شکست سیاست

یکی از مهم‌ترین نظم‌های آماری اقتصاد ایران، نوسان بالای رشد اقتصادی و همبستگی شدید آن با درآمدهای نفتی است. نقطه ورود نفت به اقتصاد ایران، بودجه دولت است. از همین‌رو، نظم آماری فوق را باید نتیجه مستقیم شیوه سیاستگذاری مالی دولت دانست. تغییرپذیری شدید رشد اقتصادی، تنها اختلال ناشی از سیاست مالی در ایران نیست بلکه غیراقتصادی بودن تخصیص منابع (هزینه ناکافی در تولید کالاهای عمومی، تخصیص غیربهینه بودجه عمرانی و...) و نیز ناعادلانه بودن بازتوزیع (ناکارایی سیاست‌های مالیاتی، تخصیص ناکارای یارانه‌ها و...)، مکانیسم‌هایی هستند که سیاست مالی از طریق آنها منجر به ایجاد اختلال در اقتصاد می‌شود. نگارنده در ادامه تلاش می‌کند تا با معرفی یک چارچوب نظری اقتصاد سیاسی به این پرسش پاسخ دهد که از چه رو شیوه تخصیص بودجه دولت در ایران نه‌تنها قادر به تخفیف چالش‌های اقتصادی در کشور نیست بلکه خود به عنوان یک عامل بنیادین موجد و تشدیدکننده چالش‌ها عمل می‌کند.

چارچوب نظری اقتصاد سیاسی سیاستگذاری مالی

کارکردهای متعارف دولت در یک چارچوب نظری را می‌توان در سه دسته کلی تقسیم‌بندی کرد: 1- حذف اثرات خارجی و عرضه کالای عمومی 2- تخصیص وجوه به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های اقتصادی 3- بازتوزیع درآمد و تامین عدالت اجتماعی

 هر یک از کارکردهای فوق در یکی از اجزای تشکیل‌دهنده سمت مخارج دولت منعکس می‌شود. بر همین اساس، مخارج دولت به لحاظ اقتصاد سیاسی در سه گروه دسته‌بندی می‌شود: 1- عرضه کالای عمومی 2- مخارج سرمایه‌گذاری عمومی 3- پرداخت‌های انتقالی

آنچه عرضه خدمات عمومی /مخارج سرمایه‌گذاری عمومی را به لحاظ اقتصاد سیاسی از پرداخت‌های انتقالی متمایز می‌کند، تاثیر مشابه این مخارج بر مطلوبیت آحاد اقتصادی است. عرضه خدمات عمومی، مانند مخارج دولت در زمینه آموزش، بهداشت و نظایر آن، مطلوبیت جاری همه شهروندان را افزایش می‌دهد. به‌طور مشابه، مخارج سرمایه‌گذاری عمومی از کانال بهبود بهره‌وری و افزایش بازده نهایی سرمایه بر رشد اقتصادی و درآمد آتی همه شهروندان تاثیر مثبت می‌گذارد. در مقابل، پرداخت‌های انتقالی بازتابی از کارکرد بازتوزیعی دولت است و می‌تواند به‌ صورت هدفمند در اختیار گروه‌های مختلف شهروندان قرار گیرد. یارانه‌ها شناخته‌شده‌ترین فرم پرداخت‌های انتقالی است. درسمت منابع بودجه، تامین مالی مخارج دولت در یک اقتصاد غیربرخوردار از منابع طبیعی از طریق مالیات‌ستانی صورت می‌پذیرد. علاوه بر این، دولت می‌تواند کسری بودجه خود را از طریق بدهی عمومی تامین مالی کند (تخصیص بین‌دوره‌ای).در این چارچوب، در یک تعادل اقتصاد سیاسی‌- همانند هر تعادل اقتصادی دیگری - منفعت حاشیه‌ای مخارج با هزینه حاشیه‌ای تامین مالی برابر خواهد بود. با این تفاوت که در این تعادل، تابع هدف سیاستگذار بیشینه‌سازی آرای انتخاباتی بوده و بنابراین منفعت /هزینه حاشیه‌ای از نگاه وی منفعت /هزینه سیاسی به معنای تاثیر حاشیه‌ای سیاستگذاری بر سبد آرای وی است. بنابراین، بده‌بستان در اینجا به ‌صورت ساده پاسخ به پرسش «از چه کسانی، در چه زمانی گرفته شود و به چه کسانی، در چه زمانی تخصیص داده شود»، خواهد بود. در یک اقتصاد برخوردار از وفور منابع مانند ایران، رانت منبع طبیعی نیز به سمت منابع بودجه افزوده شده به میزان وابستگی بودجه به آن، نقش پرسش «از چه کسانی گرفته شود» در تعادل کمرنگ می‌شود.

اقتصاد سیاسی سیاستگذاری مالی در ایران

در یک اقتصاد غیربرخوردار از منابع طبیعی، چرخه‌های تجاری از کانال مالیات‌ستانی بر بودجه دولت و سیاست مالی تاثیر می‌گذارد. نظریه اقتصاد کلان، به‌طور خاص فرضیه هموارسازی مالیات، از این انگاره که یک سیاست مالی موثر باید بی‌ثباتی و تغییرپذیری تولید را طی چرخه‌های تجاری هموار کند، پشتیبانی می‌کند. به بیان دقیق‌تر، لازمه دستیابی به یک سیاست مالی بهینه آن است که برای یک مسیر داده‌شده مخارج دولت، نرخ‌های مالیات طی چرخه‌های تجاری ثابت نگه داشته شود. در نقطه مقابل، یک اختلال در شیوه سیاستگذاری مالی در کشور ما و به‌طور کلی آن دسته از کشورهایی که در آنها درآمد ناشی از منابع طبیعی بر چرخه‌های تجاری غالب است، رفتار موافق چرخه‌ای سیاست مالی است بدین ترتیب که بودجه دولت با افزایش درآمدهای نفتی منبسط می‌شود و به‌رغم ناپایداری درآمدی، تعهدات پایدار ایجاد می‌کند. به‌طور خاص، درآمدهای حاصل از رونق نفتی غالباً صرف افزایش مخارج عمومی جاری دولت (افزایش سطح دستمزد در بخش عمومی، افزایش تعداد کارمندان شاغل در دولت) و افزایش پرداخت‌های انتقالی (یارانه کالاهایی مانند انرژی، مواد خوراکی و...) می‌شود که به دلایل سیاسی در دوره‌های رکود برگشت‌پذیر نیستند. با ورود به دوره رکود نفتی، دولت قادر به کاهش تعهدات پایدار ایجادشده در زمان وفور درآمدها نبوده و ناگزیر از کاهش شدید مخارج سرمایه‌گذاری عمومی است. علاوه بر این، محدودیت منابع منجر به افزایش کسری بودجه دولت می‌شود که این کسری بودجه، مداخلات دولت در سایر بخش‌های اقتصاد، مانند استقراض از بانک مرکزی، دست‌اندازی به منابع بانکی و تامین مالی از طریق شرکت‌های دولتی را به دنبال خواهد داشت. در نهایت، تورم مزمن ناشی از اثرات تامین مالی کسری بودجه بر پایه پولی خود سرمنشأ مداخلات قیمتی دولت خواهد بود. اختلالات ناشی از سیاست مالی تنها به کانال تغییرپذیری درآمدهای نفتی محدود نمی‌شود. بزرگ شدن دولت در دوره‌های رونق نفتی غالباً به گسترش بخش غیررسمی و بخش نیمه‌دولتی ناکارا که بنیان آن بر پایه رانت‌جویی قرار دارد، منجر می‌شود. در واقع، یکی از مشکلات کشورهای در حال توسعه به‌طورکلی و کشور ما به‌طور خاص، تخصیص ناکارای منابع است. این ناکارایی در تخصیص منابع را می‌توان در سرفصل عمرانی بودجه و نیز شیوه تخصیص یارانه‌ها به روشنی مشاهده کرد. سازوکار حاکم بر فرآیند تخصیص بودجه عمرانی دولت به دلیل ماهیت پروژه‌ای و ذی‌نفعان آن به لحاظ اقتصاد سیاسی پیچیده است. چانه‌زنی دستگاه‌ها، استان‌ها، نمایندگان مجلس و سایر ذی‌نفعان موجب می‌شود تا مخارج سرمایه‌گذاری عمومی دولت غالباً به طرح‌های فاقد توجیه اقتصادی یا اجتماعی تخصیص یابد. در واقع، موضوع کانونی در زمینه مخارج سرمایه‌گذاری عمومی در چارچوب معرفی شده، کیفیت این سرمایه‌گذاری‌هاست. عایدی پایین مخارج سرمایه‌گذاری عمومی در کشورهای برخوردار از وفور منابع به‌طور کلی از آنجا ناشی می‌شود که به دلیل رفتار رانت‌جویانه، بخش بزرگی از این مخارج به‌جای پروژه‌های با عایدی اقتصادی بالا، به پروژه‌های با عایدی کوتاه‌مدت سیاسی برای سیاستمداران و گروه‌های ذی‌نفع اختصاص می‌یابد. ناکارایی در تخصیص منابع در ایران به شکل بارزی در چگونگی تخصیص یارانه‌ها نیز مشاهده می‌شود. به‌طور خاص، تخصیص یارانه‌ها در ایران فاقد هرگونه هدفمندی بوده و به‌ صورت عام صورت می‌گیرد. این شیوه تخصیص یارانه‌ها، علاوه بر انحراف کامل از هدف ایجاد عدالت اجتماعی، به دلیل تاثیر بر قیمت‌های نسبی اتلاف شدید منابع را نیز به دنبال دارد. از سوی دیگر، به دلیل ملاحظات سیاسی، کمتر سیاستمداری حاضر به تغییر شیوه تخصیص آن است.  در نهایت، مخارج ناکافی دولت در زمینه عرضه کالای عمومی را نیز باید از جمله اختلال‌های ناشی از شیوه سیاستگذاری مالی اقتصاد ایران در نظر گرفت. گسترش حوزه وظایف دولت و عدم سرمایه‌گذاری لازم در این زمینه به کیفیت پایین خدمات عمومی عرضه‌شده منجر شده است. این اختلال را در حقیقت باید به عنوان اختلالی در ترکیب مخارج دولت ارزیابی کرد که گاه به بروز اتفاقات تلخ و تکان‌دهنده نظیر آنچه در هفته‌های اخیر شاهد بودیم منجر می‌شود.

نفرین نفت یا شکست سیاست

گرچه بسیاری از اختلالات ناشی از شیوه سیاستگذاری مالی در ایران را می‌توان تا حد زیادی به رانت نفت و تاثیرات آن نسبت داد اما چالش اصلی در این زمینه را باید در عملکرد اشتباه و مدیریت ضعیف دولت‌ها جست‌وجو کرد. به عبارت دیگر، ناکارایی سیاست مالی در کشور را باید در درجه اول نتیجه شکست سیاستگذاری و گرایش مزمن دولت‌ها به بزرگ‌شدن بیش از حد در دوره‌های رونق دانست. برخورداری از وفور منابع طبیعی، یک شمشیر دولبه با منافع و مخاطرات همزمان است و همان‌گونه که می‌تواند به بهبود رفاه اجتماعی منجر شود، می‌تواند کشور برخوردار از این موهبت را به نفرین منابع دچار کند. نفرینی که رهایی از آن نه با وعده‌های جادویی عوام‌گرایانه بلکه تنها با درس گرفتن از گذشته خود و تجربه سایرین و نیز با بازگشت به دانش اقتصاد به عنوان دانش تخصیص بهینه منابع محدود به آمال نامحدود ممکن است.