سازمان بورس آسیب‌شناسی کند

با گذشت چند ماه از ابلاغ اجرای قانون شفافیت شرکت‌های شبه‌دولتی به همه دستگاه‌ها با امضای رئیس‌جمهور، سازمان بورس طی فراخوانی به شش گروه از نهادهای بزرگ و کلیدی کشور، از آنها خواسته است اطلاعات مالی خود را شفاف‌سازی و آن را نزد این سازمان افشا کنند. طبق این ابلاغیه کلیه نهادهای نظامی و انتظامی کشور، سازمان‌ها و نهادهای وقفی، بقاع متبرکه، کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و لشگری و نهادهای انقلاب اسلامی مکلف شدند، اطلاعات صورت‌های مالی خود را به سازمان بورس و اوراق بهادار ارائه کنند. اما این اطلاعیه سازمان در حالی است که طی دو سال گذشته دولت و مجلس تلاش بسیاری در جهت افشای اطلاعات نهادهای شبه‌دولتی انجام داده‌اند اما در میدان عمل نتوانسته‌اند این نهادهای پرنفوذ و معروف کشور را مکلف به پاسخگویی کنند. به این بهانه با زهره عالی‌پور عضو هیات عامل و معاون نظارت حقوقی سازمان خصوصی‌سازی به گفت‌وگو پرداختیم که علت عدم موفقیت به‌رغم قانون در این زمینه چیست؟ عالی‌پور طی گفت‌وگو با تجارت فردا می‌گوید: «به نظر می‌رسد این نوع تمهیدات نمی‌تواند باعث مکلف شدن این نهادها برای افشای اطلاعاتشان شود. اگر دولت و مجلس می‌خواهند به فعالیت‌ نهادهای خاص و نهادهای عمومی غیردولتی نظم و سامان بدهند باید بسیار جدی با نهادها و سازمان‌هایی که اطلاعات نمی‌دهند برخورد کنند. به نظر می‌رسد سازمان بورس باید در این زمینه آسیب‌شناسی انجام دهد که چرا نمی‌تواند این وظیفه قانونی را به طور کامل انجام دهد.»

اخیراً سازمان بورس در فراخوانی از شش گروه از نهادهای خاص کشور در‌خواست کرده تا اطلاعات مالی خود را نزد این سازمان افشا کنند، این در حالی است که در چند سال گذشته بارها طبق قانون مربوطه از این نهادها خواسته شده شفاف‌سازی کنند و اطلاعاتشان را در دسترس عموم قرار دهند اما تاکنون این اتفاق رخ نداده است. علت چیست؟ چرا نهادهای شبه‌دولتی به‌رغم تکلیف قانونی تن به افشای اطلاعات نمی‌دهند؟

مساله شفافیت نهادهای عمومی غیردولتی همواره یکی از دغدغه‌های اقتصادی کشور بوده است. پیرو ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و تصویب قانون مربوطه در سال 87 با توجه به اینکه اجازه واگذاری شرکت‌های دولتی به نهادهای عمومی غیردولتی داده شد این دغدغه به وجود آمد که چگونه نهادهای نظارتی می‌توانند بر فعالیت‌های اقتصادی این نهادها رصد داشته باشند. باید چه ملاحظاتی در زمینه فعالیت‌های اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی در نظر گرفته شود تا سهم بهینه بخش خصوصی در کنار بخش دولتی و بخش عمومی غیردولتی حفظ شود. با توجه به اینکه بر اساس قانون اجازه داده شده بود نهادهای عمومی غیردولتی در کنار بخش خصوصی تا 40 درصد سهم بازار را در اختیار داشته باشند.

در آن زمان این سوال مطرح شد که با توجه به حجم کل بازار این تقسیم‌بندی بر اساس چه معیاری در نظر گرفته شده است که 40 درصد از بازار در اختیار نهادهای عمومی غیردولتی باشد. با توجه به این امر نظارت و کنترل برای فعالیت اقتصادی این نهادها چگونه انجام خواهد شد؟

یعنی لازم است از قبل تمهیدات لازم در نظر گرفته شود؟

یکی از مشکلات نبود تقسیم‌بندی مناسب در زمینه فعالیت‌ نهادهای عمومی غیردولتی و مشخص نبودن جایگاه نهاد نظارتی برای فعالیت این نهادهاست. البته در قانون مدیریت خدمات کشوری تعریفی در این زمینه ارائه شد؛ نگاه مصداقی که تا قبل از این وجود داشته تفکیک و تقسیم‌بندی نهادهای غیر‌دولتی عمومی را با مشکل مواجه کرده است.

به طور مثال برخی نهادهای عمومی غیردولتی که فعالیت کاملاً فرهنگی دارند اما با توجه به تعریف فعالیت اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی می‌توانند فعالیت اقتصادی داشته باشند. اما مساله این بود که فعالیت این نوع گروه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی قابل انطباق با نظام اقتصادی کشور نبود. از طرف دیگر این سوالات به طور جدی در مورد فعالیت اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی با توجه به اینکه قانون 40 درصد بازار را در اختیار قرار داده مطرح شد که این نهادها در چه زمینه‌هایی می‌توانند سرمایه‌گذاری کنند؟ چارچوب‌ها و ملاحظات فعالیت‌های اقتصادی این‌گونه نهادها چیست؟ چه نهادی مسوول نظارت بر فعالیت اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی است؟ به همین منظور در جهت نظم بخشیدن، شفاف‌سازی و سامان دادن به فعالیت نهادهای عمومی غیردولتی و تقسیم‌بندی مناسب این گروه‌ها در نظام اقتصادی به‌تدریج گام‌هایی از سوی دولت و مجلس برداشته شد. در مرحله اول کمیسیون اصل 44 مجلس در سال 1393 اولین اصلاحیه را در ماده 6 اصل 44 قانون اساسی انجام داد و نهادهای عمومی غیردولتی را ملزم کرد اطلاعات و گزارش فعالیت‌های مالکیت مستقیم و غیرمستقیم‌شان را به شورای رقابت بدهند و باید مکلف به رعایت سقف 40 درصد در بنگاهداری باشند.

اولین قدم در جهت شفاف‌سازی فعالیت‌ نهادهای عمومی غیردولتی در همان اصلاحیه ماده 6 قانون اساسی برداشته شد و به طور کلی در زمینه نظارت و کنترل فعالیت‌های اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی ملاحظاتی در نظر گرفته شد اما این امر به‌تنهایی نمی‌توانست زمینه شفافیت فعالیت اقتصادی این‌گونه نهادها را فراهم کند.

به همین جهت در سال 1395 دولت و مجلس در جهت تسریع در این امر قانون را برای تمامی گروه‌ها و نهادهای دولتی و عمومی غیردولتی که اطلاعاتشان را افشا نمی‌کردند چون نهادهای نظامی، انتظامی، سازمان‌ها و موسسات خیریه، نهادهای وقفی، بقاع متبرکه، کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از لشگری و کشوری و نهادهای انقلاب اسلامی لازم‌الاجرا کرد.

با این اوصاف آیا دولت با تصویب صرفاً یک قانون و انتشار فراخوان می‌تواند نهادهای نظامی، انتظامی، سازمان‌ها و نهادهای وقفی، بقاع متبرکه، صندوق‌های بازنشستگی و نهادهای انقلابی را به افشای اطلاعات مالی‌شان مکلف کند. به هر ترتیب نهادهای عمومی غیردولتی به علت وابستگی‌هایی که به نهادهای قدرت دارند هیچ‌گاه پاسخگو نبوده‌اند. آنچه مشخص است به‌رغم در نظر گرفتن ضمانت‌های اجرایی تاکنون در اجرای قانون مربوطه موفقیتی حاصل نشده است. علت چیست؟

به‌رغم اینکه قانون در این زمینه اجرایی شده است اما همان‌طور که شما اشاره کردید متاسفانه نهادهای مربوطه خود را مکلف به پاسخگویی نمی‌دانند. البته از قبل هم این پیش‌بینی وجود داشت که ممکن است این اتفاق رخ دهد. به نظر می‌رسد ابزارهای قانونی در این زمینه کامل نیستند. البته در قانون مربوطه ضمانت اجرایی هم در نظر گرفته شده است و جرایمی هم پیش‌بینی شده است اگر این نهادها شفاف‌سازی انجام ندهند و اطلاعاتشان را نزد سازمان بورس افشا نکنند. اما به نظر می‌رسد این نوع تمهیدات نمی‌تواند باعث مکلف شدن این نهادها به افشای اطلاعاتشان شود. اگر دولت و مجلس می‌خواهند در فعالیت‌های نهادهای خاص و نهادهای عمومی غیردولتی نظم و سامان ایجاد کنند باید بسیار جدی با نهادها و سازمان‌هایی که اطلاعات نمی‌دهند برخورد کنند. به نظر می‌رسد سازمان بورس باید در این زمینه آسیب‌شناسی انجام دهد که چرا نمی‌تواند این وظیفه قانونی را به طور کامل انجام دهد.

یعنی سازمان بورس از ابزارهای قانونی کافی برای مکلف کردن نهادها و شرکت‌های شبه‌دولتی در جهت افشای اطلاعاتشان برخوردار نیست؟

اگرچه در قانون ضمانت اجرایی در نظر گرفته شده است اما به نظر می‌رسد اشکالاتی در این زمینه وجود دارد که مانع شده تا سازمان بورس بتواند به وظیفه خود در این زمینه عمل کند. به همین جهت تاکید دارم که سازمان بورس در این زمینه آسیب‌شناسی انجام دهد و پیشنهادهای لازم را به دولت و مجلس در جهت تسریع در اجرای قانون ارائه کند.

به طور مثال؛ یکی از ضمانت‌های اجرایی تاکید دارد سازمان ثبت شرکت‌ها به موجب قانون مربوطه اجازه ندارد اسناد مالی نهادهای عمومی غیردولتی را که از سازمان بورس مجوز ندارند ثبت کند. سازمان بورس فقط در شرایطی مجاز است به این شرکت‌ها مجوز بدهد که این شرکت‌ها از قبل گزارش‌های مالی‌شان را منتشر کرده باشند.

اما اشکال حقوقی دیگری در این زمینه ایجاد می‌شود چراکه قانون تجارت قوانین دیگری دارد و با استناد به قانون تجارت این نهادها می‌توانند از این مانع عبور کنند. معتقدم باید مجموعه قوانین و مقررات را یکپارچه در نظر گرفت. اینکه در این رابطه قانون تصویب کنیم و در قانون دیگری اصلاحات در آن مورد انجام نمی‌دهیم نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم به موفقیت برسیم.

همان‌طور که شما گفتید صرف تصویب یک قانون در این زمینه نمی‌تواند باعث شود تا سیاستگذار به هدف اصلی خود در تصویب و اجرای قانون مربوطه دست پیدا کند. بنابراین باید فرآیندهای اجرایی تعریف و ضمانت‌های اجرایی لازم بر اطمینان از اجرای قانون هم به جد در نظر گرفته شود. با توجه به اینکه دو سال از زمان اصلاحیه بند 6 اصل 44 قانون اساسی می‌گذرد باید حتماً در این زمینه شورای رقابت و سازمان بورس آسیب‌شناسی انجام دهند تا مشخص شود علت عدم موفقیت در این زمینه چیست؟ یا اگر سازمان بورس و شورای رقابت توانایی لازم در این زمینه ندارند باید رسماً این موضوع را اعلام کنند. تا در این زمینه دولت و مجلس و قوه قضائیه تمهیدات و ضمانت اجرایی جدی‌تری را در نظر بگیرند.

بر اساس ضمانت اجرایی دیگر این قانون، بانک مرکزی و بانک‌های کشور باید حساب‌های بانکی شرکت‌هایی را که گزارش‌های مالی‌شان را منتشر نکرده‌اند مسدود کنند. چقدر این ضمانت اجرایی قابلیت اجرایی دارد؟

مسدود کردن حساب‌های بانکی به حکم قضایی احتیاج دارد و از آن مهم‌تر باید ترتیب عدم اجرا و عدم اقدام مشخص شود. مثلاً اگر نهادهای شبه‌دولتی اطلاعات خود را ندهند در کدام دسته‌بندی این سه نوع ضمانت اجرایی قرار می‌گیرد که در مقابل آن قوه قضائیه بتواند حکمی صادر کند.

سازمان بورس اعلام کرده است بالغ بر 19 هزار شرکت شبه‌دولتی در اقتصاد ایران فعالیت می‌کنند، با توجه به این موضوع شفاف‌سازی مالی این حجم بزرگ از شرکت‌های شبه‌دولتی چه الزامات و پیش‌نیازهایی لازم دارد؟

به نظرم باید فهرست شرکت‌های شبه‌دولتی به طور شفاف تهیه شود و در اختیار نهادهای نظارتی قرار گیرد تا بر اساس آن بتوان پیگیری لازم برای افشای اطلاعات نهادهای عمومی غیردولتی را انجام داد. به‌هرحال 19 هزار شرکت شبه‌دولتی که سازمان بورس اعلام کرده است در اقتصاد کشور فعالیت می‌کنند باید در جایی به ثبت رسیده باشند. این امر یکی از الزامات و پیش‌نیازها در نظم و سامان بخشیدن به فعالیت اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی است و به تسریع روند افشای اطلاعات این شرکت‌ها کمک می‌کند.

چندی پیش آقای پور‌ابراهیمی رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس درباره علت عدم افشای اطلاعات نهادهای شبه‌دولتی گفته بود وقتی از شش وزیر دولت پیگیری کردیم که چرا شرکت‌های شبه‌دولتی و زیرمجموعه‌هایشان اطلاعات مالی‌شان را افشا نمی‌کنند گفته‌اند قانون قبلی از ضمانت اجرایی لازم برخوردار نبود یا اینکه این اطلاعات محرمانه است و نمی‌توانند این نهادها را ملزم به پاسخگویی کنند. با توجه به این امر آیا این نهادها به صرف اینکه اطلاعات محرمانه هستند می‌توانند از افشای اطلاعاتشان طفره بروند؟

طبقه‌بندی اطلاعات تعریف دارد و دامنه اطلاعات محرمانه مشخص است. اما به این نکته نیز توجه کنید در قوانین و مقررات مربوطه تاکید نشده است که اطلاعاتی که سازمان بورس و شورای رقابت از نهادهای شبه‌دولتی دریافت می‌کنند باید حتماً در دسترس عموم قرار گیرد.

ظاهراً محرمانه تلقی کردن اطلاعات و طفره رفتن از پاسخگویی به این معنی است که این نهاد نمی‌خواهد اطلاعاتشان را در اختیار سازمان بورس و شورای رقابت قرار دهد.

از طرف دیگر دامنه اطلاعات محرمانه طبق قانون مشخص است. حتی می‌توان از تجربه کشورهای موفق در این زمینه استفاده و مشخص کرد کدام اطلاعات برای اعلام عمومی قابل انتشار است و کدام اطلاعات باید محرمانه باشد. به هرشکل عنوان کردن این‌گونه نقل‌قول‌ها نشان می‌دهد ما در زمینه اجرای قانون مربوطه با مشکل مواجهیم و باید در این زمینه بازنگری انجام دهیم.

یکی از نکات مهم در اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی بحث رقابت‌پذیری و ایجاد فضای رقابتی است. بنابراین وقتی می‌بینیم فضای عادلانه در دسترسی عمومی به منابع و اطلاعات فراهم نشده است این امر نشان می‌دهد ما هنوز نتوانسته‌‌ایم به اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی دست پیدا کنیم نتیجه آن نیز در عدم موفقیت خصوصی‌سازی پدیدار شده است. قطعاً باید در این زمینه بازنگری کرد و با آسیب‌شناسی که انجام می‌شود بدانیم دلیل این مساله چیست. از طرف دیگر ما در زمینه تعاریف در نظام اقتصادی با مشکل مواجهیم. به طور مثال در زمینه خصوصی‌سازی هنوز در مورد اینکه این موضوع وظیفه حاکمیتی یا غیر‌حاکمیتی است بین مسوولان اجرایی اختلاف‌نظر وجود دارد.

به‌رغم اینکه مجلس شورای اسلامی در اواخر سال 1393 بنگاه‌های اقتصادی آستان قدس رضوی را مشمول پرداخت مالیات برشمرده و این امر را تصویب کرد اما عملاً این قانون به اجرا درنیامد چراکه این نهاد صورت‌های مالی منتشر نکرده است که بتوان برمبنای آن مالیات اخذ کرد.

با توجه به قانون همه نهادهای خاص و نهادهای عمومی غیردولتی ملزم به پاسخگویی و انتشار صورت‌های مالی‌شان هستند. قانون در این زمینه تمام نهادهای مربوطه را مکلف به پاسخگویی کرده است. البته ممکن است در برخی موارد ملاحظاتی وجود داشته باشد و نتوان همه اطلاعات را به صورت عمومی افشا کرد.

به ‌هرحال اگر می‌خواهیم به اصلاحات ساختاری در اقتصادمان دست بزنیم رکن اصلی آن شفافیت اقتصادی است. اگر به این مهم دست پیدا کنیم و مبنا شفافیت اقتصادی باشد با ایجاد اعتماد عمومی می‌توانیم به سمت توسعه پایدار اقتصادی حرکت کنیم.

با این اوصاف چه راهکاری باید اتخاذ کرد تا نهادهای شبه‌دولتی خود را ملزم به پاسخگویی و شفاف‌سازی بدانند؟

باید بازنگری همه‌جانبه انجام شود. در این راستا در سه سطح قوانین و مقررات، بستر اجرای قانون و مدیران به تغییرات اساسی نیاز داریم. اگر این تغییرات انجام شود قطعاً زمینه مساعد برای نظم بخشیدن و سامان دادن به فعالیت‌های اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی ایجاد خواهد شد و این نهادها در جهت کمک به توسعه و رشد اقتصادی کشور حرکت خواهند کرد.