پله آخر
چرا دولت در حل‌وفصل ابرچالش‌های اقتصاد به همکاری سایر قوا نیاز دارد؟
مدتی قبل محسن جلال‌پور، رئیس سابق اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، در کانال تلگرامی خود از حصول اجماع بین مسوولان برای حل ابرچالش‌های اقتصادی خبر داد.
مدتی قبل محسن جلال‌پور، رئیس سابق اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، در کانال تلگرامی خود از حصول اجماع بین مسوولان برای حل ابرچالش‌های اقتصادی خبر داد. طبق نوشته جلال‌پور، در سطح عالی کشور تصمیماتی درباره ابرچالش‌های اقتصادی گرفته شده و از شکل‌گیری اجماعی مهم برای حل تعدادی از این ابرچالش‌ها از جمله کسری صندوق‌های بازنشستگی، بحران نظام بانکی و معضل بیکاری بین سران نظام صحبت به میان آمده است. او جزئیات بیشتری از شکل‌گیری این توافق ارائه نکرده و در روزهای گذشته نیز خبر رسمی در این‌باره منتشر نشده است، اما شنیده‌ها از برخی منابع معتبر دولتی حکایت از آن دارد که مقرر شده است تشکیلاتی با حضور سران سه قوه و نمایندگان آنها به‌طور مشخص در مورد ابرچالش‌های یادشده تصمیم‌گیری کند. این یادداشت به لزوم شکل‌گیری وفاق در مورد ریشه مشکلات اقتصادی موجود و راه‌حل‌های آنها میان نهادها و افراد موثر در سیاستگذاری می‌پردازد.
تبیین وضع موجود و راهبرد ایجاد گفتمان ملی
یکی از مشکلات جدی اقتصاد ایران فقدان نظام تصمیم‌گیرنده منسجم در امور اقتصادی است. در موارد زیادی، حساسیت مراکز گوناگون تصمیم‌گیرنده به مسائل مختلف و نیز معیارهای ارزش‌گذاری این نهادها متفاوت است. نبود توافق بین تصمیم‌گیران در مورد سیاست‌های ناظر بر حل مشکلات اقتصادی کشور، تعدد مراکز تصمیم‌گیری و کارشکنی رقبا برای تضعیف سیاست‌های یکدیگر سبب شده است تصمیمات اتخاذشده کم‌اثر یا بی‌اثر شود و خسارت‌های سنگینی به اقتصاد کشور وارد آید، تا جایی‌که گاه ساختارهای تصمیم‌گیر و تصمیم‌ساز در کشور مقابل هم قرار گرفته‌اند. در یک نگاه کلی، فرآیند سیاستگذاری شامل پنج مرحله است: نظریه‌پردازی، تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری، نظارت و تصحیح راهکارها. اصلاح نظام تصمیم‌گیری اقتصادی در ایران مستلزم تفکیک حوزه تصمیم‌سازی از حوزه تصمیم‌گیری است. از طرفی، تداخل مسوولیت‌ها و تصمیم‌گیری‌های جزیره‌ای و منفصل به تسهیل فساد، رانت‌خواری و مسوولیت‌گریزی کمک کرده است. انفصال تصمیمات اقتصادی و تفسیرپذیری قوانین موجب تداخل در قضاوت‌ها و تصمیم‌گیری‌ها شده و هر سازمان و نهاد اقتصادی بنابر صلاحدید خود چارچوب‌هایی وضع می‌کند. این تداخل، نهاد پاسخگو را نامشخص می‌کند و توان تشخیص منبع مشکلات را از بین می‌برد.
البته تداخل مسوولیت‌ها در ایران قدمت طولانی دارد. در گزارش گروه مشاوره دانشگاه هاروارد، که شش دهه قبل برای ارائه کمک فنی به سازمان برنامه‌ریزی ایران در تهیه برنامه عمرانی سوم به کشورمان آمد، می‌خوانیم «کمیسیون‌ها و سازمان‌های دولتی زیادی در ایران به‌طور رسمی مسوولیت اتخاذ و اجرای سیاست‌های اقتصادی عمده را به‌عهده دارند. در این فضا برای بستن راه یک سیاست به‌راحتی می‌توان یک سازمان دولتی را علیه سازمان دیگر برانگیخت یا از اجرای تصمیمات یک سازمان از طریق ارجاع موضوع به سازمان یا شورای دیگری با اختیارات مشابه جلوگیری کرد. در نتیجه، هیچ شورا یا سازمانی را نمی‌توان مسوول موفقیت یا شکست سیاست‌ها یا برنامه‌های دولت دانست، زیرا هر سیاست در معرض برداشت‌های متفاوت و شک و تردید درباره قلمرو اختیارات قانونی سازمان‌ها قرار دارد. همه اینها سبب شده است تقریباً هیچ‌یک از سیاست‌های اتخاذشده به‌صورت سازگار یا هدفمند اجرا نشود.»1
حرکت از وضعیت فعلی به‌سمت اقتصادی درونزا و برونگرا مستلزم رعایت اصول و قواعد علمی در مدیریت اقتصادی کشور است. این نظام مدیریتی باید به اصلاح رابطه دولت و نهادهای فرادولتی در تصمیم‌گیری‌های سیاسی و اقتصادی منجر شود. لازم است یک گفتمان سیاسی یکپارچه در عرصه اقتصاد به‌وجود آید. اقتصاد و سیاست در حال حاضر به‌شدت درهم تنیده‌اند و حل مشکلات اقتصادی به ایجاد وفاق در عرصه سیاسی نیاز دارد. به‌علاوه، وجود مشکلات اقتصاد تودرتو حل مشکل هر بخش را به حل مشکل بخش دیگر پیوند زده است و در نتیجه، نهادهای مختلف در اجرای وظایف خود ناتوان شده‌اند و پاسخگو نیستند. از سوی دیگر در نظام تصمیم‌گیری موجود به‌دلیل وجود نهادهای بخش عمومی غیردولتی، ابزارهای حل تمام مشکلات اقتصادی در دست دولت نیست. بنابراین در عمل هیچ گروهی حاضر به پذیرش هزینه اصلاحات ساختاری اقتصاد نیست. اگر فشارهای سیاسی خارج دولت را به موارد یادشده اضافه کنیم، لزوم بازنگری نظام تصمیم‌گیری اقتصادی کشور براساس یک رویکرد مدیریت یکپارچه احساس می‌شود.
مرور تجربه تعدادی از کشورهای آسیای شرقی
ایجاد نهادی مقتدر برای تصمیم‌گیری نهایی در حوزه اقتصاد در برخی از کشورهای آسیای شرقی سابقه داشته است. در ادامه، به تجربه کشورهای سنگاپور، تایوان و کره جنوبی به‌عنوان سه کشور از چهار ببر آسیایی2 در عرصه اقتصاد -در کنار هنگ‌کنگ- اشاره می‌شود.
در سنگاپور در سال ۱۹۶۱، نهادی به‌نام «هیات توسعه اقتصادی»3 تاسیس شد. دولت وقت سنگاپور به این نهاد که در حال حاضر نیز به همین نام فعالیت می‌کند اختیارات زیادی داد و در مقابل این اختیارات علاوه بر وظیفه برنامه‌ریزی توسعه، وظایف دیگری را مانند جذب سرمایه‌گذاری برای توسعه بخش صنعت، توسعه نیروی انسانی، تقویت انگیزه‌های سرمایه‌گذاری و توسعه شهرک‌های صنعتی به آن محول کرد. در پایان دهه ۱۹۶۰، هیات توسعه اقتصادی توانسته بود به مهم‌ترین وظیفه خود عمل کند و ساختار اقتصادی سنگاپور را دگرگون سازد. حدود یک دهه تلاش این هیات موجب شد سهم تولیدات صنعتی از تولید ناخالص داخلی به ۱۸ درصد برسد. در فاصله سال‌های ۱۹۶۵ تا ۱۹۷۳، نرخ رشد اقتصادی در سنگاپور به‌طور متوسط سالانه ۷ /۱۲ درصد بود و دیگر آثاری از بیکاری مزمن و گسترده در این کشور مشاهده نمی‌شد. این میزان رشد همراه با متوسط رشد سالانه اقتصادیِ بیشتر از ۵ /۸ درصد در سال‌های ۱۹۷۳ تا ۱۹۸۴، سنگاپور را به‌عنوان یکی از قدرت‌های اقتصادی دنیا مطرح کرد.
در تایوان در اواخر سال ۱۹۷۷، نهاد قدرتمندی به‌نام «شورای برنامه‌ریزی و توسعه اقتصادی»4 تاسیس شد و تا سال ۲۰۱۴ که با همین نام فعالیت داشت نقش بسیار موثری در توسعه همه‌جانبه اقتصاد ملی تایوان ایفا کرد. از اوایل سال ۲۰۱۴ پس از ادغام شورای برنامه‌ریزی و توسعه اقتصادی با کمیسیون تحقیق، توسعه و ارزیابی، نهادی با عنوان شورای توسعه ملی5 تشکیل شده و برنامه‌ریزی توسعه در تایوان را برعهده گرفته است. برای پی‌بردن به تاثیر برنامه‌ریزی‌های این نهاد در توسعه تایوان کافی است وضعیت اقتصادی این کشور را در اوایل دهه ۱۹۵۰ با وضعیت امروز آن مقایسه کنیم. در دهه ۱۹۵۰، تثبیت قیمت مواد غذایی و تقویت ثبات اقتصادی و اجتماعی مهم‌ترین اهداف دولت تایوان بود و سیاست جایگزینی واردات با کالاهای داخلی نیز که نیاز به نیروی کار بیشتری داشت برای ایجاد اشتغال، کاهش وابستگی خارجی و کمک به صرفه‌جویی ارزی دنبال می‌شد. در دهه‌های بعد، تایوانی‌ها با تکیه بر نیروی کار ارزان خود به تولید و صادرات محصولات صنعتی سبک روی آوردند، با سرمایه‌گذاری گسترده در توسعه خطوط راه‌آهن، فرودگاه‌ها، بنادر، نیروگاه‌های برق و سایر زیرساخت‌ها شرایط را برای توسعه صنایع سنگین فراهم کردند و خصوصی‌سازی گسترده و آزادسازی تجارت بین‌الملل را در دستور کار قرار دادند. شورای توسعه ملی تایوان هشت دپارتمان دارد که در کنار یکدیگر وظیفه برنامه‌ریزی و نظارت در جهت دستیابی به توسعه پایدار و فراگیر تایوان را دنبال می‌کنند.
در کره جنوبی در اوایل دهه ۱۹۶۰، یعنی زمانی که «هیات برنامه‌ریزی اقتصادی»6 فعالیت خود را آغاز کرد، اوضاع اقتصادی بسیار بدی حاکم بود و حتی کمک‌های آمریکا به این کشور نیز کمکی به اقتصاد ضعیف آن نمی‌کرد. کره جنوبی جزو فقیرترین کشورهای آسیا بود و با کشورهای فقیر جنوب صحرای آفریقا مقایسه می‌شد. در چنین وضعیتی هیات برنامه‌ریزی اقتصادی -که ریاست آن برعهده معاون نخست‌وزیر بود و تعداد زیادی از کارشناسان خوش‌فکر کره‌ای در حوزه‌های اقتصاد و مدیریت در آن حضور داشتند- عنان برنامه‌ریزی توسعه را به‌دست گرفت. این نهاد قدرتمند علاوه بر تدوین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، تا اواخر دهه ۱۹۸۰ میلادی وظیفه تخصیص منابع و هدایت جریان اعتبارات را نیز برعهده داشت. به‌عبارت دیگر، هیات برنامه‌ریزی اقتصادی به‌مدت بیش از ۲۵ سال کلیه امور اقتصادی بخش‌های دولتی و خصوصی کره جنوبی را در کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت مدیریت می‌کرد و به اقتصاد این کشور جهت می‌داد. این هیات از موسسه تحقیقات توسعه کره به‌عنوان بازوی تحقیقاتی خود کمک می‌گرفت و مشاور ارشد اقتصادی رئیس‌جمهور و وزارتخانه‌های دارایی، تجارت و صنعت، کار و بانک مرکزی کره نیز با آن همکاری می‌کردند. برنامه‌ریزی‌های هیات برنامه‌ریزی اقتصادی از یک‌سو و عملکرد مناسب دولت، بنگاه‌های اقتصادی و خانوارها از سوی دیگر باعث شد کشوری که در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ میلادی در تامین نیازهای معیشتی مردم خود مشکل داشت، در کمتر از چهار دهه به یکی از کشورهای پیشرفته جهان در عرصه صنعت و فناوری تبدیل شود.
جمع‌بندی
با توجه به تجربیات موفق در کشورهایی که نام برده شد، پیشنهاد می‌شود برای ایجاد تحول در نظام تصمیم‌گیری اقتصادی کشور نهادی فراقوه‌ای متشکل از افراد و ذی‌نفعان بخش اقتصادی، کارشناسان دولت، نمایندگان قوای مقننه و قضائیه، نمایندگان جامعه دانشگاهی در حوزه‌های اقتصادی و علوم اجتماعی و نیز مدیران اجرایی تولیدی، صادراتی و خدماتی از سوی اتاق‌ها و تشکل‌های مردم‌نهاد خصوصی تشکیل شود. این نهاد فراقوه‌ای باید در جهت اجرای امور اقتصادی تصمیم‌گیری کند و همه وزارتخانه‌های اقتصادی موظف به اجرای قوانین مصوب آن باشند.7 به‌علاوه، تصمیمات این نهاد باید ضمانت اجرایی داشته باشد، در غیر این‌صورت نباید از آن تاثیر مثبتی انتظار داشت.
دستیابی به توافق در مورد مساله انرژی هسته‌ای در داخل ارکان نظام این جمع‌بندی را به‌وجود آورده است که نظام جمهوری اسلامی در حل معضلات بزرگ توانمند است. موفقیت شیوه تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در حل این مساله را می‌توان در این موارد خلاصه کرد: ۱- خواست و اراده حاکمیت برای حل مساله، ۲- پذیرش قاعده بازی برد-برد و تعیین خطوط قرمز، ۳- اعتماد به پارادایم اعتدالی دولت برای تبیین و اجرای الزامات و برنامه‌های عملیاتی در چارچوب خطوط قرمز و ۴- حمایت حاکمیت از چارچوب کلی نتایج و ترغیب ایجاد فضای نقد سازنده به‌جای تقابل و چنددستگی سیاسی. با توجه به ساختار سیاسی کشور، این چارچوب می‌تواند در اتخاذ برنامه‌های سرنوشت‌ساز اقتصادی تعیین‌کننده باشد و اقتصاد را در یک مرحله گذار به مسیر توسعه و پیشرفت هدایت کند.8 همان‌گونه که در مسیر رسیدن به توافق برجام با دشمنان خود دور یک میز نشستیم، مذاکره کردیم و به توافق رسیدیم، در داخل هم به اجماع و وفاق سیاسی برای توسعه و خروج از مشکلات اقتصادی نیاز داریم. یکی از عوامل اصلی ایجاد توسعه اقتصادی در کشور، برقراری امکان گفت‌وگوی مسالمت‌آمیز ملی است. اگر وفاق ملی در مورد الزامات دستیابی به رشد اقتصادی حاصل شود، زمینه ایجاد ثبات و توسعه نیز فراهم خواهد شد. حصول چنین اجماعی دور از ذهن به‌نظر نمی‌رسد، زیرا اهداف مشترکی در داخل کشور داریم و همگی می‌خواهیم وضعیت اقتصادی فعلی را بهبود دهیم.
