهروندان فراهم خواهد بود. در نقطه مقابل، حلقه بدفرجام در یک جامعه با تاسیس نهادهای اقتصادی استخراجی آغاز می‌شود. این نهادها به نخبگان حاکم و گروه‌های ذی‌نفع حامی ایشان اجازه می‌دهند تا با کنترل گلوگاه‌های اقتصادی، توزیع منابع به نفع خود و به بهای قربانی شدن رفاه عمومی جامعه را تضمین کنند. این توزیع غیرفراگیر منابع در ادامه می‌تواند برای ایجاد و تثبیت نهادهای سیاسی استخراجی و تثبیت نخبگان حاکم مورد استفاده قرار گیرد. تثبیت نهادهای سیاسی استخراجی خود برای تقویت بیشتر نهادهای اقتصادی استخراجی و تامین منافع گروه‌های ذی‌نفع به کار گرفته می‌شود. برای نمونه، گروه‌های ذی‌نفع می‌توانند از نفوذ سیاسی خود برای وضع قوانین و مقررات یا ایجاد مناقشاتی (همانند تحریم‌های اقتصادی) استفاده کنند که منافع خاص ایشان را تامین کند. همان‌طور که این نهادهای اقتصادی استخراجی ریشه‌دارتر می‌شوند، قدرت نخبگان حاکم را بیشتر تحکیم می‌کنند و حتی به نهادهای سیاسی استخراج‌کننده‌تر منجر می‌شوند. این فرآیند یک چرخه معکوس توسعه را بنیان می‌گذارد که در آن نهادهای اقتصادی و سیاسی استخراجی به‌طور مداوم یکدیگر را تقویت می‌کنند. حلقه بدفرجام از آن رو اهمیت دارد که نمی‌تواند تحت شرایطی به فساد بزرگ یعنی تسخیر دولت منجر شود. تسخیر دولت زمانی روی می‌دهد که گروه‌های ذی‌نفع منتفع‌شونده از توسعه‌نیافتگی از نفوذ سیاسی خود برای تحکیم سیاست‌های بد به بهای منافع عمومی استفاده می‌کنند. در ادامه با مروری بر دو تجربه توسعه‌ای در ایران در پیش و پس از انقلاب، به این موضوع می‌پردازیم که چگونه رونق‌های نفتی می‌تواند به تحکیم حلقه بدفرجام منجر شود.

نفت و نهادهای استخراجی در پیش و پس از انقلاب

ایران در طول تاریخ خود دوره‌های پرحادثه‌ای را پشت سر گذاشته است. قرن بیستم برای ایران برجسته‌ترین قرن از منظر تجربه آشفتگی‌های اجتماعی و سیاسی بوده است: سه جنگ بزرگ (1297-1293، 1322-1320 و 1367-1359)، سه کودتا در 2 تیر 1287، 3 اسفند 1299 و 28 مرداد 1320 و در نهایت، دو انقلاب بحث‌برانگیز 1285 و 1357 مهم‌ترین وقایع سیاسی ایران در قرن بیستم بودند که به تغییرات عمیق اجتماعی-سیاسی منجر شدند. در آغاز قرن بیستم میلادی، به‌ویژه در جریان دوره پس از انقلاب مشروطه در سال 1285، ایران شاهد ظهور یک فرهنگ سیاسی جدید با هدف تاسیس دولت مدرن بود. تحول سیاسی و اجتماعی مهم بعدی در دهه 1300 خورشیدی رخ داد که رضاشاه، قدرت را از مسیر کودتای نظامی متمرکز کرد. علاوه بر این، از بزرگ‌ترین دستاوردهای رضاشاه می‌توان به تاسیس اولین دانشگاه کشور، ساخت راه‌آهن سراسری، اصلاح آموزش و پرورش و در نهایت، تنظیم قوانین و مقررات مدرن اشاره کرد. در واقع، او اولین حاکم ایران بود که مدرنیته را در سیاست عمومی برای ایرانیان به ارمغان آورد. سیاست‌های رضاشاه در دستیابی به مدرنیزاسیون در درجه اول توسط ناسیونالیست‌های لیبرال و محافظه‌کار ایرانی پشتیبانی می‌شد. در نقطه مقابل، چالش‌برانگیزترین دستور کار رضاشاه، ترویج سکولاریسم در ایران توسط او بود که منجر به شکل‌گیری جنبش‌های مخالف با ریشه‌های مذهبی شد. با حمله شوروی و انگلیس به شمال و جنوب ایران در 25 مرداد 1320، رضاشاه مجبور به کناره‌گیری از قدرت شد و فرزند ۲۱ساله‌اش، محمدرضا، بر جای او بر تخت سلطنت نشست. نقطه عطف تاریخی بعدی، انتخاب جبهه ملی (به رهبری محمد مصدق) برای اکثریت کرسی‌های مجلس توسط مردم در سال 1330 بود. در واقع، پس از انتخاب محمد مصدق به عنوان نخست‌وزیر، برای نخستین بار ایرانیان توانستند نمایندگی سیاسی مدرن را تجربه کنند. اصلی‌ترین دستور کار مصدق در مقام نخست‌وزیر، ملی کردن صنعت نفت بود که بلافاصله به عنوان تهدیدی آشکار برای شرکت نفت انگلیس و ایران در نظر گرفته شد. سرنگونی دولت مصدق توسط کودتایی انگلیسی-آمریکایی در سال 1332 قدرت محمدرضاشاه را در ایران تثبیت کرد. آخرین تغییر سیاسی در ایران در قرن بیستم در سال 1357 رخ داد که به عنوان یک نقطه عطف، تاثیرات متعددی بر فرهنگ، جامعه و سیاست ایرانی داشته است.

مشخصه اقتصاد ایران بین سال‌های 1357-1330، گرایش به سمت رشد چرخه‌ای بوده است. در واقع، پس از تلاش برای ملی شدن نفت در سال‌های 1332-1330، زمانی که دولت وادار به کاهش ارزش ریال شد، اقتصاد روبه‌زوال رفت. با احیای درآمدهای نفتی و در نتیجه افزایش مخارج دولت و اعطای اعتبار به بخش خصوصی، ایران اولین رونق بزرگ خود را در سال‌های پس از جنگ جهانی دوم در فاصله سال‌های 1336 تا 1339 تجربه کرد. با این حال، تورم متعاقب آن و کسری حساب جاری نشان‌دهنده پایان رونق و آغاز رکود بود. وضعیت اقتصادی به حدی ناگوار شد که دولت برای چاره‌اندیشی به یک برنامه تثبیت صندوق بین‌المللی پول متوسل شود. دوره تاریخی 1341-1339، نقطه عطف مهمی در توسعه دولتی و نیز تغییرات اقتصادی-اجتماعی در ایران را بنیان گذارد. به‌طور خاص، در این بازه زمانی شاه ضمن کشمکش با مالکان بزرگ، اصلاحات ارضی یا لغو نظام ارباب و رعیتی برای تغییر اساسی شیوه مالکیت اراضی به ویژه اراضی کشاورزی را پیگیری کرد. در واقع، اصلاحات ارضی مقدمه‌ای برای «انقلاب سفید» شاه بود که برنامه‌ای جاه‌طلبانه‌تر از اصلاحات اجتماعی، سیاسی و اقتصادی بود. این اصلاحات در همه‌پرسی قرار گرفت و در رفراندوم ۶ بهمن ۱۳۴۱ به تصویب رسید، انقلاب سفید در نهایت باعث توزیع مجدد زمین بین حدود 5 /2 میلیون خانوار، تاسیس سپاه سوادآموزی و بهداشت به نفع مناطق روستایی ایران، کاهش بیشتر خودمختاری گروه‌های قبیله‌ای و در نهایت، اصلاحات اجتماعی و حقوقی پیشرفته نظیر حق رای زنان شد. در ادامه این دهه، درآمد سرانه ایرانیان به شدت افزایش یافت و رشد درآمدهای نفتی باعث افزایش چشمگیر بودجه دولتی برای پروژه‌های توسعه صنعتی شد. به‌طورکلی، چنین به نظر می‌رسد که در پرتو کودتای 1332، رژیم پهلوی تلاش کرد تا با افزایش تقاضای موثر و عرضه کالاها و خدمات، نارضایتی‌های شهری را در میان طبقه متوسط که عمدتاً از نخست‌وزیر محمد مصدق حمایت کرده بودند، کاهش دهد. از منظر سیاستگذاری اقتصادی سال‌های پس از اصلاحات ارضی را می‌توان به دو دوره متمایز تفکیک کرد.

دهه طلایی مدیریت تکنوکراتیک (1351-1341): این دوره شامل اجرای برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی است. در واقع، از سال ۱۳۱۶ که اندیشه برنامه‌ریزی در کشورمان شکل گرفت تا روزی که سازمان برنامه به‌طور قانونی رسمیت پیدا کرد و برنامه هفت‌ساله اول آغاز شد، ۱۲ سال طول کشید. تدوین برنامه سوم، در پی تجربه‌های به‌دست‌آمده از برنامه‌های اول (1333-1327) و دوم (1340-1334)، از سوی گروه کارشناسی سازمان برنامه با همکاری مشاوران هاروارد به‌عنوان یک برنامه جامع و متوازن اقتصادی و با هدف درهم شکستن ساختارهای اقتصاد سنتی و به وجود آوردن بستر مناسب رشد بخش خصوصی، جایگزینی واردات و صنعتی شدن کشور تدوین شد. رشد درآمد ملی به میزان متوسط شش درصد، ایجاد اشتغال و توزیع عادلانه درآمد، و فراهم کردن زمینه رشد خلاقیت‌ها از جمله اهداف برنامه سوم بودند. اصلاحات ارضی، حق شرکت زنان در انتخابات، سهیم‌کردن کارگران در سود کارخانه‌ها و تشکیل دفاتر فنی سازمان برنامه در مراکز استان‌ها از دیگر اقدام‌هایی بودند که خارج از برنامه سوم ولی همزمان با آن اجرا شدند. در پایان این برنامه، ساختارهای اقتصادی توسعه یافت و عملکرد برخی از بخش‌ها از اهداف مصوب هم بالاتر رفت. برنامه چهارم عمرانی (1351-1347) با بودجه 7 /6 میلیارددلاری وسیع‌تر از برنامه سوم بود که بودجه 7 /2 میلیارددلاری به آن اختصاص داده شد. برنامه چهارم موفق‌ترین برنامه‌های توسعه در پیش و پس از انقلاب تلقی می‌شود. نرخ رشد بخش‌های مهم اقتصادی کشور نسبتاً هماهنگ بود. در این برنامه، نرخ رشد در بخش کشاورزی به 4 /5 درصد، بخش صنعت و معدن به 7 /14 درصد، بخش خدمات به 1 /13 درصد، نفت به 5 /14 درصد و هزینه‌های مصرفی به ۱۱ درصد رسید. چنانچه اقتصاد ایران با همین روند پیش می‌رفت، آینده روشنی برای آن پیش‌بینی می‌شد. در این برنامه به دنبال ادامه سرمایه‌گذاری‌های سریع بخش دولتی و خصوصی، رشد اقتصادی سالانه کشور تا حدود ۱۰ درصد افزایش یافت. افزایش سطح قیمت‌ها، به‌جز در سال ۱۳۴۸ که به حدود 5 /3 درصد رسید، از حدود دو درصد تجاوز نکرد. توجه دولت در دوره برنامه چهارم، بیشتر معطوف به سرمایه‌گذاری در صنایع سرمایه‌بر همانند ذوب‌آهن، ذوب آلومینیوم و ماشین‌سازی بود. در واقع، این برنامه شرایط تاسیس ۲۵۰ هزار واحد صنعتی که ۲۴ درصد آنها را تاسیسات بزرگ صنعتی تشکیل می‌داد، فراهم کرد.

پوپولیسم نفتی و زوال اقتصادی-سیاسی (1357-1352): این دوره شامل برنامه پنجم و ششم عمرانی است که اجرای دومی در عمل با وقوع انقلاب ناتمام ماند. برنامه پنجم عمرانی (1356-1352)، مصوب ۲۲ بهمن سال ۱۳۵۱، با افقی امیدوارکننده برای رشد اجتماعی و توزیع عادلانه‌تر ثروت و سهم بیشتر در بازرگانی بین‌المللی تهیه شد. تشکیل دفاتر مستقل برنامه‌ریزی سازمان برنامه در مراکز استان‌ها و ترویج شیوه غیرمتمرکز برنامه‌ریزی از تحولات مهم برنامه پنجم بود. مشخصه اصلی دوره اجرای این برنامه، افزایش ناگهانی قیمت نفت در بازارهای جهانی و سرازیر شدن دلارهای نفتی بود که اسباب بروز تضاد بین اندیشه‌های کارشناسی و طرح‌های فرمایشی و سیاسی را فراهم کرد. اختلافات به حدی بالا گرفت که سازمان برنامه «ترمز» خوانده شد. تجدیدنظر فرمایشی در برنامه پنجم و افزایش حجم مالی برنامه به چند برابر مجموع حجم مالی چهار برنامه پیشین، سبب خفگی اقتصاد نوپا و نتایج ناخواسته آن شد: در کنفرانس رامسر در مرداد ۱۳۵۳ به ریاست شاه، حجم اعتبارات برنامه پنجم برای سه سال و نیم باقی‌مانده از اجرای آن از 7 /35 به ۶۸ میلیارد دلار افزایش یافت. در واقع، برنامه پنجم با دو سناریوی کاملاً متفاوت در برابر دولت قرار گرفت؛ یک سناریو برای خرج نکردن درآمدهای مازاد نفت و ذخیره کردن آن برای سرمایه‌گذاری عاقلانه و سناریوی دیگر خرج‌تراشی برای همه درآمدها به‌‌رغم نبود ظرفیت‌های اقتصادی و انسانی بود که سناریوی دوم به کار گرفته شد و کشور در ژرفای تنگنا فرو رفت. از این منظر، محدودیت‌های اساسی کشور، نبود زیرساخت‌های مناسب مانند راه، راه‌آهن، بنادر و انبارها، کمبود مصالح ساختمانی مثل آهن و سیمان، کمبود ماشین‌آلات و تجهیزات صنعتی و ساختمانی و ضعف سیستم حمل‌ونقل سراسری را شامل می‌شد. از این محدودیت‌ها مهم‌تر، کمبود بسیار شدید سرمایه انسانی برای طراحی، اجرا و در نهایت، بهره‌برداری بود. به هر حال، قیمت نفت خیلی زودتر از حد انتظار تثبیت شد و شروع به سقوط کرد. در نتیجه، دوره مخارج عمومی کلان به یکباره پایان یافت و به جای آن یک بحران اقتصادی عمیق ظاهر شد که دولت از آن نجات پیدا نکرد: در حالی که تولید ناخالص ملی در فاصله سال‌های 1341 تا 1351، به‌طور متوسط سالانه نزدیک به 11 درصد رشد کرد و درآمد سرانه طی 10 سال بیش از دو برابر شد و از 6 /178 دلار به 3 /366 دلار رسید، تولید ناخالص ملی در سال 1354 تنها یک درصد رشد کرد و درواقع، در این سال به صورت واقعی کاهش یافت. آنچه در ادامه رخ داد را می‌توان چنین توضیح داد که با کاهش درآمدهای نفتی، پس‌انداز داخلی برای تامین مالی سرمایه‌های سربار اجتماعی کافی نبوده و دولت ناچار بود به تامین مالی تورمی کسری بودجه متوسل شود. کنترل‌های تحمیلی دولت شروع به کاهش یارانه‌ها کرد. عادت گروه‌ها به افزایش استانداردهای زندگی منجر به فشارهای سیاسی برای کنترل بیشتر شد که خود انحراف بیشتر در تخصیص منابع را موجب شد: فعالیت‌هایی با جمع صفر (یا منفی) همانند فرار سرمایه و سرمایه‌گذاری‌های سوداگرانه در املاک و مستغلات شهری رایج شد. بدون رشد، کشور به سرعت در «حلقه نافرجام» سرکوب مالی، اعوجاجات اقتصادی، درگیری‌های اجتماعی و بی‌ثباتی سیاسی گرفتار شد که خروج از آن غیرممکن بود.

گرچه انقلاب 1357، برخلاف انقلاب‌های سوسیالیستی قرن گذشته، خود را با ویژگی‌های طبقاتی شناسایی نکرد اما به هر حال استراتژی اقتصادی واقع‌گرایانه‌ای نیز برای سازماندهی مجدد اقتصاد به ارمغان نیاورد. در واقع، گرچه انقلاب ایران به عنوان انقلابی اسلامی مطرح شد اما به غیر از حذف نرخ سود از سیستم بانکی که آن نیز تا حد زیادی فقط به نام محقق شد، سیاست‌های محدود اقتصادی را مطرح کرد که بتوان از آنها تحت عنوان راهبرد توسعه اقتصادی اسلامی نام برد. در نقطه مقابل، شعارهایی نظیر دستیابی به عدالت اجتماعی، حمایت از مستضعفان و... بودند که نظام پس از انقلاب را از رژیم پهلوی متمایز می‌کردند. این نگاه آرمان‌گرایانه منشأ طبیعی دارد: رونق عظیم نفتی در دهه 1350. انقلابیون ایران غافل از واقعیت‌های اقتصادی بر این باور بودند که راه رسیدن به آینده درخشان اقتصادی با بهره‌گیری از ثروت نفت و مدیریت عدالت‌محورانه دولتی آسان و امکان‌پذیر است. رواج چنین تفکری بلافاصله پس از بزرگ‌ترین سود بادآورده نفت در تاریخ ایران جای تعجب ندارد. در یک طبقه‌بندی کلی، سیاستگذاری اقتصادی و نظام حکمرانی در ایران پس از انقلاب را می‌توان به دو دوره دولت توزیعی (1376-1360) و پوپولیسم نفتی و تسخیر دولت (اکنون-1384) تقسیم کرد.

دولت توزیعی (1384-1360): نگاه حاکم بر فضای سیاسی-اجتماعی ایران در سال‌های منتهی به انقلاب را می‌توان با سه ادراک توزیع «ناعادلانه» مواهب اقتصادی، «وابستگی» اقتصادی-سیاسی و نیز «استبداد» سیاسی در نظام پیش از انقلاب توصیف کرد. این ادراک سه‌گانه در ادامه خود به سه ویژگی اقتصاد سیاسی‌محوری در نظام اندیشگی در انقلاب ایران منجر شد: تاکید بر «عدالت اجتماعی» در نقطه مقابل فراگیری و پایداری رشد اقتصادی، پیگیری اقتصاد اسلامی به عنوان «راه سوم» در میان انگاره‌های کاپیتالیسم و کمونیسم و تمرکز بر تاسیس «مردم‌سالاری» دینی به عنوان شیوه مقابله با استبداد سیاسی. ویژگی‌های اول و دوم به‌ویژه از دریچه اقتصادی اهمیت شایان داشته و به هویت اقتصادی انقلاب ایران با دو مشخصه کفایت جایگزینی بازار با دولت خیرخواه برای دستیابی به عدالت اجتماعی و تقلیل استقلال اقتصادی به خودکفایی بدون در نظر گرفتن مزیت‌های نسبی اقتصادی و نظام انگیزشی شکل دادند. این هویت آرمان‌خواهانه در نقطه مقابل هویت اقتصادی واقع‌گرایانه‌ای قرار دارد که در آن انگیزه‌ها به عنوان عامل تعیین‌کننده تصمیم‌گیری‌های فردی در نظر گرفته شده، عدالت اجتماعی در مفهوم فراگیری و پایداری رشد اقتصادی فهم شده و باز بودن اقتصاد به عنوان شرط لازم برای بهروزی در نظر گرفته می‌شود. هویت اقتصادی آرمان‌گرایانه انقلاب را می‌توان در تعریف گستره وظایف دولت و سه‌گانه مالکیت دولتی، خصوصی و تعاونی در اصول 43 و 44 قانون اساسی و نیز قوانینی همانند قانون بانکداری بدون ربا مشاهده کرد. از منظر اجرایی، برخورداری از درآمدهای نفتی در ترکیب با هویت اقتصادی آرمان‌گرایانه به پیگیری مجموعه‌ای از سیاست‌ها با هدف فراهم‌آوری منابع ارزان برای شهروندان و استقرار و تثبیت دولت توزیعی در ایران منجر شد. در مورد ایران، هیچ شاخصی از شکست اقتصادی به اندازه نرخ بالای بیکاری مزمن کشور برجسته نیست. استدلال شده است که ایجاد شغل و بهبود کارایی در اقتصاد ایران پس از انقلاب با یک تله ساختاری از تخصیص سرمایه از بنگاه‌های با بهره‌وری پایین مواجه بوده است. از این منظر، یکی از عوامل آشکار ناکارآمدی اقتصادی و رکود بهره‌وری در دوران پس از انقلاب، اعوجاج قیمت‌ها و یارانه‌ها بوده است. یارانه سالانه سوخت، برق و مواد غذایی اساسی میلیاردها دلار است و یارانه انرژی به تنهایی بخش بزرگی از هزینه دولت را شامل می‌شود. به همان اندازه مهم، درآمدهای نفتی دولت را قادر می‌سازد تا بنگاه‌های دولتی زیان‌ده را حفظ کند که برای کشورهای در حال توسعه غیرنفتی غیرممکن است. علاوه بر این، شرکت‌های دولتی ایران با عدم شفافیت مالی مشخص می‌شوند، که یکی از عوامل اصلی کمک به فساد فراگیر بوده است و بدبین‌ها انقلاب را تنها به عنوان شکل دیگری از سرمایه‌داری رفاقتی معرفی می‌کنند. ایران همچنین دارای انبوهی از گروه‌ها، انجمن‌ها و سازمان‌های نیمه‌خودمختار با تاثیر مستقیم بر اقتصاد است که در طول سال‌ها، به‌رغم فراز‌ونشیب اقتصادی، تا حد زیادی بدون تغییر باقی مانده‌اند. از مهم‌ترین این سازمان‌های اقتصادی می‌توان به بنیادها اشاره کرد که به تنهایی دست‌کم یک‌چهارم درصد تولید ناخالص داخلی را کنترل می‌کنند و از دسترسی ترجیحی به اعتبارات بانکی، ارزهای معتبر، مجوزهای دولتی و قراردادهای پرسود برخوردار هستند و بنابراین، فعالیت‌های بخش خصوصی بسیار کارآمدتر بالقوه را از بین می‌برند. زیان‌های مزمن این شرکت‌ها مستلزم یارانه‌های هنگفت دولت است. به نوبه خود، این یارانه‌ها، همراه با یارانه‌های انرژی و مواد غذایی، یکی از دلایل اصلی کسری بودجه مزمن و تورم کشور است. نکته مهم این است که دولت از این بنیادها و ثروت هنگفت آنها برای کمک به فقرا و همچنین قربانیان انقلاب و جنگ ایران و عراق استفاده کرده است. این سیاست، یک رابطه پایدار حامی و مشتری ایجاد کرده است. در یک نگاه کلی، تاثیر خالص کنترل‌های فراگیر قیمتی، یارانه‌های بیش از حد، حمایت از شرکت‌های دولتی و بنگاه‌های بسیار ناکارآمد این بوده است که کشور را وابسته به نفت نگه داشته و از فعالیت‌های بخش خصوصی مدرن مولدتر مورد نیاز برای فرار از تله ساختاری خود جلوگیری کرده است. در یک تقسیم‌بندی تفصیلی‌تر، سیاستگذاری و نظام حکمرانی در فاصله سال‌های 1376-1360 را می‌توان به سه زیردوره سیاستگذاری آرمان‌گرایانه (1367-1360)، تلاش برای سیاستگذاری عمل‌گرایانه (1376-1368) و در نهایت، اصلاحات سیاسی (1384-1376) تقسیم کرد. این سه زیردوره در مجموع روندی از یادگیری و حرکت به سمت واقع‌گرایی اقتصادی را به نمایش می‌گذارند به‌گونه‌ای که دوره اصلاحات به عنوان موفق‌ترین دوره عملکرد اقتصادی در پس از انقلاب شناخته می‌شود. به‌طور خاص، تولید ناخالص داخلی ایران به قیمت ثابت سال 1376 از میزان 291 تریلیون و 769 میلیارد ریال در سال 1376 به 397 تریلیون و 304 میلیارد ریال در سال 1383 افزایش یافت (رشد متوسط 32 /4درصدی). درواقع، رشد اقتصادی سالانه در سال‌های برنامه دوم توسعه (1378-1374) حدود 2 /3 و در سال‌های برنامه سوم (1383-1379) به‌طور متوسط 6 /5 درصد بوده است که اختلاف اندکی را با هدف‌گذاری شش‌درصدی نشان می‌دهد. علاوه بر این، متوسط نرخ تورم در دوره هشت‌ساله 1384-1376 معادل 7 /15 درصد بود که در مقایسه با اهداف برنامه سوم (9 /15 درصد) موفق بود. در نهایت، در حالی که در طول سال‌های اجرای برنامه دوم توسعه به‌طور متوسط سالانه 280 هزار شغل در کشور ایجاد شده بود، این رقم برای برنامه سوم توسعه سالانه شامل 570 هزار شغل بوده است. به‌طور کلی، طی دوره اصلاحات مجموعه‌ای از سیاست‌ها همانند افزایش پلکانی قیمت حامل‌های انرژی، تک‌نرخی کردن نرخ ارز، تاسیس حساب ذخیره ارزی و... به اجرا گذاشته شد که زمینه را برای بازسازی اقتصاد ایران فراهم کرد.

پوپولیسم نفتی و تسخیر دولت (اکنون-1384): بازگشت به سیاست‌های آرمان‌گرایانه در سال 1383 یعنی زمانی که محافظه‌کاران با عنوان آبادگران کنترل مجلس را به دست آوردند، آغاز شد و با انتخاب رئیس‌جمهور پوپولیست، محمود احمدی‌نژاد، در تابستان 1384 به اوج خود رسید. منظور از پوپولیسم نفتی در اینجا، یک اقتدار سیاسی است که می‌کوشد از مسیر عدالت توزیعی در جامعه توده‌ای مشروعیت کسب کند. در واقع، می‌توان ادعا کرد ویژگی اصلی این نسخه از اقتصاد پوپولیستی، رویکردی به اقتصاد است که بر توزیع مجدد درآمد، یعنی عدالت اجتماعی، به عنوان یک ایدئولوژی تاکید دارد. به‌طور خاص، محمود احمدی‌نژاد در مبارزات انتخاباتی خود وعده داد که با توزیع «سهام عدالت» بین توده‌ها و ایجاد صندوق‌های ویژه برای ارائه وام‌های بدون بهره یا کم‌بهره به زوج‌های جوان، «پول نفت را سر سفره مردم بیاورد». همان‌طور که می‌توان انتظار داشت، پوپولیسم ایرانی بیشترین جذابیت خود را برای گروه‌هایی داشته است که به‌طور سنتی ذی‌نفعان اصلی آن بوده‌اند: بخش‌های مرتبط با کالاهای غیرقابل تجارت همانند ساخت‌وساز و خدمات، شرکت‌های تولیدکننده جایگزین‌های وارداتی، کشاورزان در مناطق روستایی و گروه‌های شهری که یارانه‌های سخاوتمندانه غذا و انرژی دریافت می‌کنند. جای تعجب نیست که این گروه‌ها بیشترین مقاومت را در برابر تلاش‌ها برای اصلاحات اقتصادی داشته‌اند. سوگیری پوپولیسم ایرانی نسبت به مصرف فوری نیز با ترجیح سنتی کشور برای بهینه‌سازی کوتاه‌مدت در مقابل رشد بلندمدت سازگار است. این واقعیت که تلاش‌های پوپولیستی نتایج مطلوب خود را به بار نیاورد، کاملاً شناخته شده است. واقعیت تاسف‌بار این است که مانند ایران، اکثر کشورهای در حال توسعه نفت‌خیز در طیف کاملی از استانداردهای اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و حاکمیتی عملکرد ضعیفی دارند. دستاوردهای بادآورده بزرگ مرتبط با افزایش سریع قیمت نفت، از این جهت که انحرافات شدیدی در اقتصاد و نظام سیاسی ایجاد می‌کند و پیامدهای شدیداً منفی سیاسی-اجتماعی به همراه دارد، یک مشکل خاص بوده است. به‌طور خاص، محمود احمدی‌نژاد به عنوان یک پوپولیست تمام‌عیار، تثبیت خود در قدرت را از دو مسیر متفاوت «آوردن پول بر سر سفره مردم» و نیز «ذی‌نفع‌سازی» پیگیری کرد. نگارنده پیش از این در شماره‌های 521-518 تجارت فردا به مساله اقتصاد سیاسی ذی‌نفعان در ایران به‌طور مفصل پرداخته است. به‌طور خلاصه، شواهد بسیاری وجود دارد که باور کنیم مانایی وضعیت آشفته اقتصاد ایران در سال‌های پس از 1384 تا حد زیادی از منافع گروه‌های ذی‌نفع در حفظ منازعات داخلی و خارجی ناشی می‌شود. علاوه بر این، باید دقت داشت که تفاوت دوره‌های حکمرانی دولت توزیعی و تسخیر دولت در اقتصاد سیاسی ایران این نکته کلیدی را شامل می‌شود که در تسخیر دولت، هویت اقتصادی آرمان‌گرایانه، اصالت آغازین خود را از کف داده و تنها به عنوان نقابی برای پوشش منافع خاص گروه‌های ذی‌نفع ذیل نظام حامی‌پروری، یعنی مبادله منفعت اقتصادی در ازای حمایت سیاسی، عمل می‌کند.

پوپولیسم نفتی و نهادهای استخراجی

چرا دوره‌های توسعه در اقتصاد ایران، چه در پیش و چه در پس از انقلاب، به ثمر ننشسته و نتوانسته‌اند حلقه نیک‌فرجام را بنیان گذارند؟ به‌طور کلی، نقدهای جدی به رویکرد نهادهای درون‌زای عجم‌اوغلو و رابینسون (2012) وارد شده است. مهم‌ترین نقد آن است که رویکرد این پژوهشگران به دلیل تمرکز صرف بر نهادها، بیش از حد تقلیل‌گرایانه است و بسیاری از جنبه‌های مختلفی را که می‌توانند تعیین‌کننده‌های حیاتی برای رفاه باشند، در نظر نمی‌گیرد. این نقد اصلی اقتصاددانانی مانند پیتر دایموند و جفری ساکس است. به‌طور خاص، دایموند که از او در «کتاب چرا ملت‌ها شکست می‌خورند؟» به عنوان یکی از بنیانگذاران اصلی فرضیه جغرافیا نام برده شده است، بر این امر تاکید می‌کند که برای درک توسعه لازم است جنبه‌های جغرافیایی نظیر برخورداری از منابع طبیعی در چهارچوب نهادهای درون‌زا گنجانده شوند. در واقع، در حالی که در رویکرد عجم‌اوغلو و رابینسون (2012)، این نهادها هستند که تعیین می‌کنند که آیا برخورداری از وفور منابع یک نفرین یا یک موهبت است، رویکرد نفرین منابع در اقتصاد سیاسی بر ماهیت منابع، نظیر نفت، تمرکز دارد. به‌طور مشابه، جفری ساکس با رویکرد پیش‌گفته از آن‌رو مخالفت می‌کند که پیوند دادن دموکراسی با رفاه و اقتدارگرایی با رشد ناپایدار را ساده‌انگارانه می‌یابد. عجم‌اوغلو و رابینسون، ضمن پذیرش برخی از این نقدها، بر این نکته تاکید می‌کنند که در رویکرد آنها نهادهای فراگیر و استخراجی به عنوان موارد حدی سیاه و سفید تعریف شده‌اند، در حالی که بدیهی است اکثر کشورها در سایه‌ای خاکستری هستند. در واقع، آنچه این اقتصاددانان بر آن پافشاری می‌کنند آن است که ابتدا باید چهارچوبی برای اثرگذاری متقابل نهادهای فراگیر و استخراجی تعریف کرد و سپس به تحلیل سایه‌های مختلف این نهادها و چگونگی اثرگذاری منابع طبیعی بر آن پرداخت. براساس این منطق، زمانی که نخبگان سیاسی از درآمدهای منابع برای حفظ قدرت، تضعیف دموکراسی و توزیع کالاهای عمومی بین حامیان خود استفاده می‌کنند، منابع طبیعی با ارزش می‌تواند یک «نفرین سیاسی» باشد.

همان‌گونه که پیش از این اشاره شد، یکی از ویژگی‌های کلیدی چرخش‌های توسعه‌ای در کشورمان، ظهور پوپولیسم نفتی بوده است. اصطلاح پتروپوپولیسم اولین‌بار توسط پارنتی (2005) برای توصیف رژیم هوگو چاوس ونزوئلا به کار رفت. از این منظر، پژوهشگران چه در داخل و چه در خارج از ونزوئلا به این نکته اشاره کرده‌اند که سیاست‌های چاوس بیش از حد به قیمت‌های بالای نفت وابسته بوده و بنابراین ناپایدار بودند. با این حال، او در طول 15 سال قدرت خود در بسیاری از انتخابات ریاست‌جمهوری و آرای ملی پیروز شد که این محبوبیت به‌طور گسترده مرتبط با نفت شناخته شده است: «اگر رونق نفت نبود، آقای چاوس مطمئناً مدت‌ها بود که به پاورقی در تاریخ ونزوئلا تبدیل شده بود.» از دیگر سیاستمدارانی که به‌طور معمول با پوپولیسم نفتی همراه هستند، می‌توان به محمود احمدی‌نژاد در ایران و ولادیمیر پوتین در روسیه اشاره کرد: مهم‌ترین عامل محبوبیت احمدی‌نژاد قبل از انتخابات ریاست‌جمهوری ایران آن بود که قول داده بود تا «پول نفت را به سفره مردم بیاورد». در واقع، به‌رغم نرخ پس‌انداز واقعی حدود 10درصدی، هزینه‌های دولت ایران در اولین سال ریاست‌جمهوری احمدی‌نژاد به میزان 27 درصد افزایش یافت. این سیاست‌ها به‌طور خاص برای تقویت حمایت مردمی طراحی شده بودند.

در یک تعریف گسترده، پوپولیسم جامعه را به دو گروه همگن و متضاد تقسیم می‌کند: «مردم خالص» در مقابل «نخبگان فاسد». این دوگانگی مانوی را می‌توان در مورد انواع ایدئولوژی‌ها، مانند سوسیالیسم، ناسیونالیسم، ضدیت با امپریالیسم یا نژادپرستی، به منظور توضیح جهان و توجیه برنامه‌های سیاسی خاص به کار برد. از این‌رو پوپولیسم ممکن است چپ یا راست باشد. بر اساس این تعریف، پوپولیسم رویکرد سیاسی کثرت‌گرای ایجاد یک اجماع بر اساس مشروعیت گروه‌های مختلف را به چالش می‌کشد. درواقع، گرچه جنبش‌های پوپولیستی که اغلب توسط عوام‌فریبان ماهر تحریک و رهبری می‌شوند، می‌توانند به عنوان یک سیگنال نارضایتی عمل کرده و نخبگان جوامع را مجبور به بیدار شدن و رسیدگی به موضوعات طرد و نابرابری نادیده انگاشته‌شده کنند اما اغلب پس از تضعیف نظم مستقر، دادگاه‌ها، رسانه‌ها، دانشگاه‌ها و در واقع همه نهادهای کثرت‌گرای مستقر، یک کشور را در مسیر اقتدارگرایی قرار می‌دهند. خطر چنین پیامد مخربی با مشکل «ناسازگاری زمان» که در ادبیات پوپولیسم شناسایی شده است، به‌طور قابل توجهی افزایش می‌یابد. این به این دلیل است که یک سیاستمدار کاریزماتیک می‌تواند از طریق یک فرمان پوپولیستی به قدرت برسد و وعده سیاست‌های رای‌دهندگان را بدهد که به نفع آنها باشد: با این حال، سیاستمدار پوپولیست پس از رسیدن به قدرت ممکن است نه‌تنها سیاست‌های موعود را اجرا نکند، بلکه در عوض سیاست‌هایی را دنبال کند که به نهادهای استخراجی اقتصادی و سیاسی منجر شود. برای نمونه، پوپولیست منتخب با استفاده از موقعیت برای رفع محدودیت‌های اجرایی -مانند محدودیت‌های دوره ریاست‌جمهوری- می‌تواند قدرت نخبگان را به بهای از دست دادن قدرت مردم افزایش دهد. پیام پوپولیست‌های نفتی، اتکای فزاینده بودجه به درآمد صادرات نفت برای رفع نابرابری‌های ثروت و درآمد است. در حالی که این اهداف به ظاهر خوش‌نیت هستند، اما در عین حال، مداخلات مکرر، شتاب‌زده و ناهماهنگ دولت در بازار کالا، پول و سرمایه، همراه با پیگیری سیاست‌های پولی و مالی انبساطی را نشان می‌دهد. این رویکرد، در صورت تداوم، به جای تحقق جامعه «عادلانه» به «توزیع فقر» منجر می‌شود.

به بیان دیگر، گرچه پوپولیسم نفتی را می‌توان از منظر شعارها به عنوان وعده نهادهای اقتصادی فراگیر در نظر گرفت اما ویژگی‌های اقتصادی سیاست‌های پوپولیستی و نیز ویژگی سیاسی گرایش عوام‌گرایان به اقتدارگرایی در عمل به معنای تحکیم نهاهای استخراجی و ورود به حلقه بدفرجام توسعه است. برای نمونه‌ای از ویژگی‌های سیاسی پوپولیسم نفتی می‌توان به تجربه‌های توسعه‌ای کشورمان در پیش و پس از انقلاب مراجعه کرد. به‌رغم ابتنای قدرت در دوره پهلوی بر قانون اساسی مشروطه، نهادهای سیاسی ایران، به‌ویژه پس از کودتای 1332 نهادهایی غیرفراگیر بودند اما حتی در همین ساختار سیاسی نیز افزایش قیمت نفت به دخالت‌های مستقیم محمدرضاشاه در سیاستگذاری، حتی در تدوین جزئیات برنامه توسعه، منجر شد. به‌طور مشابه، گرچه ساختار سیاسی پس از انقلاب به دلیل ساخت دوگانه قدرت در آن، تا حد بسیاری مبهم است، اما برای نمونه روند شاخص دموکراسی انتخاباتی در ایران نشان می‌دهد که دوره پوپولیسم نفتی احمدی‌نژاد یک نقطه چرخش در مسیر دموکراسی ایرانی بوده است.

جمع‌بندی

ایران را از منظر سیاسی و اجتماعی تاریخ پرفرازونشیبی داشته است. نگاهی به تاریخ سیاسی ایران در قرن بیستم نشان می‌دهد قدرت طی این دوره چندین‌بار میان سلطنت و حکومت نمایندگی ردوبدل شده است. در واقع، آخرین پنجره‌های روند دموکراسی‌سازی در ایران در پیش از انقلاب با سرنگونی مصدق در سال 1332 و در ایران پس از انقلاب با شکست پروژه توسعه سیاسی در سال 1384 بسته شدند. علاوه بر این، مروری بر تاریخ اقتصادی ایران نشان می‌دهد فرآیند توسعه کشور هر بار با رواج پوپولیسم نفتی و گرایش نهادهای کشور به نهادهای استخراجی قفل شده است. از این منظر، شاید بتوان بر این نکته پای فشرد که تاسیس نهادهای فراگیر سیاسی در کشورهای نفتی از اولویت بالاتری نسبت به نهادهای اقتصادی فراگیر برخوردار است. چرایی این امر را باید در این واقعیت جست‌وجو کرد که در غیاب نهادهای سیاسی فراگیر، نهادهای اقتصادی به تنهایی قادر نخواهند بود تا از غلتیدن کشور به دام پوپولیسم نفتی جلوگیری کنند.