جای خالی تحلیل هزینه - فایده
مرتضی عمادزاده از چرایی تصمیم دولت به تفکیک وزارتخانه‌ها می‌گوید
گویی ادغام، تفکیک و بعضاً تغییر نام وزارتخانه‌ها در دولت‌های مختلف به رسمی اجتناب‌ناپذیر تبدیل شده که در دولت حسن روحانی نیز درحال تکرار است.
گویی ادغام، تفکیک و بعضاً تغییر نام وزارتخانه‌ها در دولت‌های مختلف به رسمی اجتناب‌ناپذیر تبدیل شده که در دولت حسن روحانی نیز درحال تکرار است. اساساً چه اهداف و پیامدهایی در پس این‌گونه اقدامات وجود دارد که هیچ‌گاه دولت‌ها حاضر نیستند دست از این‌گونه تغییر و تحولات بکشند؟ در تازه‌ترین مورد نیز لایحه انفکاک دوباره بخش‌های «بازرگانی» و «صنعت و معدن» در کنار دو وزارتخانه دیگر از سوی دولت به مجلس برده شده است. مرتضی عمادزاده عضو هیات علمی سازمان مدیریت صنعتی، با توجه به شواهد و قرائن موجود و البته نبود برخی مستندات روشن، می‌گوید اگر هم در این‌گونه تصمیمات پشتیبانی کارشناسی وجود داشته باشد، به مراتب کمرنگ‌تر از ملاحظات سیاسی آن است. او در توصیف چرایی ارائه چنین طرحی از سوی دولت، شائبه‌هایی نظیر اقناع یک مطالبه سیاسی، افزایش تعداد وزرا و توسعه امکانات را قابل تصور می‌داند و در ادامه عنوان می‌کند؛ مسائلی که با سیاست درمی‌آمیزند، احتمال توفیق قابل توجهی نخواهند داشت.
* * *
به نظر می‌رسد در مقوله تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت، سیاستگذار دچار تعجیل شده است. همان‌طور که اطلاع دارید هیات دولت با قید دو فوریت طرح تفکیک وزارتخانه یادشده را تقدیم مجلس کرد و اما بهارستان‌نشینان تنها یک فوریت آن را پذیرفتند و اکنون موضوع در کمیسیون‌های مجلس در حال بررسی است. علت این رفتار دولت چه می‌تواند باشد؟
همان‌گونه که اشاره کردید، در این موضوع دولت شتابزده عمل کرد. به نظر می‌رسد دولتی‌ها در ارائه این طرح، از تفکر کارشناسی فاصله گرفته‌اند و به الگوگیری از تجربیات جهانی کم‌باور شده‌اند. همچنین تا حدودی به توصیه‌های اکید اهل بصیرت در شبکه‌های اجتماعی و رسانه‌ها کم‌توجهی نشان دادند. اساساً اگر مقوله ادغام و تفکیک را از دو منظر ملاحظات مدیریت سیاسی و ملاحظات کارشناسی مورد بررسی قرار دهیم، موضوعات مورد بحث نیز متفاوت خواهند بود. حدود شش سال پیش دو وزارتخانه صنعت و معدن و بازرگانی با یکدیگر ادغام شدند، اما هنوز هم هیچ‌گونه مستند کارشناسی که علت این امر را تشریح کند در دسترس نیست. بنابراین حق داریم باور کنیم که این تغییر و تحولات عمدتاً با رویکردی سیاسی صورت می‌گیرد تا نگاهی کارشناسی و مدیریتی. اما اکنون که مجلس تنها یک فوریت لایحه شتابزده تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت را پذیرفت باعث خرسندی کارشناسان شده و ای کاش نمایندگان محترم، بررسی این طرح را منوط به دریافت مستندات کارشناسی از سوی دولت کنند؛ مستنداتی که در واقع ضرورت و اساس تفکیک این وزارتخانه را توضیح دهد. از طرفی، ادغام یا انفکاک امری بدون سابقه نیست. در جای‌جای دنیا در بخش دولتی؛ نظیر تجربه موفق تشکیل وزارت صنعت و تجارت کشور ژاپن یا بخش خصوصی که همه‌ساله ده‌ها ادغام یا تفکیک در آن رخ می‌دهد، این پدیده برقرار است. ازآنجا که این امر با هدف خلق ارزش بیشتر صورت می‌گیرد، از این‌رو تمامی ادغام‌ها یا تفکیک‌ها، به عنوان ابزارهای تقویت رشد و تعالی سازمانی مورد توجه قرار می‌گیرند. بنابراین اگر قصد ما خلق ارزش بیشتری است، باید کار کارشناسی دقیق و باحوصله انجام پذیرد. چنانچه در امر ادغام یا انفکاک، ملاحظات سیاسی وجود داشته باشد؛ به بیان دیگر، بیش از آنکه تصمیمات، در مسیر ارزش‌آفرینی باشد، در جهت ارضای ذی‌نفعانی صورت بگیرد، معمولاً استدلال محکم و مستقلی در توجیه این امر وجود ندارد. به عنوان مثال مجلس قانونی را تصویب می‌کند که وزارت ورزش و جوانان تشکیل شود اما یک مدل، الگو یا چارچوب که توجیه‌گر این باشد که چرا باید وزارت ورزش و جوانان داشته باشیم، در دست نداشته‌ایم و در هیچ‌یک از سایت‌های دستگاه‌های دولتی، متدولوژی تشکیل یا چرایی تشکیل وزارتخانه‌ای توضیح داده نشده است. هنگامی که این چارچوب کارشناسی در دسترس نباشد، نمی‌توان از چنین اقداماتی، انتظار چندانی داشت. با سوابق مربوط به ادغام‌های وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت صنایع سنگین، وزارت صنایع و وزارت معادن و فلزات، حداقل باید انبانی از ذخیره مطالعات علمی برای سیاستگذاری‌های ادغام در کشور ایجاد کرده باشیم تا پیش از هر ادغام جدیدی، پشتوانه‌های علمی لازم در اختیارمان قرار داشته باشد. حال اگر این پشتوانه‌ها موجود می‌بود و دولت به‌واسطه بهره‌گیری از آنها این لایحه دوفوریتی را به مجلس می‌برد، می‌توانستیم قبول کنیم که این امر پشتوانه کارشناسی لازم را دارد. اما از آنجا که این چنین نیست، شائبه‌هایی همچون اقناع یک مطالبه سیاسی، افزایش تعداد وزرا و توسعه امکانات قابل تصور است. البته اعلام شده از امکانات و نیروی انسانی فعلی استفاده خواهد شد اما در عمل یقیناً این‌گونه نمی‌شود. به عنوان مثال، فرض کنید مجلس لایحه تفکیک به دو یا سه وزارتخانه را به تصویب برساند، جایگاه معاون وزیر به وزیر تبدیل می‌شود که هزینه‌های بی‌شماری به دنبال دارد. در صورتی می‌توان نگران این هزینه‌ها نبود که اگر و تنها اگر در مقابل آن، فایده‌های مشخصی تعریف شده باشد. درواقع در این نوع تصمیم‌گیری‌ها، ما به تحلیل‌های هزینه-فایده نیاز داریم. از این رهگذر، چنانچه قرار است یک ادغام یا تفکیک در وزارتخانه‌های کشور، رشد و تعالی سازمانی ایجاد کند، بهره‌وری را افزایش دهد، عملکرد وزارتخانه تقویت شود و قابل قبول باشد، یا قوانین و مقررات ساده‌تر شوند، ابتدا باید به چند سوال مهم پاسخ داده شود. نخست اینکه آیا انفکاک وزارتخانه موجب اعمال مدیریت کارآمدتری می‌شود؟ اگر این‌گونه است مسیر این کارآمدی باید روشن و مبین باشد. نکته دوم، آیا این تصمیم موجب می‌شود که مهارت‌های موجود، به گونه‌ای بهینه مورد استفاده قرار گیرد؟ آیا می‌توانیم بگوییم اکنون در وزارت صنعت، معدن و تجارت، مهارت‌هایی وجود دارد که به دلیل یکپارچگی امور، امکان بروز ندارند؟ اما ممکن است با تفکیک، امکان شکوفایی این مهارت‌ها وجود داشته باشد، و اگر این‌گونه است، تبیین اصولی آن حائز اهمیت است. نکته سوم اینکه، اگر این تصمیم اتخاذ شود، دسترسی به منابع و تخصیص بهینه آنها روند بهتری می‌یابد؟ اگر بتوان نشان داد که تخصیص منابع در صورت انفکاک بهره‌وری بیشتری به همراه دارد، آنگاه این تصمیم توجیه‌پذیر است. این موضوع اما پرسش قابل تامل دیگری را مطرح می‌کند؛ و آن اینکه پیش از هنگام ادغام، چه توجیهی وجود داشته که این ادغام ضرورت داشته است؟ گو آنکه به نظر می‌رسد در آن هنگام نیز کار دقیق کارشناسی صورت نگرفته بود. نکته چهارم؛ اگر بتوانیم استدلال کنیم که تفکیک وزارتخانه سبب بهبود پتانسیل‌های مدیریتی، ظرفیت‌های قانونی، کارایی مقررات و بهبود بهره‌وری می‌شود، انتظار می‌رود نوعی هم‌افزایی حاصل شود. آیا انفکاک پیشنهادی به این هم‌افزایی‌ها منجر خواهد شد؟ در واقع صحیح بودن پاسخ به این چهار سوال بر اساس تحلیل قابلیت‌ها و منابع محک خواهند خورد.
فرض بگیریم این لایحه مورد تصویب قرار گرفت و این اجازه به دولت داده شد که تفکیک موردنظر را جامه عمل بپوشاند. چه الزاماتی در این باب باید مورد توجه قرار گیرد؟
به منظور عملیاتی کردن این تصمیم نیاز به تدوین دستورالعمل و ترسیم فرآیند است. در کشورهای دیگر، هنگامی که قرار است ادغام یا انفکاکی در بخش‌های خصوصی اتفاق بیفتد -از آنجا که موضوع مصالح مالی ذی‌نفعان مطرح است- معمولاً یک تیم خبره از مدیران ارشد اعم از زمینه تخصص‌های حقوقی، مدیریت منابع، مدیریت ارزش‌آفرینی و از همه مهم‌تر مدیریت یکپارچگی فرهنگی تشکیل می‌شود تا فرآیند ادغام یا انفکاک ضمن داشتن یک الگوی مناسب، با مطلوبیت عمل کند. در واقع این تیم الگویی تدوین می‌کند که این ادغام یا انفکاک در چارچوب آن عمل می‌کند. همان‌گونه که اشاره کردم یکی از دغدغه‌های جدی این‌گونه تیم‌های کارشناسی، مساله یکپارچگی فرهنگی است. یکی از نمونه‌های بارز عدم توجه به این مساله در بخش خصوصی، در ادغام اولیه رنو و نیسان قابل مشاهده بود که چگونه به شکست انجامید. بنابراین اگر قرار است یک وزارتخانه به چند وزارتخانه تبدیل شود، به یک نقشه راه یا الگو نیاز است که باید تدوین شود. سوالاتی را همچنین می‌توان در تدوین این الگو مطرح کرد. به عنوان یکی از مهم‌ترین مسائل، این تفکیک یا ادغام، قرار است چه قابلیت ویژه‌ای در این وزارت حاصل کند یا چه صرفه‌جویی‌هایی در مقیاس به وجود می‌آورد تا بتوان با رفع موانع اجرایی خلق ارزش بیشتری ایجاد کرد؟ درواقع این سوالات نیاز به پاسخ‌های مشخصی دارد تا بتوان یک ادغام یا انفکاک را تایید کرد یا مردود دانست؛ سوالاتی که پاسخ به آنها نیاز به شکیبایی، تخصص، خبرگی و بصیرت دارد. می‌توان پرسید که اگر این تفکیک فرضاً شش ماه دیگر محقق شود، چه مشکلی به وجود خواهد آمد. با توجه به اینکه ظرف این مدت، یک پشتوانه کارشناسی بسیار دقیق حاصل می‌شود تا بتوان تصمیم‌گیری مناسبی داشت. بر این اساس تصور می‌کنم شتابزدگی اکنون دولت، بیشتر به هزینه‌ها دامن می‌زند تا توسعه منابع کشور.
موضوع قابل تامل آن است که دولت یازدهم طی چهار سال گذشته هیچ‌گاه در تفکیک وزارتخانه‌های خود این‌چنین جدی نبود. اما اکنون که به تازگی در انتخابات دوره دوازدهم پیروز شده و تنها حدود یک ماه از عمر دوره جاری باقی مانده، چنین لایحه‌ای را نهایی کرده است. بر این اساس، آیا این گمانه تقویت می‌شود که دولت به‌واسطه تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت، عمدتاً به دنبال ادای دیون سیاسی-انتخاباتی خود بوده و کمتر ملاحظات کارشناسی را مدنظر دارد؟
ببینید به‌هرحال نمی‌توان از دولت‌ها انتظار داشت که بخش عمده‌ای از ملاحظات خود را روی محور مسائل سیاسی اعمال نکنند. اساساً جنس و ماهیت هر دولتی این‌گونه است که وجه غالب تصمیم‌گیری آنها، سیاسی است. فرض کنید در یکی از استان‌های کشور، یک کارخانه بزرگ سیمان بنا می‌شود، بی‌آنکه یک کار کارشناسی مبنی بر ظرفیت و نیازسنجی تقاضا صورت بگیرد. تنها به این دلیل که چند تن از نمایندگان این استان در مجلس، فشار مداوم به مدیران دولتی می‌آورند که این کارخانه تاسیس شود. تردیدی نیست که به هر حال استقرار این کارخانه، تولید و اشتغال ایجاد می‌کند، اما شاید اگر در استان دیگری احداث می‌شد، ثمره بیشتری می‌داشت. بنده به این اقناع رسیده‌ام که وجه غالب تفکیک پیشنهادی وزارتخانه‌ها، سیاسی است. و اگر دارای پشتیبانی کارشناسی هم باشد، این وجه بسیار کمرنگ است. از سوی دیگر، نکته بااهمیتی که در این ادغام و انفکاک‌ها به چشم نمی‌خورد، فرآیند آموزش کارکنان وزارتخانه‌هاست. فرآیندی که خود یکی از علل ناموفق بودن قبلی این ادغام‌ها تلقی می‌شود. لازم است کارکنان، تا رده مدیران میانی و روسای دوایر و ادارات آموزش‌های دقیق ببینند تا بتوانند در تحقق اهداف به سازمان کمک کنند. در غیر این صورت یک یأس و بی‌تفاوتی بسیار جدی در تمام کارکنان به وجود می‌آید که نه از ادغام خشنود، مطلع، قانع و راضی هستند و نه از تفکیک. اساساً در مدیریت یکپارچه فرهنگی که انسان‌ها در آن نقش بی‌بدیلی ایفا می‌کنند، عدم آموزش و اطلاع کارکنان که این اقدام چه هدفی را دنبال می‌کند، توفیقی به همراه نخواهد داشت. نکته دیگری که می‌تواند به کاهش احتمال عدم موفقیت در ادغام یا تفکیک منجر شود، فقد ثبات مدیریتی است. بدیهی است که نمی‌توان به‌واسطه مدیران کوتاه‌مدت، به اجرای طرح‌های بلندمدت امیدوار بود. ضمانت توفیق این فعالیت‌ها، رویکرد ثبات مدیریتی است که کمک می‌کند بسیاری از زوایای ناپیدای موضوع در طول زمان بهتر و بیشتر و روشن‌تر شود. تصور می‌کنم دولت باید گوش به صدای افراد خبره و کارشناس دهد و برای خود یک زمان شش‌ماهه تعریف کند. ظرف این مدت یک الگوی کارشناسی دقیق تدوین کند و به مجلس ارائه کند. در مجلس نیز، هم‌افزایی در تبادل اطلاعات رخ می‌دهد و حاصل هر آنچه بود قابل قبول است. اگر تصمیم نهایی بر عدم تفکیک وزارتخانه بود، با رفع نواقص و نارسایی‌ها استمرار حیات وزارت و از آن‌سو اگر اجماع بر انفکاک باشد، در این رویکرد هم الزامات آن مورد توجه قرار گیرد. در واقع لازم است وجه سیاست‌زدگی این طرح کاهش پیدا کند. اینکه دولت شتابان چنین لایحه‌ای با دوفوریت را به مجلس برده چندان قابل‌قبول نیست. مگر آنکه فرضاً مدیران دولتی بیایند و توضیح دهند که چهار سال روی این موضوع تفکر و بررسی کرده و به این نتیجه رسیده‌اند که مدیری که بتواند صنعت، معدن و تجارت را در کنار یکدیگر اداره کند، وجود ندارد. حال اگر چنین باشد، باز هم این سوال پیش می‌آید که آیا دولت به تازگی به این موضوع پی برده است؟ در واقع این‌گونه ابهامات است که به شائبه سیاسی بودن این لایحه دامن می‌زند و به‌طور کلی مسائلی که با سیاست درمی‌آمیزند، احتمال توفیق قابل توجهی نخواهند داشت.
اگر بپذیریم ادغام وزارت صنعت و معدن و وزارت بازرگانی که در سال 1390 رخ داد، نتوانست انتظارات و مطالبات گروه‌های مختلف از جمله فعالان بخش خصوصی را تامین کند، چنانچه این لایحه در مجلس شورای اسلامی به تصویب نرسید، آیا می‌توان راهکار سومی جز ادغام یا تفکیک برای به حداقل رساندن نارسایی‌ها و نارضایتی‌های موجود در وزارت صنعت، معدن و تجارت متصور بود؟
به‌هرحال باید این واقعیت را بپذیریم که در دنیا شاید کسانی باشند که در برخی از مسائل، بهتر از ما تصمیم گرفته و عمل می‌کنند. بد نیست به‌عنوان مثال یک پژوهش کارشناسی در مورد وزارت صنعت و تجارت کشور ژاپن انجام گیرد و آگاه شویم که ژاپنی‌ها با چه رویکردی اصلاحات ساختاری پس از ادغام را صورت داده‌اند. تصور می‌کنم در وزارت صنعت، معدن و تجارت کشور ما نیز، باید اصلاح ساختار مشابه یک جراحی جدی که ممکن است با تصمیمات مشکلی نیز همراه باشد انجام شود. از قوانین، مقررات و بهبود آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها گرفته تا تلاش برای تسهیل فضای کسب‌وکار، مساله سازماندهی، چابک‌سازی و نظایر آن. خوشبختانه در داخل کشور کم نیستند مشاورانی که بتوانند این اصلاحات را طراحی و فرموله کنند. ضمن اینکه حتی می‌توان از مشاوران بین‌المللی نیز یاری گرفت. در کنار این هم‌افزایی اندیشه‌ها، می‌توان همچنین در یک حرکت تطبیقی الگوهای موفق را مورد بررسی قرار داد و از الگوهای ناموفق نیز درس گرفت. افزون بر این مطالعه ادغام‌ها و انفکاک‌ها در بخش‌های خصوصی نیز به ویژه در موضوعات یکپارچگی فرهنگی می‌تواند مبنای مطالعه و تصمیم‌گیری باشد. بنابراین اگر نهایتاً نمایندگان مجلس این لایحه را مردود دانستند، لازم است با یک عزم راهبردی قوی، خود را درگیر یک اقدام دیگر که فرآیند اصلاح ساختار است، کنیم.
اجازه دهید احتمال دیگری را نیز بررسی کنیم. در صورتی که این لایحه، بدون مطالعه و توجیه کارشناسی به تصویب مجلس برسد و وزارتخانه‌های جدیدی تشکیل شوند، این اتفاق می‌تواند چه هزینه‌ها و پیامدهایی برای اقتصاد ایران، فضای کسب‌وکار، تولید و تجارت داشته باشد؟
اگر این لایحه این‌چنین شتابان به تصویب برسد، نه‌تنها گره‌ای از مشکلات کنونی بخش‌های صنعت، معدن و تجارت باز نخواهد کرد که به دامنه مسائل نیز خواهد افزود. بنابراین به عنوان پیامدها می‌توان گفت، این امر هزینه‌های مالی بیشتری به جای می‌گذارد، در هر سال درگیری‌ها و کشمکش‌های پرشمارتری خواهیم دید و راندمان افزایش پیدا نمی‌کند که ماحصل این پیامدها در عملکرد منفی صنعت و تجارت قابل مشاهده خواهد بود. بر اساس تجربیات جهانی، گفته می‌شود 70 تا 90 درصد از ادغام‌ها یا انفکاک‌ها شکست خورده‌اند. علت عمده نیز آن است که نه هنگام ادغام کار کارشناسی صورت گرفته و نه هنگام انفکاک. به نظر می‌رسد اکنون وقت آن رسیده که مجلس تصمیم بسیار اساسی اتخاذ و به دولت اعلام کند که در صورت عدم ارائه یک الگو و استدلال دقیق و مستندات روشن، اقدامی صورت نخواهد داد. افزون بر این شایسته است به منظور اصلاح ساختار فعلی نیز نمایندگان فشار مضاعفی روی دستگاه اجرایی وارد کنند؛ نه‌تنها وزارت صنعت، معدن و تجارت بلکه در سایر وزارتخانه‌ها لازم است بازنگری جدی صورت گیرد. شاید بهتر باشد مجلس به این جمع‌بندی برسد که به جای آنکه بودجه برای اداره این بدنه‌های حجیم و سنگین دستگاه‌ها هزینه شود، به‌صرف بیمه‌های بازنشستگی و بهداشت، توسعه زیرساخت‌ها و نظایر آن برسد. به زبان ساده‌تر، تا همه ما چند برخورد جدی با خود نداشته باشیم، امور اصلاح‌پذیر نخواهد بود. در پایان تاکید می‌کنم پرسش‌هایی که در طول گفت‌وگو مورد اشاره قرار دادم، موضوعات مهمی دربر دارد و باید جدی گرفته شود. به عبارت دیگر، قرار است با ادغام یا انفکاک چه اتفاق جدیدی رخ دهد؟ اکنون کدام بخش از منابع ما راکد هستند یا مورد اسراف قرار دارند؟ آموزش نیروی انسانی و یکپارچگی فرهنگی چگونه محقق می‌شود؟ نحوه اداره امور وزارتخانه‌ها چگونه خواهد بود؟ این موضوعات مغفول باید به عنوان سرخط برنامه‌ها مورد توجه قرار گیرد و حداقل پس از مدت چهار سال دیگر بتوانیم کارنامه موفق‌تری از عملکرد داشته باشیم و نشان دهیم چه تحولاتی در نظام اداری وزارتخانه ایجاد شده و چه نتایجی در بخش‌های صنعت، تجارت و وضعیت کشور حاصل شده و چه میزان رضایتمندی در جامعه به دست آمده است.
