خصوصی‌سازی میرا
محمدمهدی امینی از الزامات خصوصی‌سازی واقعی می‌گوید
محمدمهدی امینی معتقد است: خصوصی‌سازی به زبان ساده به این معناست که با سیاستگذاری، فضای کسب‌وکاری حاصل شود که بخش خصوصی حضور پیدا کند و با آرامش به سرمایه‌گذاری بپردازد و از این طریق بتواند زمینه ارتقا و رشد بهره‌وری عوامل تولید را فراهم کند.
دولت محمود احمدی‌نژاد نه‌تنها خصوصی‌سازی در قالب رد دیون انجام داد، بلکه مصوباتی از این جنس را نیز به عنوان تکلیف برای دولت یازدهم به ارث گذاشت. اما دولت یازدهم به کمک مجلس، سرانجام توانست مصوبات گذشته را لغو، و اساساً فرآیند رد دیون را ممنوع کند. محمدمهدی امینی در گفت‌وگو با تجارت فردا، رد دیون را ناکارآمدترین شیوه مورد استفاده دولت به منظور واگذاری اموال برمی‌شمارد و می‌گوید: «اگرچه چندان سهام قالب توجهی در تملک دولت برای واگذاری وجود ندارد ولی این تصمیم به هر حال قابل تقدیر است.» این عضو سابق هیات عامل سازمان خصوصی‌سازی، همچنین معتقد است هنوز هم در کشور خصوصی‌سازی واقعی محقق نشده است.
♦♦♦
پس از پیگیری‌های دولت یازدهم، ممنوعیت واگذاری بنگاه‌های دولتی در قالب رد دیون به تصویب مجلس رسید. به عنوان اولین سوال، این فرآیند با کدام‌یک از اهداف خصوصی‌سازی مغایر بود که ملغی شد؟
این شیوه از خصوصی‌سازی دارای چندین ایراد اساسی است. اولین ایراد آن است که واگذاری‌ها در قالب رقابت بخش خصوصی انجام نمی‌شود. به عبارت دیگر دولت یک دارایی را در قالب سهم یک شرکت و با قیمت مشخص واگذار می‌کند و هیچ‌گونه رقابتی برای کسب این سهم صورت نمی‌گیرد. ایراد دوم اهلیت در فعالیت است که عموماً شرکت‌ها و نهادها دریافت‌کننده سهم فاقد آن هستند و بعضاً شرکت‌ها از دریافت چنین سهامی رضایتمندی ندارند. ایراد بعدی به توان مالی شرکت‌های دریافت‌کننده باز‌می‌گردد. به هر حال این شرکت‌ها طلبکار هستند و نه‌تنها برای امور خود شرکت در مضیقه هستند، بلکه توان مالی مازادی نیز برای اداره شرکت و بنگاه‌های مورد واگذاری ندارند. ضمن اینکه معمولاً وقتی سهام شرکت‌ها واگذار می‌شود به دلیل وجود نیاز مالی مبرم، سهام در بورس عرضه می‌شود و به دنبال فشار شدید عرضه، از این جانب نیز صدمه و خسران به کلیه سهامداران شرکت تحمیل می‌شود. مجموع موارد یادشده باعث بروز ناکارآمدی جدی در فرآیند خصوصی‌سازی می‌شود. در واقع واگذاری سهام به شخص اعم از حقیقی یا حقوقی، که نه علاقه‌ای به اداره و تملک شرکت جدید و نه منابع لازم به منظور توسعه فعالیت دارد، به‌زعم من نوعی خصوصی‌سازی میراست که به شکست محکوم بوده و هیچ‌گونه کارآمدی نه برای بنگاه مورد واگذاری و نه برای مالک جدید آن ندارد.
اکنون وضعیت شرکت‌های خصوصی‌سازی‌شده که به صورت رد دیون واگذار شده‌اند، چگونه است؟
البته اطلاعات دقیقی مبنی بر اینکه بنگاه‌ها به کدام دسته از طلبکاران دولت واگذار شده‌اند، در دسترس نیست. اما می‌توان گفت عموماً رد دیون‌ها به صندوق‌های بازنشستگی، پیمانکاران، بانک‌ها، بنیادها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی صورت گرفته است. فرض کنیم سهام شرکت خودروسازی یا معدنی در این قالب به صندوق‌های بازنشستگی واگذار می‌شود. این صندوق‌ها عموماً با بیماری بازدهی کاهنده نسبت به مقیاس دست‌وپنجه نرم می‌کنند و آنچنان بزرگ شده‌اند که اضافه کردن سهم یک بنگاه جدید -که شاید اساساً علاقه‌ای هم در دریافت این سهم در میان نباشد- عملاً هیچ‌گونه کارآمدی برای بنگاه مورد واگذاری و صندوق حاصل نمی‌کند و می‌تواند موجب کاهش بازدهی هرچه بیشتر نیز شود. اگر سهام مدیریتی منتقل شود، عملاً با توجه به کمبود نقدینگی هیچ‌گونه اصلاح ساختاری صورت نمی‌گیرد. به همین دلیل این سهم به صورت خرد در بورس به فروش گذاشته می‌شود تا برای صندوق نقدینگی حاصل شود.
یا پیمانکاران که یکی دیگر از دریافت‌کنندگان این سهام در قالب رد دیون هستند، خود به نقدینگی محتاجند. اتفاقی که برای اوراق بدهی و سخاب در بازار سرمایه رخ داد، گویای این واقعیت است. چنان‌که پیمانکاران به محض دریافت، اوراق را حتی با نرخ‌های تنزیل بیش از 40 درصد به فروش می‌رسانند که زودتر به نقدینگی لازم برسند. بنابراین این طلبکاران نیاز به سهام ندارند بلکه مشکل اصلی آنها کمبود نقدینگی و تامین مالی در فعالیت‌های جاری است. بانک‌ها نیز به عنوان دیگر طلبکار بزرگ دولت، خود از بنگاهداری منع شده‌اند و نمی‌توانند به اداره بنگاه‌های واگذارشده بپردازند.
در واقع از هر منظری که نگاه کنیم به این نتیجه می‌رسیم که این‌گونه واگذاری‌ها، در عمل نمی‌تواند مثبت ارزیابی شود و برای نهادی که دارایی را تملک می‌کند و نیز شرکتی که موضوع واگذاری است، مطلوبیتی به همراه نخواهد داشت.
چه آثار دیگری اعم از خرد و کلان می‌توان برای این شیوه از واگذاری‌ها متصور بود؟
ناکارآمدی اقتصادی در سطح کلان و خصوصی‌سازی میرا از آن جمله است. در واقع طی فرآیند این‌چنینی هیچ‌گاه نمی‌تواند سطح رفاه ملی را در اقتصاد، ارتقا بخشد و قطعاً چه در سطح کلان و چه در سطح خرد آثار نامطلوبی دارد. در واقع شاید بتوان گفت رد دیون، ناکارآمدترین شیوه مورد استفاده دولت به منظور واگذاری اموال است. چنانچه دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی بدهکار است، قاعدتاً انتظار می‌رود در وهله نخست، این دین به صورت نقدی پرداخت شود و اگر پرداخت نقدی کامل مقدور نیست، بخشی از طریق اوراق بدهی صورت گیرد. همان‌گونه که اشاره کردم، واگذاری سهم به طلبکاری که علاقه‌ای به تملک آن ندارد، قطعاً هم برای مالک جدید و هم بنگاه مورد واگذاری، ناکارآمدی به همراه دارد و هیچ‌گونه ارزش افزوده‌ای ایجاد نمی‌کند.
طی دهه اخیر به نظر می‌رسد تعریف و مختصات خصوصی‌سازی واقعی اساساً به دست فراموشی سپرده شده است. بفرمایید این مختصات و الزامات چگونه است و اهداف خصوصی‌سازی کدم‌اند تا بتوانیم مقایسه‌ای با فرآیند خصوصی‌سازی در قالب رد دیون داشته باشیم.
البته این موضوع پیشتر مورد بحث و تحلیل کارشناسان و صاحب‌نظران قرار گرفته و من به‌طور خلاصه اشاره می‌کنم. واقعیت این است که ما نتوانسته‌ایم در کشور خصوصی‌سازی واقعی را محقق کنیم. شما ملاحظه کنید در بخش‌های فولاد، بانک، پتروشیمی، دارو، خودرو، پالایشگاه، سیمان و بسیاری از بخش‌های دیگر، فعالیت بخش خصوصی غالب نیست. این واقعیت نشان می‌دهد خصوصی‌سازی صورت نگرفته است. نکته دیگر این است که خصوصی‌سازی انجام‌شده نیز تماماً در قالب واگذاری بوده و نوعی انتقال سهم از دولت به بخش دیگر که به طور غیرمستقیم وابستگی به دولت دارد -نظیر صندوق بازنشستگی- انجام شده است. اکنون مشکلات عدیده‌ای در این زمینه وجود دارد؛ یکی از مهم‌ترین نکات، لزوم وجود گرایش‌های بازار در صنعتی است که مورد هدف خصوصی‌سازی قرار دارد. چنان‌که قواعد بازار بر آن صنعت حاکم باشد و قیمت‌ها سرکوب نشود. جایی که سرکوب قیمتی وجود داشته باشد طبیعتاً نمی‌توان به توفیق در خصوصی‌سازی امیدوار بود و این مشکلی است که وجود دارد. در واقع خصوصی‌سازی نه‌تنها واگذاری نیست، بلکه مجموعه‌ای از اصلاح سازوکارهاست که باید در بخش مربوطه حاکم شود. در این زمینه می‌توان به مواردی همچون نظام تعرفه‌ای، قانون کار، قوانین دست‌و‌پاگیر اداری و نظام حمایت از سرمایه‌گذاری اشاره کرد. مشکل دیگر نبود بخش خصوصی واقعی و قدرتمند است. افزون بر این در زمینه ورود سرمایه‌گذاری خارجی به منظور خصوصی‌سازی سهام متعلق به دولت، می‌توان گفت فعالیت قابل توجهی صورت نگرفته است.
مشکلات و نارسایی‌های یادشده همگی از عدم تحقق خصوصی‌سازی واقعی حکایت دارند. هرچند خصوصی‌سازی واقعی یک فرآیند بسیار پیچیده و دارای ابعاد متنوعی اعم از اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و حتی قضایی است که باید مورد توجه جامع قرار گیرد. آنچه تاکنون انجام شده، عموماً واگذاری و انتقال مالکیت از دولت به بخش عمومی بوده است.
فکر می‌کنید لغو هرگونه خصوصی‌سازی و پرداخت بدهی در قالب رد ردیون چه فوایدی می‌تواند داشته باشد؟ با توجه به این تصمیم، آیا می‌توان انتظار داشت بنگاه‌هایی که رد دیون شده‌اند و اکنون وضعیت نامناسبی دارند، دومرتبه به دولت بازگردند و سپس به بخش خصوصی واقعی واگذار شوند؟
البته با توجه به میزان سهامی که در اختیار دولت است، به نظر می‌رسد واگذاری‌ها به مراحل پایانی خود نزدیک می‌شود. هرچند لغو رد دیون دیر انجام شد، اما تصمیم صحیح هرگاه که اتخاذ شود، خالی از مصلحت نخواهد بود. اما اگر این اقدام پیشتر مورد توجه قرار می‌گرفت، نتایج بهتری حاصل می‌کرد. اگرچه چندان سهام قالب توجهی در تملک دولت برای واگذاری وجود ندارد ولی این تصمیم به هر حال قابل تقدیر است.
در پاسخ به بخش دوم سوال شما، بازگشت سهام رد دین شده، ناظر بر یک بحث حقوقی است. اگر انتقال مالکیت انجام و فرآیند طبق قرارداد میان سازمان خصوصی‌سازی و مالک جدید انجام شده باشد، راه برگشتی وجود ندارد. در واقع دولت حقوق مالکانه خود را واگذار کرده است. ابطال در صورتی محتمل خواهد بود که این قرارداد و تعهدات در آن اجرا نشده باشد و بتوان از منظر حقوقی به مساله ورود پیدا کرد.
با وجود این چه چاره‌ای برای بنگاه‌های این‌چنینی وجود دارد که به دلیل عدم اهلیت و تخصص مالک جدید یا ناتوانی مالی زیر ظرفیت کار می‌کند یا اصلاً در مرز انحلال قرار دارد؟
در حال حاضر سازوکار مشخصی به منظور بازگشت این بنگاه‌ها وجود ندارد اما می‌توان در این ارتباط تدابیری اندیشید که البته امر پیچیده‌ای است. شاید تغییر در قانون موجود یا وضع قانون جدید بتواند امکان ابطال واگذاری را ایجاد کند. البته از آن‌سو شخص حقیقی یا حقوقی مالک سهام نیز باید تمایل به واگذاری داشته باشد. در غیر این صورت و در شرایطی که مفاد قرارداد واگذاری و قوانین ناظر بر آن رعایت شده باشد، بازگرداندن مالکیت به دولت غیرممکن خواهد بود.
آیا جایگزین‌های رد دیون توانسته‌اند اهداف خصوصی‌سازی را برآورده کنند؟
توجه داشته باشید رد دیون دولت موضوع دیگری است که در قالب مفهوم واقعی خصوصی‌سازی نمی‌گنجد. همان‌طور که اشاره کردم دولت باید مطالبات بستانکاران خود را تامین کند و در صورت کمبود نقدینگی، علاوه بر انتشار اوراق بدهی، مواردی نظیر تهاتر مالیات نیز می‌تواند مورد نظر قرار گیرد. اما سهامی که به ازای بدهی به شخص منتقل می‌شود که اساساً علاقه‌ای برای فعالیت ندارد، یا در صورت داشتن علاقه، فاقد توان مالی اصلاح ساختاری است، نمی‌تواند خصوصی‌سازی نام بگیرد و اقدام قابل قبولی نیست. در واقع از هر منظر که به این موضوع نگاه می‌کنیم، این نتیجه حاصل می‌شود که تداوم فرآیند رد دیون، امر صحیحی نبوده که خوشبختانه این روند متوقف شده است.
فکر می‌کنید تا خاتمه فرآیند خصوصی‌سازی در کشور چه مدت زمانی باقی است؟
اگر خصوصی‌سازی از منظر واگذاری سهام تحت مالکیت دولت دیده شود، سهام قابل توجهی باقی نمانده و انتظار می‌رود طی سال جاری یا سال آینده تمامی سهام متعلق به دولت واگذار شود. اما واقعیت این است که اصولاً خصوصی‌سازی تنها واگذاری سهم نیست. خصوصی‌سازی به زبان ساده به این معناست که با سیاستگذاری، فضای کسب‌وکاری حاصل شود که بخش خصوصی حضور پیدا کند و با آرامش به سرمایه‌گذاری بپردازد و از این طریق بتواند زمینه ارتقا و رشد بهره‌وری عوامل تولید را فراهم کند. چنان‌که موانع در فضای کسب‌وکار به حداقل برسد و قواعد اقتصاد بازار حاکم باشد. همچنین ورود و خروج در صنایع مختلف آزاد باشد و دولت تنها به عنوان یک سیاستگذار کلان نقش تسهیلگر و حامی ایفا کند. حال اگر از این منظر به فرآیند خصوصی‌سازی نگاه کنیم، همچنان راه درازی در پیش رو داریم. با مراجعه به آمارهای بین‌المللی ملاحظه می‌شود از میان 178 کشور، در کشور ما رتبه آزادی اقتصادی 171 و حمایت از سرمایه‌گذاری 167 است. این اعداد و ارقام نشان از ضعف‌های فراوان در فضای کسب‌وکار کشور دارد. در موضوع خصوصی‌سازی، باید مولفه‌هایی که در فعالیت بخش خصوصی اثرگذار است، مورد توجه و اقدام قرار گیرند و سیاست‌های دولت اکنون لازم است روی این موضوعات، متمرکز شود.
همان‌گونه که اشاره کردید فرآیند خصوصی‌سازی واقعی تا حدودی پیچیده است اما به هر حال چارچوب و نقشه راه این فرآیند مشخص شده بود. سوال اینجاست که طی 16 سال فعالیت سازمان خصوصی‌سازی، چرا اکنون می‌گوییم خصوصی‌سازی واقعی در کشور محقق نشده است؟
در این خصوص می‌توان سخن بسیار گفت که شاید در یک گفت‌وگوی کوتاه نگنجد. اما اگر بخواهیم به صورت چکیده صحبت کنیم و در چارچوب این گفت‌وگو به آن بپردازیم، همان‌طور که عنوان کردم، هنگامی که فضای کسب‌وکار برای حضور بخش خصوصی مساعد نیست، چگونه می‌توانیم انتظار داشته باشیم، خصوصی‌سازی واقعی محقق شود. به عنوان نمونه اکنون در صنعت بانکداری، چه تعداد بانک فعالیت می‌کنند که به معنای واقعی کلمه خصوصی هستند؟ قطعاً تعدادی کمتر از انگشتان یک دست. در حوزه‌های دیگر نیز مانند فولاد، خودرو، پتروشیمی، پالایشگاه و نظیر آن، شرایط مشابه وجود دارد. سوال این است چرا بخش خصوصی به این حوزه‌ها ورود و سرمایه‌گذاری نمی‌کند؟ در وهله نخست نظام سیاسی و اقتصادی حاکم در کشور باید اعتقاد به گسترش و توسعه بخش خصوصی داشته باشد. این باور باید حاصل شود که توسعه اقتصادی کشور در گرو رشد و توسعه بخش خصوصی است و براین اساس الزامات بهبود فضای کسب‌وکار محقق شود. وقتی رتبه شاخص حمایت از سرمایه‌گذاری و آزادی اقتصادی در وضعیت نامناسبی است، نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم بخش خصوصی رشد پیدا کند. باید فضای کسب‌وکار برای فعالان اقتصادی اعم از داخلی و خارجی، مساعد باشد. بررسی تجربه خصوصی‌سازی کشورهای موفق نشان می‌دهد یکی از مولفه‌های تاثیرگذار در آنها، سرمایه‌گذاری خارجی بوده است. اکنون هرچند نسبت به گذشته، صدای بخشی خصوصی بیشتر شنیده می‌شود و قدم‌های مثبتی در این زمینه برداشته شده اما سرعت باید به مراتب بیش از اینها باشد.
از یک‌سو وزارتخانه‌ها نیز همچنان در مقابل واگذاری بنگاه‌های تحت تملک خود مقاومت نشان می‌دهند؛ چنان‌که رئیس‌جمهور هم در اولین جلسه هیات دولت دوازدهم، از وزیران خود خواهش کرد دست از بنگاهداری و تصدی‌گری بردارند.
ببینید ساختار مالکیت کشور به گونه‌ای است که بنگاه‌های واگذارشده نیز به‌طور غیرمستقیم از سوی دولت اداره می‌شوند. صندوق‌های بازنشستگی را در نظر بگیرید که ظاهر دولتی ندارند اما می‌دانیم با تغییر دولت‌ها، عمده مدیران ارشد و میانی صندوق و حتی شرکت‌های تابعه تغییر می‌کنند. مگر اینکه خود صندوق‌های بازنشستگی خصوصی‌سازی شود. فرض کنید صندوق‌های بازنشستگی بخواهند تمام سهام خود را واگذار کنند؛ آیا خریداری پیدا می‌شود؟ یا در حالی که بانک‌ها حتی برای فروش شعبه‌های خود با مشکل مواجه‌اند، چگونه می‌توانیم انتظار واگذاری سهام آنها را داشته باشیم؟ به بیان دیگر اکنون مشکلات ساختاری در این زمینه وجود دارد که مانع از خصوصی‌سازی واقعی است. هرچند که مانند بسیاری کشورها، مجموعه دولت در رده میانی، تمایل به بنگاهداری دارد اما مساله اصلی فضای کسب‌وکار نامساعد در کشور است که اجازه توسعه و فعالیت گسترده به بخش خصوصی نمی‌دهد.
وضعیت خصوصی‌سازی را در دولت دوازدهم چگونه پیش‌بینی می‌کنید و فکر می‌کنید به چه اقداماتی در جهت خصوصی‌سازی واقعی نیاز است؟
همان‌طور که اشاره کردم دولت جدید در بحث خصوصی‌سازی باید بیشترین تلاش خود را روی بهبود فضای کسب‌وکار، حمایت و تشویق سرمایه‌گذار داخلی و خارجی، حاکم کردن قواعد بازار در صنعت، جلوگیری از سرکوب قیمتی، ایجاد محیط امن برای سرمایه‌گذاری و ثبات مدیریت‌شده در متغیرهای اقتصاد کلان نظیر نرخ ارز و تورم، متمرکز کند. باید شرایطی مهیا شود تا نظام سیاسی و اقتصادی، پذیرای سرمایه‌گذاری باشد و لزوماً با تغییر دولت‌ها، نوسان قابل توجهی در شاخص‌های اقتصادی و فضای کسب‌وکار ایجاد نشود، که این امر، نکته بسیار کلیدی است. همچنان راه طولانی باقی مانده که بخش خصوصی غالب فعالیت‌های اقتصادی کشور باشد. مثلی هست که می‌گوید راه صد هزار قدمی را باید از قدم اول شروع کرد. به هر حال باید از یک جایی شروع به کار کنیم و زمینه را برای رشد هرچه بیشتر بخش خصوصی فراهم کنیم.
