بهبود کیفیت قانونگذاری

وجود دو مجلس در ساختار قانونگذاری نظام‌های سیاسی برخی کشورهای دنیا سابقه‌ای بسیار طولانی دارد و با اهداف مختلفی، حتی مبتنی بر طبقه‌گرایی در اجتماع، ایجاد شده است. با این همه این روزها وجود مجلس دوم، آن اقتضائات اولیه مثل حفظ جایگاه اعیان و اشراف با داشتن صندلی موروثی را در فرآیند اصلاحات تدریجی از دست داده و هم خود نهادی دموکراتیک شده و هم به فرآیند بهبود دموکراسی در کشورها انجامیده است. مساله برپایی مجلس دوم در نظام سیاسی ایران که هم‌اکنون با تعدد نهادهای تصمیم‌گیر مواجه است، از نظر محمد جلالی، حقوقدان و استاد دانشگاه شهید بهشتی می‌تواند منشأ قانونگذاری کیفی‌تر و اصولی‌تر شود به شرطی که با یک اصلاح ساختار صحیح، برخی نهادها حذف و صلاحیت‌های قانونی برخی دیگر ساماندهی شود.

♦♦♦

 سابقه وجود دو مجلس در نظام قانونگذاری به کجا برمی‌گردد و چرا این نیاز احساس شد که باید دو مجلس در یک ساختار وجود داشته باشد که قوانین در مسیر تصویب از فیلتر هر دو مجلس عبور کنند؟

وجود دو مجلس در یکسری از ساخت‌های دولت-کشورها به نحوی جزء مقتضای ذات و در واقع به یک عنصر اساسی آنها تبدیل شده است و تداوم آن ساختار بدون دو مجلس امکان‌پذیر نیست. از نظر تاریخی اساس ساختار دومجلسی برمی‌گردد به کشوری که می‌توانیم بگوییم به طور کلی مسقط‌الراس پارلمان است؛ یعنی بریتانیای قرن سیزدهم میلادی که پارلمان آنجا به‌وجود آمده است. در سال 1215 اساس پارلمان در بریتانیا ریخته و تا اواخر آن قرن لزوم تاسیس پارلمان احساس می‌شود. با فاصله‌ای نه‌چندان دور از تشکیل مجلس اول، با توجه به وضعیت طبقاتی موجود، یک مجلس دیگر نیز تشکیل می‌شود. مجلس اول به طبقه یا کلاس اول جامعه تعلق داشت که عبارت بودند از اعیان و اشراف، زمین‌داران بزرگ و مقامات ارشد مذهبی. به زبان ساده اگر بگویم، این تجربه موفق باعث می‌شود که تصمیم بگیرند آن را به طبقه دوم یا پایین جامعه هم گسترش بدهند. در این زمان طبقه متوسط وجود ندارد و طبقه فرودست جامعه هم نه به شکل انتخابات امروزی بلکه با شیوه‌های بسیار ابتدایی مانند انتخاب از میان معتمدین محل و نمایندگان رعایا گرد هم می‌آیند و مجلس دومی را شکل می‌دهند. اندک‌اندک این وضعیت دو‌مجلسی در بریتانیا جا می‌افتد و یک مجلس اعیان نامگذاری می‌شود و مجلس دیگر عوام که همچنان تا امروز با همین عناوین فعالیت می‌کنند. در ابتدا مجلس اعیان مجلس اول و مهم‌تر بود اما در تحولات تاریخی جای دو مجلس به لحاظ اهمیت تغییر می‌کند و مجلس پایین‌تر که برای عوام بود به مجلس اول و مهم‌تر تبدیل می‌شود و امروزه هم به همین ترتیب است که مجلس عوام در بریتانیا به مجلس اول و مجلس اعیان به مجلس دوم و کم‌اهمیت‌تر تبدیل شده است. صلاحیت‌های اصلی از آن مجلس عوام است و مجلس اعیان صلاحیت‌های ثانوی و جانبی دارد.

به این ترتیب ریشه‌ نظام دومجلسی به بریتانیا برمی‌گردد که شاهد تحولات تاریخی بسیار طولانی 800‌ساله‌ای تا به امروز بوده است. البته مثال بریتانیا واقعاً یک استثناست و شاید امروزه به عنوان الگو و مدل، قابلیت استفاده کامل را از جهات مختلف نداشته باشد. اما در تاریخی نزدیک‌تر به فضای کنونی، اولین دموکراسی قابل درک و البته قابل استفاده مربوط به ایالات ‌متحده است. در اواخر قرن 18 و کمی بعد از استقلال ایالات‌متحده آمریکا، در ابتدای تدوین قانون اساسی برای یک نظام متحد -‌که اینجا نکته اصلی است- تاسیس یک شکل جدیدی از دولت-کشور به نام فدرال یا مدل فدرالیسم انجام می‌گیرد که داشتن نظام سیاسی دو‌مجلسی تبدیل به یک عنصر اصلی آن می‌شود. اکنون بسیار بدیهی و جزو یافته‌های روشن در حقوق اساسی و حقوق عمومی است که یک نظام فدرال بدون دو مجلس امکان‌پذیر نیست. در عالم سیاست‌ورزی و حکمرانی فلسفه «وحدت در عین کثرت و کثرت در عین وحدت» پشت نظام فدرال است که بدون وجود دو مجلس که یکی نماد وحدت و دیگری مظهر کثرت باشد امکان‌پذیر نیست. هر نظام فدرالی الزاماً باید دارای دو مجلس باشد که یک مجلس تجلی وحدت کامل آن کشور باشد و قانون وحدت را تحقق ببخشد که معمولاً در بعضی از نظام‌ها از آن به «سنا» تعبیر می‌کنند و یک مجلس نماد کثرت باشد که به تعداد جمعیت (یا نسبت جمعیتی) نام دیگری به خود می‌گیرد که در نظام ایالات‌متحده به نام مجلس نمایندگان مشهور است. ایالات مختلف در مجلس سنا به تعداد مساوی (دو نفر) نماینده دارند اما ترکیب مجلس نمایندگان براساس جمعیت مناطق و ایالات است. اگر به نظام‌های سیاسی از نظر شکل توجه کنیم به دو شکل بسیط یا ساده در مقابل شکل مرکب که مظهر آن فدرالیسم است برمی‌خوریم. همان‌طور که نظام دو‌مجلسی در نظام فدرالی ضروری است، در شکل‌های بسیط اما ضرورت وجود مجلس دوم به‌صورت مبنایی حس نمی‌شود. چون دموکراسیِ نمایندگی نیاز به یک مجلس دارد که نمایندگی کل جمعیت یک کشور را بر عهده بگیرد و برای توزیع اقتدار سیاسی در نظر گرفته شده است. در عین حال دموکراسی‌های سابقه‌داری مثل بریتانیا و فرانسه با وجود اینکه شکل ساده دارند در طول تاریخ نظام دومجلس خود را تا امروز حفظ کرد‌ه‌اند. فرانسه مثال بارزی است که یک مجلس ملی و یک مجلس سنا دارد. توجیه معمول برای وجود دو مجلس در یک نظام بسیط که لزوم دو مجلس به‌صورت مبنایی احساس نمی‌شود این است که می‌گویند مجلس اول یک مجلس نماد بارز تکثرگرایی و انتخابات معین و مشخصی است که اتباع کشور در آن شرکت می‌کنند. مبارزات انتخاباتی و شرایط حضور به‌خصوص از نظر سنی برای مجلس اول ساده‌تر است. این مجلس نماد احساس و منافع زودگذر در نظر گرفته می‌شود و یک مجلس دوم را که می‌گویند نماد عقل، تجربه، تدبیر و تشخیص است، نیز تشکیل می‌دهند. مجلس دوم جایگاه تشخیص مصلحت و منفعت‌های کلان و درازمدت است. مجلس دوم در اغلب دموکراسی‌ها، انتصابی بودن ابتدایی خود را از سر گذرانده و یک نهاد انتخابی یا ترکیبی از انتخابی و انتصابی است. مجلس دوم فرانسه کاملاً انتخابی اما به صورت ترکیبی مستقیم و غیرمستقیم است یا مجلس اعیان بریتانیا که ابتدا به صورت موروثی بود با اصلاحاتی که توسط تونی بلر ایجاد شد، دیگر موروثی نیست و اگرچه به نحوی انتصابی است اما با شرایطی که برایش گذاشته‌اند، اعضای آن به بدنه اجتماع متصل شده‌اند و از نمایندگان جامعه مدنی یا کسانی هستند که موفقیتی ملی کسب کرده‌اند و به این ترتیب اعضای این مجلس بسیار به مردم نزدیک شده‌اند.

 در نظام‌های دو‌مجلسی مانند ایالات متحده، آنچه قرار است به قانون تبدیل شود باید به تصویب هر دو مجلس برسد. آیا می‌توان این نظر را مطرح کرد که در این صورت فرآیند قانونگذاری شکل دموکراتیک‌تری به‌خود می‌گیرد؟

همان‌طور که اشاره کردم ساختار سیاسی ایالات‌متحده براساس فدرالیسم است و از همان‌ جا بود که وجود دومجلسی در نظام فدرال به ضرورت تبدیل شد. به این ترتیب اگر قرار بر ایجاد یک فدرالیسم دموکراتیک باشد، الزام است که دومجلسی در نظام قانونگذاری وجود داشته باشد. هر کدام از این مجلس‌ها هم با صلاحیتی که دارند که نماد کثرت و وحدت هستند باید یک طرح را از تصویب بگذرانند تا به قانون تبدیل شود. ابتدا مجلس نمایندگان که نماینده فردیت مردم آمریکاست روی تصویب طرح نظر می‌دهد و بعد مجلس سنا که به نوعی پاسدار حقوق ایالت‌هاست که اصل و اساس فدرالیسم است. فرآیند دموکراتیک در نظام فدرالیستی باید از مجرای الزام به تصویب قانون در هر دو مجلس بگذرد. اما وجود دو مجلس در نظام‌های غیرفدرال در صورتی فرآیند را دموکراتیک می‌کند که هر دو مجلس و به‌خصوص مجلس دوم انتخابی باشد نه مانند بعضی از نظام‌ها که ترکیب هر دو مجلس یا مجلس دوم انتصابی است. اما اگر هر دو مجلس انتخابی باشند به واسطه کنترلی که از سوی دو نهاد برآمده از مردم روی فرآیند قانونگذاری صورت می‌گیرد؛ ارزش و اعتبار محصول مجالس، یعنی قوانین را مسلماً بیشتر می‌کند و این امر به دموکراسی نزدیک‌تر است.

 در نمونه ایالات متحده که می‌دانیم ترکیب هر دو مجلس انتخابی است و نمایندگان و سناتورها از سوی مردم انتخاب می‌شوند. این وضعیت در سایر کشورهایی که حکومت فدرال ندارند، چگونه است؟ ترکیب دو مجلس در کشورهایی چون فرانسه یا بریتانیا به چه صورت است؟

در این مورد تفاوت‌ها چه در روند انتخاب و چه در فرآیند واجد شرایط بودن زیاد است. برای نمونه ترکیب هر دو مجلس در فرانسه انتخابی است، البته انتخاب افراد برای حضور در سنا فرآیندی متفاوت و وضعیتی خاص دارد؛ به‌نحوی که فرد منتخب نمایندگی عالی نهادهای محلی را هم دارد یعنی قسمتی از سناتورهای فرانسه از طریق شورای هر منطقه فرانسه به آنجا راه پیدا می‌کنند و تعداد دیگری هم به‌صورت مستقیم انتخاب می‌شوند. در نهایت می‌توان این گزاره را مطرح کرد که هر دو مجلس فرانسه به طور قطع ترکیبی انتخابی دارد و نمونه بسیار جالبی در مورد نظام دو‌مجلسی است. در مجلس اعیان بریتانیا همان‌طور که پیشتر اشاره شد، تا اواخر قرن پیش تا حدود سال‌های 1999-1998 فرآیند ورود به‌صورت موروثی بود؛ تا اینکه تونی بلر، نخست‌وزیر وقت بریتانیا و رهبر حزب کارگر، یکی از شعارها و مطالبات قدیمی حزب کارگر را تحقق می‌بخشد و دامن مجلس اعیان را از لکه موروثی بودن که در قرن بیست و یکم واقعاً قابل‌پذیرش نبود پاک می‌کند. بلر برای مجلس اعیان ترکیب خاصی را پیشنهاد می‌دهد که شاید به معنای دقیق انتخابی هم نباشد اما واقعیت است که راه‌یافتگان به نحوی نمایندگان جامعه مدنی بریتانیا هستند؛ مثلاً کسانی هستند که برندگان جوایز مهمی چون نوبل می‌توانند با پیشنهاد نخست‌وزیر و حکم ملکه به مجلس اعیان راه یابند. یک ستاره ورزشی،‌ یک کارآفرین بزرگ، کسی که خدمت خاص و بزرگی به بریتانیا کرده و افرادی از این دست می‌توانند با مکانیسم مشخص‌شده وارد مجلس اعیان بشوند. به این ترتیب این مجلس می‌تواند از بدنه‌های مختلف اجتماعی نماینده داشته باشد و در تشخیص مصلحت‌های ملی اثرگذار باشد.

 اطلاع دارید که چندی قبل محمدرضا باهنر به عنوان فردی که سال‌ها سابقه نمایندگی مردم در مجلس را دارد مساله نیاز به وجود مجلس دوم در کشور را مطرح کرد که از سوی برخی افراد دیگر هم مورد تایید قرار گرفت. حضور مجلس دوم در ساختار سیاسی کشور را چگونه ارزیابی می‌کنید؟

در کشور ما سابقه تاریخی «مجلس دوم» به شکل مجلس «سنا» در کنار مجلس شورای ملی وجود دارد اما با وقوع انقلاب اسلامی و تدوین و تصویب قانون اساسی جدید، مجلس دوم حذف شد چراکه تصور غالب این بود که ترکیب مجلس دوم منصوبین شاه بوده و در نتیجه نگاه مثبتی به آن وجود نداشت و نمادی از رژیم طاغوتی و سلطنت به شمار می‌آمد. پیشنهاد نظام دو‌مجلسی برای کشور نظر جدیدی نیست و تاکنون حداقل در دانشکده‌های حقوق چند‌باری از لزوم وجود مجلس دوم صحبت به میان آمده است. من به‌شخصه معتقدم ساختن و اضافه کردن یک نهاد جدید به نهادهای نسبتاً زیاد موجود در ساختار حقوقی جمهوری اسلامی ایران، کار صحیحی نیست. تشکیل مجلس دوم با وجود نهادهای پرتعداد فعلی، مشکلات متعددی به‌وجود می‌آورد. اما اگر بر اساس صحبت‌هایی که گاهی در افواه شنیده می‌شود، اصلاحاتی در قانون اساسی به وقوع بپیوندد، با حذف برخی از نهادهای سیاسی موجود در ساختارهای سیاسی می‌توان مجلس دوم را جایگزین کرد. در این صورت صلاحیت‌هایی از برخی نهادها گرفته و در یک قالب معین به مجلس دوم داده می‌شود. و البته به‌نظر من ضروری است که این مجلس دوم هم انتخابی باشد، حتی با سازوکاری متفاوت. به‌عنوان یک معلم حقوق اساسی و حقوق عمومی فکر می‌کنم مجلس دوم می‌تواند مزایایی از جمله کنترل بر اقدامات مجلس اول داشته باشد.

 برخی معتقدند که در ساختار سیاسی کشور ما هم‌اکنون مجلس دوم در قالب نهادهایی چون شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام حضور دارد. به این صورت که تا شورای نگهبان مصوبات مجلس را تایید نکند تبدیل به قانون نمی‌شوند و مجمع تشخیص مصلحت هم مرجع رسیدگی به اختلافات این دو نهاد است و علاوه بر آن اموری چون تعیین سیاست‌های کلی نظام را هم بر عهده دارد. یعنی مجلس دومی داریم که اعضایش انتصابی و جزو چهره‌های شناخته‌شده سیاسی، قضایی، دانشگاهی و‌... هستند. شما به عنوان یک حقوقدان با این نظر موافق هستید که نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران هم‌اکنون دارای نهادی با کارکرد مجلس دوم است؟

خیر، من این فرض را قبول ندارم. درصورتی‌که بخواهیم اصلاحی در نظام سیاسی و قانونگذاری کشور انجام دهیم، از منظر علم مدیریت و حقوق باید به طرف ساده‌سازی ساختار سیاسی و کم کردن تعداد نهادها حرکت کنیم. وجود نهاد و ساختار ضروری است اما اگر نهادسازی به‌درستی صورت نگیرد، می‌تواند به سنگین‌تر شدن سیستم و کاهش کارآمدی منجر شود، نظم و انضباط را از بین ببرد، امنیت حقوقی را مختل کند و آثار وخیمی به بار آورد. ما باید به سمت کمتر کردن نهادها پیش برویم. شورای نگهبان را نمی‌توان مجلس دوم دانست چون نقش این نهاد، نظارتی است؛ در حالی که نقش مجلس دوم، مشارکتی و مباشرتی است. درست است که می‌توان عنوان کرد که در نظام قانونگذاری دومجلسی، به‌نوعی هر دو روی هم نظارت هم دارند اما نقش اصلی‌شان نقش مشارکت است. مفهوم نهاد نظارت با نهاد مباشرت و مشارکت بسیار متفاوت است. مساله دیگر در مورد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت این است که انتخابی نیستند. همچنین مهم است بدانیم که این نهادها برای قانونگذاری اولیه ایجاد نشدند. قانونگذاری فرآیندی است که باید در مجلس انجام شود. در سیستم‌های مختلف سیاسی و قانونگذاری، نهادهایی مشابه شورای نگهبان چه به‌صورت قضایی و چه به صورت سیاسی در قالب شورای قانون اساسی، دادگاه قانون اساسی، دیوان عالی و‌... وجود دارد. در مورد قرار دادن مجمع تشخیص مصلحت نظام به جای مجلس دوم، مشکل انتصابی بودن آن را داریم که البته مشکل کوچکی هم نیست. ضمن اینکه صلاحیتی که قانون اساسی به این نهاد داده است، به‌هیچ‌وجه صلاحیت قانونگذاری نیست. نهایتاً صلاحیت تصمیم‌گیری برای خروج از بن‌بست بین نظر شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی است. مجمع تشخیص مصلحت فقط و فقط بنابر قانون اساسی اجازه دارد که بین نظر مجلس و شورای نگهبان یکی را انتخاب کند نه اینکه نظر تازه‌ای بدهد یا به نظر آنها موردی اضافه یا کم کند. البته بارها پیش آمده است که از دید حقوقدانان از جمله خود من، مجمع تشخیص مصلحت در عمل، خارج از حدود صلاحیت قانونی خود قانونگذاری‌هایی ابتدایی انجام داده یا در اختلاف بین شورای نگهبان و مجلس، نظری بر نظرات افزوده است. بنابراین این دو نهاد نمی‌توانند و نباید مجلس دوم تلقی شوند چون این پیش‌بینی در قانون اساسی صورت نگرفته است. در صورت بازنگری در قانون اساسی می‌شود به حذف برخی از نهادها یا حداقل برخی از صلاحیت‌هایشان اقدام و به جای آن مجلس دوم تاسیس کرد. اینجا البته منظورم مسلماً حذف شورای نگهبان نیست چون حتماً به نهاد نظارتی حالا با هر اسمی، نیاز است. اما واقعیت این است که مجمع تشخیص مصلحت می‌توانست وجود نداشته باشد چون اگر شورای نگهبان با یک اجتهاد پویا، اشکال شرعی را تشخیص دهد و قانون اساسی را هم به‌روز تفسیر بکند، نیازی به نهاد مجمع تشخیص مصلحت نبود.

 با فرض حذف نهادها و اصلاح قانون اساسی، آیا فکر می‌کنید کارکرد نظام دومجلسی و خروجی آن بهتر است؟

بله، در صورت قانونی کردن سیستم و حذف برخی از نهادها، می‌تواند یک مجلس دومی وجود داشته باشد. در چنین صورتی می‌توانیم برخی از صلاحیت‌های واحدهای محلی مانند شورای عالی استان‌ها را هم ساماندهی کنیم. این شورا ظرفیتی دارد که به‌نوعی می‌تواند منشأ قانونگذاری باشد به این صورت که به مجلس طرح بدهد. اگر ما یک تمرکززدایی اصولی در کشور داشته باشیم، در چنین صورتی می‌توانیم این وظایف را به مجلس دوم بدهیم؛ همان‌طور که در فرانسه داده شده است. در نتیجه باید برخی نهادهای غیرضرور حذف و صلاحیت نهادهایی که وجودشان همچنان لازم است، بازنگری شود. در این صورت می‌توان یک مجلس دوم انتخابی را وارد ساختار قانونگذاری کشور کرد که منشأ یک قانونگذاری باکیفیت‌تر، مبتنی ‌بر مصلحت بیشتر و بهتر و تضمین‌کننده منافع ملی و منافع عمومی باشد.