سکانداری غلط

از تئوری‌های اقتصادی قابل استخراج است که وقتی ساختار بازار به جای رقابت، انحصاری باشد، رفاه کل جامعه کاهش می‌یابد. به تعبیری دیگر رفاه یک جامعه به‌عنوان یک کل از ناحیه تولید و فروش زمانی حداکثر می‌شود که عایدات تولید یک واحد اضافی از هزینه‌های آن بیشتر نباشد. یعنی تا وقتی دریافتی نهایی (قیمت تقاضای یک کالا) از هزینه نهایی تولید آن کالا بیشتر باشد، برای جامعه به‌صرفه است که به تولید ادامه دهد. اما چنین موضوعی در بازارهایی که ساختار انحصاری دارند، باعث کاهش رفاه کل جامعه و متضرر شدن مصرف‌کنندگان نسبت به حالت بازار رقابت کامل خواهد شد. چراکه انحصارگر به خاطر روبه‌رو بودن با منحنی تقاضای با شیب منفی از قدرت قیمت‌گذاری برخوردار می‌شود و عملاً سود خود را تاجایی حداکثر می‌کند که درآمد نهایی حاصل از تولید کالا‌(هایش) از هزینه نهایی آن بیشتر باشد. یکی دیگر از روش‌های انحصاری به «کارتل» معروف است. کارتل در حقیقت زمانی بروز پیدا می‌کند که تعداد زیادی از بنگاه‌های موجود در صنعت با هم توافق کنند که به منظور به حداکثر رساندن سود مشترک خود، طوری در بازار رفتار کنند که گویی همگی در حکم یک بنگاه فروش هستند و نسبت به هم رفتار رقابتی ندارند. سازوکار کارتل‌ها به گونه‌ای است که با ایجاد موانعی سعی در ایجاد سد برای ورود بنگاه‌های جدید می‌کنند. نمونه‌هایی از بنگاه‌های انحصارگر و بنگاه‌هایی که سازوکاری به مثابه «کارتل» دارند، در اقتصاد ایران کم نیست.

پرواضح است که چنین رفتارهایی، توامان هزینه‌های اجتماعی را بالا برده و اثرات رفاهی زیانباری بر جامعه تحمیل می‌کند. تحت چنین شرایطی دولت‌ها موظف می‌شوند که با وضع قوانین ضدانحصار از انباشت قدرت انحصاری در دست بنگاه‌های انحصارگر جلوگیری کنند. یکی از اقدامات دولت ایران در راستای وضع قوانین ضد‌انحصار تشکیل سازمان به اصطلاح فراقوه‌ای «شورای رقابت» در سال 89 است. حال پس از گذشت هشت سال از عمر شورا، واقعیات اقتصادی کشور نشان می‌دهد، شورایی که قرار بود نقش ضد‌انحصاری و تنظیم‌گیری داشته باشد و از رقابت حمایت کند، عملاً موفق نبوده است و وظایف سنگینش تنها به دخالت‌های ناکارا در بازار خودرو ختم شده است که آن را هم از دست‌رفته می‌بیند. سوال این است که چرا شورای رقابت نتوانست در کاهش انحصارات اقتصاد ایران موفق عمل کند؟ به عبارت دیگر پایین آمدن شأن شورا به یک نهاد قیمت‌گذاری نشانه چه بود و چرا شورای رقابت نتوانست ماموریت‌های خود را که بر اساس سیاست‌های کلی اصل 44 تدوین شده بود، به درستی انجام دهد. بخش اول این یادداشت تلاش می‌کند به این سوال پاسخ دهد که چرا نقش شورای رقابت در نهایت به قیمت‌گذاری و نرخ‌گذاری در بازار خودرو ختم شد و بخش دوم با نگاهی کلان‌نگر سعی در تبیین دلایل کلی انفعال این نهاد تنظیم‌گر دارد.

چرا عملاً نقش شورای رقابت به نرخ‌گذاری در بازار خودرو محدود شد؟

حافظه تاریخی نشانگر آن است که شورای رقابتی‌ها در برهه‌ای از زمان تلاش کردند تا به تنظیم‌گری، نرخ‌گذاری و به تعبیر خودشان موضوع انحصارزدایی از صنایعی مانند خودرو، برق، عوارض جاده‌ای، راه‌آهن، بیمه، فولاد و... ورود پیدا کنند. این مساله اما در عمل چندان دیده نشد و به استناد شواهد موجود، اطلاعات میدانی و خبرهای منتشره تنها مکانی که شورای رقابت توانست به صورت پررنگ ظاهر شود، حوزه قیمت‌گذاری و تنظیم‌گری بازار خودرو بود که پس از هشت سال از عمر این شورا به نظر می‌رسد، نه‌تنها عایدی مثبتی برای مصرف‌کنندگان نداشته که حتی تسهیلی در بخش خودرو در حوزه قیمت‌گذاری و جلوگیری از انحصار نیز رخ نداده است. اینکه چرا نقش شورای رقابت در عمل تنها محدود به خودروسازی می‌شود، جای بحث و جدل فراوان دارد و در بخش دوم یادداشت نیز به تفصیل بررسی شده است. اما اولین نکته بدیهی که به ذهن نگارنده می‌رسد، عدم توانایی شورای رقابت و عدم تخصص آنها در تشخیص انحصاری بودن نوع بازارهایی است که با آنها مواجهند. اینکه بازار خودرو در قبضه دو تولیدکننده است که از یک‌سو به انحای مختلف سعی در حفظ سهم بازاری خود داشته و از سوی دیگر به بهانه‌های مختلف مانند تهدید به بیکاری کارگران و حمایت از تولید داخل ممانعت‌ها و مزاحمت‌های فراوانی برای گسترش تنوع محصول ایجاد کرده‌اند، کار دشواری نیست و به عبارتی تشخیص انحصار در این بازار کاملاً بدیهی به نظر می‌آید.

از این جهت پرواضح خواهد بود که شورای رقابت روی این گروه از محصول متمرکز شود. اما اگر سری به سایر بازاها مانند بازار بیمه یا بازار راه‌آهن بزنیم، به خوبی متوجه این موضوع می‌شویم، که نرخ‌گذاری یا به تعبیری بهتر تنظیم‌گیری در چنین بازارهایی و تشخیص انحصار در این بازارها یک کار حرفه‌ای و کاملاً تخصصی است که با توجه به شناختی که از شورای رقابت و بازوی کارشناسی آن یعنی مرکز ملی رقابت وجود دارد، از توان علمی و کارشناسی لازم برای ورود به این بازارها درمانده است. اینکه مصادیق انحصار در بازارهای مزبور چیست؟ اینکه آیا معیارهای قابل قبولی برای تشخیص حد انحصار وجود دارد یا نه؟ اینکه آیا یک نهاد ضد‌انحصاری مانند شورای رقابت صلاحیت تشخیص وجود انحصار و دخالت در این بازارها برای کاهش انحصار را دارد؟ و اینکه روش‌های اندازه‌گیری قدرت انحصاری چیست؟ و ده‌ها پرسش دیگر که همگی سوالاتی بنیادی و مهم است که لازمه پاسخ به آن داشتن یک تیم قوی و حرفه‌ای از کارشناسان غیر‌ذی‌نفع صنایع مختلف، دارا بودن مجموعه‌های قوی برای اندازه‌گیری سهم بازار و شاخص انحصار و در نهایت بدنه‌ای مقتدر برای دخالت در بازار و کاهش انحصار است که واکاوی عملکرد شورای رقابت و بازوی کارشناسی آن نشان از تهی بودن چنین توانمندی‌هایی دارد. درست زمانی که چنین نتیجه‌ای را صحیح بدانیم عملاً نقش شورای رقابت به پایین‌ترین سطح ممکن یعنی دخالت در قیمت‌گذاری بازار خودرو تنزل پیدا کرده و شأن شورای رقابت در حد یک نهاد قیمت‌گذار پایین آمده و مساله تنظیم‌گیری در بازارهای انحصاری به فراموشی سپرده خواهد شد. این موضوع در حالی است که شواهد نشان می‌دهد شورای رقابت آخرین نقش خود یعنی دخالت در بازار خودرو را نیز از دست رفته می‌بیند و عملاً بازیگر نقشی منفعل است که تنها هزینه‌های جاری بر اقتصاد پربحران ایران تحمیل خواهد کرد. در ادامه این یادداشت تلاش شده است از زوایای مختلف به این موضوع پرداخته شود که چه سلسله اقداماتی موجب شد تا شورای رقابت از یک نهاد فراقوه‌ای که در جهت انحصارزدایی و شکست بازار و تحقق نقش تنظیم‌گری شکل گرفته بود، عملاً به یک نهاد منفعل در این عرصه تبدیل شود.

چرا شورای رقابت موفق نبود؟

1- عدم توازن بین مسوولیت‌های محوله و ابزارهای تحت اختیار

واکاوی ابعاد مساله نشان می‌دهد یک عدم توازن واضح میان مسوولیت‌های محوله به این سازمان و ابزارهای تحت کنترل آن وجود دارد که راهی جز انفعال و تعظیم در برابر قدرت بازار و انحصارگران برای این نهاد مهم باقی نمی‌گذارد. برای مثال شورای رقابت در حوزه تنظیم‌گری خودرو، موظف است که با انحصار در این بازار مخالفت کرده و به گسترش تنوع محصول و حمایت از کسب‌وکارهای مشابه کمک کند. از این‌رو فرض را بر آن می‌گذاریم که شورای رقابت تشخیص دهد، این بازار مصداق یک بازار انحصاری است و مضراتی را بر آحاد جامعه تحمیل می‌‌کند. حال یک سوال مهم و اساسی آن است که در صورت چنین تشخیصی، شورای رقابت چه کاری می‌تواند بکند و چه کار کرده است؟ آیا خودروسازان به قیمت‌گذاری انجام‌شده توسط این نهاد پایبند بوده‌اند؟ شرایط نشان می‌دهد که عملاً چنین نبوده است. آیا شورای رقابت می‌تواند مثلاً دستور آزادسازی واردات برای شکستن این انحصار را بدهد؟ باید گفت عملاً چنین امری از حیطه اختیارات آن نهاد خارج است. آیا شورای رقابت می‌تواند دستور کاهش تعرفه یا هر اقدام دیگری مانند مجازات‌های سنگین بر انحصارگرایان را وضع کند و به رفع انحصار کمک کند؟ پاسخ این سوال نیز با توجه به تعیین سقف ریالی جرائم که چندان بازدارنده نیست، عدم جامعیت و شفافیت قانون، نحوه تعامل شورای رقابت با هیات تجدیدنظر و وجود مفاهیم کیفی در برخی مواد قانونی تشکیل این سازمان در کنار تشکل‌ها و نهادهای موازی، خیر خواهد بود. بنابراین زمانی که دست شورای رقابت برای اعمال قدرت موثر و مفید بسته باشد، خود به خود فعالیت‌های این نهاد از حیز انتفاع خارج می‌شود. علاوه بر همه اینها پرواضح است که این مجموعه برای کارایی بالاتر می‌بایست، زیر نظر سیستم قضایی فعالیت کند که حداقل حق اعمال نظرات خود را داشته باشد. اما در عمل مشاهده می‌شود که چنین نبوده و این مجموعه توان اعمال نظرات خود و به کرسی نشاندن آنها را نداشته است. این موارد توامان باعث می‌شود به این نتیجه برسیم که میان مسوولیت‌های محوله به این نهاد و ابزارهای قانونی و اجرایی تحت کنترل آن عدم توازن وجود دارد و این موضوع یکی از دلایلی است که نشان می‌دهد چرا این شورا نتوانسته از رقابت مخرب و ایجاد انحصار جلوگیری کند.

2- سکانداری غلط

هرچند که بر اساس قانون، به شورای رقابت در رسیدگی و تصمیم‌گیری مطابق مقررات «استقلال کامل» داده شده است، اما دبیرخانه این شورا در قالب موسسه‌ای به اصطلاح مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود که زمینه‌های وابستگی این نهاد به دستگاه‌های دولتی را فراهم می‌کند. علاوه بر این، هشت نفر از ۱۵ عضو شورای رقابت نیز به پیشنهاد مراجع دولتی و با حکم رئیس‌جمهور انتخاب می‌شوند که به نظر نگارنده اولین خشت کج از همین‌جا بنیان نهاده می‌شود. هرچند که در انتخاب اعضای شورا نمایندگانی از بخش‌های غیردولتی نیز حضور دارند، اما با توجه به انتخاب اکثریت اعضا از سوی رئیس‌جمهور مشخص می‌شود که ترکیب این شورا کاملاً دولتی است و با این اوصاف وابستگی آن به دولت اجتناب‌ناپذیر خواهد بود. چنین ترکیبی در مرتبه اول تداعی نظریه ناکارآمدی اقتصاد دولتی و برنامه‌ریزی متمرکز است و در مرتبه بعدی به عدم استقلال کامل شورا در عملکرد و تصمیمات آن اشاره می‌کند. علاوه بر این، پرواضح است که بیش از ۸۰ درصد اقتصاد کشور در چنبره بخش دولتی گرفتار است و طبیعتاً در چنین فضایی از بین بردن انحصار بخش خصوصی تا حدودی بی‌معنی به نظر می‌رسد. به تعبیری دیگر اگر وظیفه شورای رقابت آن است که مانع انحصار در اقتصاد کشور شود و رقابت را ترویج کند، باید این اختیار را داشته باشد که بنگاه‌های انحصاری دولتی را خصوصی کرده یا راه را برای فعالیت رقابتی بنگاه‌های خصوصی بازتر کند و اجازه ندهد بنگاه‌های دولتی موقعیت انحصاری ایجاد کنند. پایش عملکرد شورای رقابت از آغاز تاکنون، اما نشان می‌دهد این شورا به علت وابستگی به سیستم دولتی نتوانسته است زمینه‌های ایجاد رقابت در چنین فضایی را فراهم کند و از این‌رو تعبیر سکانداری غلط، مناسب چنین وضعیتی است که از شورای رقابت یک نهاد منفعل و ناکارآمد ساخته است.

3- تداخل اختیارات شورای رقابت با نهادهای نظارتی مشابه

بررسی‌های دقیق‌تر البته نشان می‌دهد، عدم توازن بین مسوولیت‌ها و اختیارات، سکانداری غلط و وابستگی به دولت، به تنهایی موانع عملکرد صحیح شورای رقابت و تنزل نقش آن به یک نهاد قیمت‌گذاری نیستند. در یک دسته‌بندی جدید، می‌توان دلایل کارکرد نامطلوب  شورای رقابت را به تداخل اختیارات این شورا با نهادهای نظارتی مشابه و موازی نیز مرتبط دانست. این در حالی است که بر اساس ماده (۶۲) فصل نهم قانون اصلاح موادی از برنامه چهارم توسعه، شورای رقابت به عنوان تنها مرجع رسمی رسیدگی به رویه‌های ضد‌رقابتی شناخته شده است. اما نکته مهم آن است که تا پیش از شکل‌گیری شورای رقابت وظایف و اختیارات این نهاد بر عهده برخی سازمان‌های مشابه نظیر «سازمان تعزیرات حکومتی»، «سازمان حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان» و «سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی» قرار داشت و مواردی همچون رسیدگی به شکایات در ارتباط با اعمال ضد‌رقابتی و موارد اخلال در بازار توسط این سازمان‌ها انجام می‌شد. مساله اینجاست که پس از تشکیل شورای رقابت به دلیل مسائل اقتصاد سیاسی و ذی‌نفعی عده‌ای، این سازمان‌ها همچنان به فعالیت‌های سابق خود ادامه می‌دهند که این مساله یک چالش مهم پیش روی این سازمان قرار داده است و عملاً به مانعی برای کارکرد صحیح این شورا بدل شده است.

4- ضعف بازوی کارشناسی شورا

یکی دیگر از ایرادات وارده به شورای رقابت که موجب کاهلی و سستی این نهاد و ضعف عملکرد آن شده است به چالش‌های مرتبط با مرکز ملی رقابت به عنوان بازوی کارشناسی این نهاد برمی‌گردد. به طور کلی نهادهای تنظیم‌گر در همه کشورهای دنیا به منظور کارکرد صحیح و مقررات‌گذاری کم‌نقص به استفاده از نیروی انسانی کارآمد، متبحر و حرفه‌ای نیازمندند. نگاهی گذرا به ساختار کنونی و ماحصل تصمیمات اتخاذشده توسط شورای رقابت نشان می‌دهد یکی از مهم‌ترین چالش‌های پیش روی این نهاد، نبود ساختاری منسجم و هدفمند در بدنه کارشناسی آن و عدم استفاده از نیروهای متخصص به صورت تمام‌وقت است که دلایل عمده آن به مشکلات مالی و بودجه‌ای شورا و عدم توانایی آن در جذب نیروهای متخصص تمام‌وقت برمی‌گردد. این در حالی است که برای انجام امور کارشناسی و انجام مطالعات عمیق و شناخت مصادیق انحصار و تبیین راه‌ها و سازوکارهای مقابله با انحصار و ترویج رقابت در یک بازار به‌خصوص، نیاز به نیروی متخصص، حرفه‌ای و بارور‌شده است. علاوه بر آن بعضاً مشاهده شده است که برخی انحصارگران راه‌های دور زدن قانون را با لطایف‌الحیلی به اجرا درآورده و توسط آنها سعی در گذاشتن کلاه بر سر شورای رقابت می‌کنند. به وضوح مشخص است که غلبه بر چنین حربه‌هایی نیاز مبرم به متخصصان مدیریت استراتژیک و متخصصان نظریه بازی‌ها و... را دوچندان می‌کند که بتوانند با شناخت به موقع تهدیدها و حیله‌ها مانع از عمق گرفتن انحصار و رفتارهای مخرب رقابت شوند. پرپیداست که به دلایل متعددی بدنه کارشناسی این سازمان از وجود چنین نیروهایی استفاده کافی نمی‌برد که اگر می‌برد، امروز عملکرد شورای رقابت در دفاع از حقوق مصرف‌کنندگان و افزایش رفاه آنان در چشم عامه مردم مطلوب به نظر می‌رسید. متاسفانه نه‌تنها چنین نیست که شاهد آن هستیم که این مرکز حتی در ایفای کوچک‌ترین نقش خود نیز در‌مانده است و عملاً به یک نهاد قیمت‌گذار در سطح بازار خودرو تبدیل شده است. به جرات می‌توان گفت قیمت‌گذاری دستوری تنها آورده این مرکز است که تبعات منفی بسیاری بر جای گذاشته و عملاً سازمانی را که در جهت رفع موانع انحصار ایجاد شده بود به پاسبان انحصار بدل کرده است.

جمع‌بندی

همان‌طور که در ابتدای این یادداشت اشاره شد، نفس تشکیل شورای رقابت به نظارت بر رویه‌های انحصاری و رفتارهای مخل رقابت در بخش‌های عمومی، دولتی، تعاونی و خصوصی برمی‌گردد و وظیفه دارد در صورت مشاهده رفتارهای ضدرقابتی با استفاده از ابزارهای اجرایی و اختیارات قانونی به مقابله با این‌گونه رفتارها بپردازد. اولین مساله آن بود که بین ابزارهای اجرایی در اختیار این نهاد و وظیفه سنگین محوله کمترین سنخیتی وجود دارد و مساله بعدی آن است که برخلاف پیش‌بینی قانون مبنی بر استفاده از ابزارهای قانونی، اما عدم «جامعیت قانون»، وجود مفاهیم کیفی در برخی مواد قانونی، عدم بازدارندگی جرایم نقدی، وجود نهادهای نظارتی مشابه و نحوه تعامل شورای رقابت با هیات تجدید نظر، استفاده کارا و اثربخش از این ابزارها را با چالش روبه‌رو کرده است.

مساله بعدی به وابستگی این نهاد به سیستم دولتی اشاره داشت که یکی از عوامل مهم عملکرد ضعیف این شورا قلمداد می‌شود. علاوه بر آن فضای دولتی اقتصاد ایران به طور کلی فلسفه شکل‌گیری این نهاد را زیر سوال می‌برد. در حقیقت شبهه‌ای که مطرح می‌شود آن است که اگر وظیفه شورای رقابت، انحصارزدایی از اقتصاد کشور و ترویج رقابت است، طبیعتاً باید این اختیار را داشته باشد که بنگاه‌های انحصاری دولتی را خصوصی کرده یا راه را برای فعالیت رقابتی بنگاه‌های خصوصی بازتر کند و اجازه ندهد بنگاه‌های دولتی موقعیت انحصاری ایجاد کنند. واکاوی عملکرد شورای رقابت از آغاز تاکنون، اما نشان می‌دهد این شورا به علت وابستگی به سیستم دولتی نتوانسته است، زمینه‌های ایجاد رقابت در چنین فضایی را فراهم کند و از این‌رو عملکرد آن محکوم به شکست است. ضمن آنکه نهادهای تنظیم‌گر به منظور کارکرد دقیق، نیازمند نیروی انسانی ماهر، بارور‌شده و حرفه‌ای هستند که از توان کارشناسی لازم برخوردار باشد. بررسی‌های انجام‌شده نشان می‌دهد مرکز ملی رقابت به عنوان بازوی کارشناسی شورای رقابت اما از چنین توانی برخوردار نیست و ایرادات بسیاری بر آن مترتب است. تحت چنین شرایطی انتظار عملکرد مطلوب از این دستگاه بیراه است و اینکه ‌شأن شورا تا این حد تنزل پیدا کرده است از سال‌ها پیش دور از انتظار نبوده است.