ارزیابی سیاستی: اولویتی استراتژیک

سیاستگذاران به‌طور روزانه و بر اساس قرارداد اجتماعی که بین سیستم‌های حکمروایی و شهروندان بسته شده است، در حال آزمایش بر روی زندگی آنها هستند. این آزمایشات به صورت سیاست‌های موفق و ناموفقی هستند که در سالیان حیات سیستم‌های حکمروایی بر روی شهروندانشان اعمال می‌شود. در سالیان اخیر، این بحث که آیا برنامه‌های سیاستگذاران با اثرات منفی برای جامعه هدف همراه بوده است یا اینکه اساساً آیا کاراترین مسیر برای اثرگذاری بر متغیرهای هدف سیاستگذاران انتخاب شده است یا نه، محوری‌ترین موضوع مورد بحث در حلقه‌های آکادمیک و حرفه‌ای حوزه سیاستگذاری عمومی بوده است.

اگر حکومت قانون درون‌مایه دموکراسی باشد، در این صورت پاسخگویی ارکان قدرت و مطلع بودن شهروندان به گونه‌ای که به آنها امکان تصمیم‌گیری درست را بدهد، مهم‌ترین ملزومات اعمال فرآیند خودتصحیح‌کننده ساختارهای دموکراتیک هستند. از این‌رو ارزیابی برنامه‌های عمومی برای بررسی میزان موفقیت آنها در راستای اهداف از پیش تعیین‌شده نه‌تنها برای بهینه‌سازی اختصاص منابع محدود عمومی در سطح ملی اصل است، بلکه با فراهم ساختن امکان نظارت و ارزیابی برای شهروندان از طریق ارائه اطلاعات مورد نیاز، اهرم پاسخگو نگه داشتن مسوولان را نیز در اختیار شهروندان قرار می‌دهد و اعمال دوطرفه قراردادهای اجتماعی بسته‌شده بین شهروندان و دولت را ممکن می‌سازد.

این موضوع به‌خصوص برای کشورهای خاورمیانه از اهمیتی دوچندان برخوردار است، زیرا که بعد از توقف غرش توپ‌ها و گلوله‌ها، سیاست‌های رفاهی و حمایتی ریسمان اصلی این دولت‌ها برای اتصال مجدد جوامع تکه‌تکه شده و بازگشت اعتماد عمومی به ساختارهای حکومتی، در میان‌مدت خواهد بود. با وجود این، در حضور محدودیت‌های بودجه‌ای این سیاست‌های رفاهی بایستی کاملاً هدف‌گذاری شده، هزینه بهینه و متناسب با ظرفیت‌های نهادی هر سیستم طراحی شوند. مواردی که سیاستگذاری داده‌محور و به‌خصوص ارزیابی اثرگذاری پروژه‌های سیاستی، نقش کلیدی در تحقق آنها خواهند داشت.

در دسترس بودن واژه ارزیابی و اطلاق آن به طیف وسیعی از اقدامات در ادبیات روزمره فعالان حوزه سیاستگذاری، اقتصاد و کسب‌وکار، می‌تواند منبع کج‌فهمی‌هایی باشد که سیاستگذاران را از منافع آن محروم سازد. چارچوب‌های متنوع عملیاتی و تئوریک در حوزه‌های متفاوت روش‌های متنوعی برای «ارزشیابی»، «ارزیابی»، «نظارت» و «پایش» و... دارند که با مفهوم جدید مورد استفاده در بخش عمومی متفاوت‌اند. به دلیل رایج بودن این نوع اشتباهات، سودمند است که ابتدا آنچه «ارزیابی اثرگذاری» نیست مورد بررسی قرار گیرد.

مدیریت فرآیند کسب‌وکار (BPM) به مجموعه اقدامات تحلیل و بهبود فرآیندهای سازمانی گفته می‌شود، که به دنبال ایجاد یک سازمان کاراتر و اثرگذارتر هستند. مدیریت فرآیند کسب‌وکار، بیشتر بر فرآیندهای تکراری و در حال انجامی متمرکز است که از یک الگوی طراحی‌شده از پیش تبعیت می‌کنند. یک فرآیند کسب‌وکار، مجموعه‌ای از اقدامات است که بایستی انجام شود تا کسب‌وکار بتواند عملیات خود را به پیش برد و در صورت عدم قالب‌دهی سیستمی بدان، موجبات آشفتگی، اتلاف منابع و شکست در دستیابی به ماموریت‌های سازمانی خواهد شد. زیرا هر فرآیند از مراحل متعددی تشکیل شده است که از یک بخش به بخشی دیگر منتقل می‌شود و در نتیجه دستیابی به تصویر کلی و بهبود آن برای بخش‌های سازمانی سخت است. به‌طور مثال، درخواست یک مددجو که به دریافت آن خدمت منجر می‌شود، یکی از فرآیندهای اساسی است که در تمامی سازمان‌های ماموریت‌محور دیده می‌شود. سازمان‌های عمومی همچنین می‌توانند ساختارهایی طراحی کنند که از طریق نقشه‌برداری از فرآیندهای سازمانی و خدماتی خود، به شهروندان اجازه دهند شکایات خود را به شکل کاراتری ثبت کرده و این شکایات دقیقاً به واحدهای مربوطه ارجاع شود. موارد ذکرشده موجبات ارتقای کیفیت خدمات سازمان و بهینه‌سازی اعمال منابع را فراهم می‌سازد ولی ارزیابی اثرگذاری خدمات را شامل نمی‌شود؛ به عبارتی این امکان وجود دارد که سیاستی غلط از لحاظ سازمانی به بهترین نحو انجام شود ولی در نهایت اثر مثبتی نخواهد داشت.

سیستم‌های اطلاعاتی کسب‌وکار (BI) و شاخص‌های کلیدی ارزیابی عملکرد ‌(KPI)؛ این سیستم‌ها زیرساخت اطلاعاتی سیستم‌های کنترل مدیریت در کسب‌وکارها را تشکیل داده و در واقع حلقه طراحی استراتژیک را تکمیل می‌کنند. استراتژی هر کسب‌وکار تعیین می‌کند که چه شاخص‌هایی در ارزیابی عملکرد کلیدی هستند؛ سازمان برای دستیابی بدین شاخص‌ها تلاش می‌کند و سیستم اطلاعاتی کسب‌وکار، بازخوردهای لازم را از محیط اطراف کسب‌وکار ثبت می‌کند تا مشخص شود عملکرد سازمان به چه صورت بوده است، و با این بازخوردها به بازتعریف استراتژی‌ها می‌پردازد. اطلاعات شاخص‌های کلیدی ارزیابی عملکرد همچنین مشخص می‌سازد که چه تیمی عملکرد بهتری داشته و در نتیجه سیستم پاداش و انگیزشی سازمان نیز بر آن سوار است.

فرآیند کشف شاخص‌های کلیدی ارزیابی عملکرد در هر کسب‌وکار ساده نبوده و به‌شدت با تفاسیر استراتژیک کسب‌وکار از مدل تجاری خود متغیر است. علاوه بر این ممکن است شاخص‌های کلیدی انتخاب‌شده رفتارهای مدنظر استراتژی را ایجاد نکنند که بر پیچیدگی انتخاب و اندازه‌گیری آنها می‌افزاید. این فرآیند اکتشافی در کسب‌وکارهای تجاری سر‌راست‌تر است، ولی به دلیل تفاوت‌های فلسفی و ساختاری بخش عمومی با حوزه تجاری کماکان مدل مطمئنی که بتواند ادعای کشف چنین KPI‌هایی را داشته باشد، وجود ندارد-‌البته از لحاظ تئوریک به دلیل سیالیت ارزش‌های سیاسی و اجتماعی ممکن است هیچ‌گاه نتوان به مجموعه شاخص یکتای این‌چنینی برای بخش عمومی دست یافت.

ارزیابی فرآیند (Process Evaluation)  یا نظارت و ارزیابی‌(M&E)؛ بر‌خلاف دو مورد قبلی، این چارچوب مدخل ورود به ابزارهایی است که به‌طور عمده برای بخش عمومی طراحی شده و مفهوم مدنظر «ارزیابی» را تبیین می‌کنند. ارزیابی فرآیند که نام دیگر آن نظارت و ارزیابی (M&E) است، کنترل‌کننده میزان تبعیت اجرای برنامه‌های رفاهی از تئوری تغییر ارائه‌شده هنگام طراحی برنامه است. به عبارت دیگر، هر برنامه هنگام طراحی یک تئوری از تغییری که ایجاد خواهد کرد، دارد. به‌طور مثال، برنامه افزایش یارانه اقشار کم‌درآمد، یارانه افراد را افزایش می‌دهد (ورودی برنامه) و انتظار دارد که درآمد قابل دسترس آنها افزایش یابد (خروجی برنامه)؛ این افزایش درآمد قابل دسترس باید به افزایش انباشت سرمایه‌های انسانی همچون سلامت و آموزش منجر شود (نتیجه) تا اقشار کم‌درآمد یا فرزندان آنها بتوانند آینده بهتری داشته و چرخه فقر را بشکنند (اثر برنامه). این سه خط تئوری تغییر این برنامه را در شکلی بسیار ساده ارائه می‌کند، اما در هر مرحله انتقال از ورودی، به خروجی و نتیجه و اثر، فرضیاتی وجود دارد که می‌توانند درست نباشند یا عناصری از دنیای واقعی مانع آن شوند.

ارزیابی فرآیند یا نظارت و ارزیابی، وظیفه نظارت بر این فرضیات و چالش‌ها را دارد تا اطمینان حاصل کند برنامه آن‌گونه که طراحی‌شده اجرا می‌شود، و کانال‌های اثرگذاری آن منطبق بر تئوری تغییر برنامه، و نه سریالی از وقایع دیگر باشد. ارزیابی فرآیند برای هر مرحله از تئوری تغییر، متغیرهایی را از پیش تعیین کرده است که هنگام اجرای برنامه بر آنها نظارت کرده و در صورتی که تغییرات بر اساس تئوری تغییر برنامه نباشد، به آن واکنش نشان خواهد داد. در مثال بالا ممکن است، در مرحله اول اساساً پول به حساب خانوارهای نیازمند واریز نشود یا اینکه اساساً این افراد به حساب بانکی دسترسی نداشته باشند. در مرحله دوم ممکن است یارانه انتقالی به دلیل شرایط کلان اقتصاد کشور -همچون تورم لجام‌گسیخته یا افزایش هزینه‌های غذایی و مسکن- موجبات افزایش درآمد قابل دسترس نشود. همگی این موارد نیازمند زیرساخت اطلاعاتی هستند که بتواند داده‌های مورد نیاز نمایانگرها را جمع‌آوری کند. سیستمی که بتواند در حین اجرای برنامه تغییرات در الگوهای مصرفی سلامت و آموزش را ثبت کرده و برای بهبود برنامه مورد استفاده قرار دهد.

ارزیابی اثرگذاری (Impact Evaluation)، که در واقع مفهوم مادر مدنظر هنگام بحث در مورد ارزیابی است، بعد از پایان برنامه انجام می‌پذیرد. ارزیابی اثرگذاری به دنبال پاسخ به یک سوال علی است: آیا مداخله انجام‌گرفته اثر علی قابل ملاحظه‌ای بر جامعه هدف داشته است یا نه؟ در حالت گسترده‌تر، ارزیابی اثرگذاری به این سوالات پاسخ می‌دهد که آیا برنامه آن‌گونه که برنامه‌ریزی شده بود، پیاده شد، و آن‌گونه که در تئوری تغییر تببین شده بود بر جامعه هدف خود اثرگذاشت و اگر اثری به جای مانده است، مقدار آن چقدر بوده است و با توجه به هزینه‌ای که برای برنامه خرج شده است، آیا اساساً ارزش آن را داشته است یا نه؟ به عبارت دیگر، معمولاً یک ارزیابی اثرگذاری، ارزیابی فرآیند را نیز در دل خود دارد.

برای ارزیابی برنامه‌های سیاستی، در حالت ایده‌آل اقتصاددانان علاقه دارند که ابتدا مداخله مورد نظر خود را بر جامعه هدف انجام دهند و سپس با ثبت نتایج حاصله، همان افراد را با ماشین زمان به عقب برگردانند و این بار بدون مداخله و پس از سپری شدن مدت زمان مشابه، وضعیت آنها را ارزیابی کنند. از تفاوت نتایج به‌دست‌آمده در این دو حالت، اثر برنامه استخراج خواهد شد. اما متاسفانه در دنیای واقعی هنوز ماشین زمان نداریم و انتخاب‌ها جایگزین‌های خود را نابود می‌کنند؛ به این ترتیب نمی‌دانیم در انتهای مسیری که آن را انتخاب نکرده‌ایم چه چیزی وجود داشت. این موضوع چالشی اساسی برای ارزیابی متقن برنامه‌های سیاستی به دنبال دارد. فرض کنید می‌خواهید میزان اثرگذاری یک بیمارستان بر سلامت بیمارانش را بررسی کنید. مقایسه سطح سلامت بیمارانی که بدین بیمارستان مراجعه کرده و سپس مرخص شده‌اند، با سطح سلامت افرادی که به بیمارستان مراجعه نکرده‌اند، نتایج تورش‌داری به ما ارائه خواهد داد و احتمالاً این‌گونه خواهد شد که محاسبات ما اثر بیمارستان بر سلامت افراد را اثری منفی حدس بزند. زیرا اساساً از همان ابتدا افرادی که به بیمارستان مراجعه کرده‌اند و افرادی که بدان مراجعه نکرده‌اند در دو سطح سلامتی متفاوت قرار داشتند و گروه اول مطمئناً ناخوش‌تر بوده است. این مثال، مورد آشکاری از به اصطلاح مقایسه سیب با پرتقال در برنامه‌های عمومی است.

رایج شدن استفاده از آزمایش‌های تصادفی در حوزه‌های اقتصادی و نیز ابداع روش‌های شبه‌تجربی در اقتصادسنجی این فرصت را فراهم آورده است که بدون صرف هزینه‌های گزاف به ارزیابی متقن و دقیق برنامه‌های سیاستی پرداخت. با وجود تکنیک‌های فنی متفاوت مورد استفاده در این روش‌ها، فلسفه مرکزی مورد استفاده همگی آنها یکسان است و آن تلاش در جهت تبدیل مقایسه «سیب با پرتقال» به مقایسه «سیب با سیب» است. همگی این روش‌ها در تلاش هستند که یا به صورت تجربی یا به صورت محاسباتی، گروه‌هایی بسیار شبیه به گروه هدف خود به وجود آورند که تنها تفاوت آنها با گروه هدف، در عدم بهره‌مندی آنها از برنامه باشد. در این صورت تفاوتی که در انتهای برنامه بین این دو گروه ثبت خواهد شد، می‌تواند تقریب بسیار نزدیکی از اثری باشد که امکان داشت با ماشین زمان ثبت کنیم. هر چقدر این گروه‌ها به هم شبیه‌تر باشند، در این صورت می‌توان ادعا کرد که متغیرهای دیگر به‌صورت سیستماتیک در تغییرات مشاهده‌شده نقشی نداشته‌اند و تغییر مشاهده‌شده، منحصراً متعلق به مداخله صورت گرفته است.

ارزیابی برنامه‌های حوزه عمومی، از زمان رایج شدن خود توانسته است با مشخص کردن کارایی برنامه‌هایی که میلیون‌ها دلار هزینه برای حامیان خود داشته‌اند، نقشی غیرقابل انکار در بازتعریف و طراحی برنامه‌های رفاهی و حمایتی داشته باشد. به طور مثال، سازمان‌های توسعه‌ای بین‌المللی، صندوق‌های خیریه و دولت‌ها، در دهه‌های گذشته برای افزایش میزان دستیابی آموزشی کودکان در مناطق کمتر توسعه‌یافته، میلیون‌ها دلار را در قالب برنامه‌های گوناگون از ساخت مدارس و زیرساخت‌های آموزشی، خرید لباس و لوازم‌التحریر، کتاب‌ها و لوزام کمک‌آموزشی، آموزش معلمان و برنامه‌های کمک‌غذایی هزینه کردند. با این حال، پژوهشگران حوزه سیاستگذاری داده‌محور با انجام تحقیقات گسترده‌ای اثبات کردند که هزینه بهینه‌ترین و کاراترین روش برای ارتقای دستاوردهای آموزشی کودکان در مناطق توسعه‌نیافته، پخش قرص‌های ضدانگل چند‌سنتی ببن کودکان است. دانش‌آموزان در این مناطق معمولاً به خاطر بیماری‌های انگلی تعداد مشخصی از روزهای سال را ناتوان هستند و از آنجا که برای گذران زندگی کار نیز می‌کنند در صورتی که بیماری آنان را ناتوان کند از روزهای باقی‌مانده سال بایستی بین کار کردن و مدرسه رفتن یکی را انتخاب کنند و معمولاً کار کردن در این میان سهم بیشتری دارد. ناتوانی آنان، آنها را از انجام کارهای پربازده‌تر محروم می‌سازد که این نیز به‌نوبه خود با کاهش درآمد قابل دسترس آنها موجبات سوءتغذیه بیشتر را فراهم می‌آورد. مداخله با قرص‌های ضد‌انگل ضمن کاهش روزهای ناتوانی در بستر کودکان، تعداد روزهای حضور آنان در مدرسه را افزایش می‌دهد و با حفظ و ارتقای میزان درآمد قابل دسترس در تغذیه آنان نیز اثرگذار است که قدرت یادگیری آنان را نیز افزایش می‌دهد.

اهمیت این موضوع در کارکرد درست سیستم‌های حکمروایی دموکراتیک به حدی بوده است که تعدادی از کشورها همچون مکزیک و شیلی، به ایجاد نهادهای مستقل ارزیابی برنامه‌های حوزه عمومی در ذیل ساختارهای حکمروایی خود پرداخته‌اند. به طور مثال، شورای ملی ارزیابی برنامه‌های عمومی مکزیک، CONAVEL، به عنوان یک ساختار نیمه‌دولتی و نیمه‌آکادمیک در ذیل وزارت رفاه این کشور وظیفه دارد تا تمامی برنامه‌های رفاهی و عمومی این کشور را ارزیابی کرده و نتایج آن را در اختیار دستگاه‌های دولتی و شهروندان قرار دهد. البته با وجود اینکه نتایج ارزیابی‌های CONAVEL برای وزارت اقتصاد مکزیک، که فراهم‌کننده بودجه برنامه‌هاست، لازم‌الاجرا نیست، ولی با وجود این اطلاعات مربوطه در اختیار سیاستگذاران و شهروندان قرار می‌گیرد که می‌تواند برای طراحی‌های آتی یا پاسخگو کردن سیاستگذاران مورد استفاده قرار گیرد. حتی با این رویه نیز، تجربه 17‌ساله CONEVAL نشان داده است که با وجود تمامی نیروهای مخرب سیاسی، در مجموع برنامه‌هایی که امتیاز بالاتری از CONVELA دریافت کرده‌اند، سالانه بودجه بیشتری دریافت کرده‌اند و مثال‌های کاهش بودجه‌های برنامه‌های ناکارآمد نیز کم نبوده است.

سیستم حمایت اجتماعی ایران از کاستی‌های فراوانی همچون نازل بودن ظرفیت سازمانی، تفرق فضای سیاستگذاری آن و ناپایداری تامین مالی برنامه‌هایش رنج می‌برد؛ ولی به جرات می‌توان ادعا کرد که توسعه‌نیافته‌ترین بعد آن، حوزه ارزیابی سیاستی است. به‌جز اطلاعات پایه‌ای حسابداری از میزان هزینه‌کرد برنامه‌ها و داده‌های میزان پوشش -که معمولاً چندان هم قابل اتکا نیستند- سیستم حمایت اجتماعی کشور تحلیل‌های سیستماتیکی از اثرات برنامه‌های خود و چگونگی اجرای آنها تهیه نمی‌کند. حتی یک قدم عقب‌تر، به دلیل نبود زیرساخت اطلاعاتی هدف‌گیری برنامه‌های رفاهی به اقشار کم‌درآمد، سیستم حمایتی کشور در اجرای هدفمند سیاست‌ها دچار چالش می‌شود. این چالش زمانی که در کنار ارزش‌های توزیع‌محور طبقه سیاستگذار کشور قرار می‌گیرد، معمولاً با گسترش دامنه حمایتی به کل جامعه و ظهور برنامه‌های همگانی همراه می‌شود، که به نوبه خود پایداری مالی سیستم را نابود می‌کند.

از این‌رو، به نظر می‌رسد ارزیابی سیاستی به عنوان اولویت استراتژیک معاونت رفاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مورد قبول واقع شده است که اولین قدم آن ایجاد پایگاه ملی رفاه ایرانیان به‌منظور ثبت اطلاعات اقتصادی و درآمدی خانوارهای ایرانی برای اصلاح برنامه انتقال یارانه نقدی بود. در صورت توسعه حساب‌شده و حمایت حقوقی و سیاسی، این پایگاه پتانسیل آن را دارد که به ابزاری قدرتمند در تخصیص برنامه‌های حمایتی به خانوارهای کم‌درآمد و آسیب‌پذیر، و همچنین ارتقای کارایی سیستم مالیاتی و نظارتی کشور تبدیل شود. علاوه بر این، در یک سال گذشته اولین ارزیابی تجربی اثرگذاری یک برنامه سیاستی در خاورمیانه، زیر نظر معاونت رفاه و با یک نمونه 1800‌نفره از کودکان و والدین آنها در استان سیستان و بلوچستان، به‌منظور ارزیابی اثر برنامه «کمک‌هزینه مهدکودک سه دهک» به انجام رسیده است. برنامه «کمک‌هزینه مهدکودک سه دهک» در سراسر مناطق روستایی و حاشیه شهرهای استان سیستان و بلوچستان و سایر نواحی محروم کشور، کمک‌هزینه بهره‌مندی کودکان از خدمات مهدکودک و آموزش در سنین پایین را ارائه می‌کند که البته اجرای آن با برنامه «ارائه غذای گرم» برای مبارزه با سوءتغذیه در کودکان همراه است. ارزیابی این برنامه در سه شهرستان سیستان و بلوچستان، با آزمایش مداخلات اضافه‌تری که برای بهبود برنامه کمک‌هزینه مهدکودک در جمع‌های تخصصی مربوطه مطرح شده بود، همچون افزایش میزان کمک‌هزینه و برگزاری کمپین‌های اطلاع‌رسانی و آگاه‌سازی از اثرات بلندمدت آموزش در سنین پایین، همراه بود. نتایج به‌دست‌آمده از این ارزیابی بر تقویت ظرفیت سازمانی دستگاه‌های مجری و ایجاد زیرساخت‌های مناسب برای آموزش مربیان تاکید دارد که با توجه به مدارک متقن پشتیبانی‌کننده آنها، شانس بیشتری برای اجماع‌سازی و پیاده‌سازی خواهند داشت.

برنامه «کمک‌هزینه مهدکودک سه‌دهک» در اقیانوس به عمق یک بند انگشت برنامه رفاهی ایران، از نظر هزینه‌ای بسیار کوچک محسوب می‌شود، ولی انجام ارزیابی اثرگذاری آن مثالی از این باور است که می‌توان هم‌قدم با دانش حکمرانی روز به اصلاح ساختارهای معیوب کشور پرداخت. امید است سایر دستگاه‌های حمایتی و رفاهی کشور، با درک اهمیت استراتژیک ارزیابی سیاست‌های خود و قبول لزوم استفاده از ابزارهای سیاستی روز، به سمت تعمیق ساختارهای تحلیلی و طراحی مدرک‌محور سیاست‌های رفاهی حرکت کنند. چه بسیار برنامه‌هایی که در این اقیانوس کم‌عمق و پرخرج رفاهی کشور، صرفاً بر اساس علقه‌های ایدوئولوژیک مدیران شکل گرفته و اثری ندارند یا اینکه با وجود اذعان کارشناسان بر عدم کارایی‌شان، از ردیف بودجه‌ای خود تغذیه می‌کنند، چون بیرون کشیدن یک برنامه از بودجه و قرار دادن برنامه‌ای دیگر در آن، در چارچوب سیاستگذاری لابی‌محور -برخلاف سیاستگذاری داده‌محور- طاقت‌فرساست. در این میان تجربه معاونت رفاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در استفاده از ابزارها و روش‌های روز تحلیل دنیا گنجینه ارزشمندی است که هم شجاعت تصمیم‌گیری‌ها و هم دانش آن، بایستی مورد استفاده سایر سازمان‌ها نیز قرار گیرد.