صابر شیبانی از راه‌های ایجاد پایداری مالی در صندوق‌ها می‌گوید
آژیر قرمز بحران‌آفرینی بیمه‌گران اجتماعی
صندوق‌های بازنشستگی با ورشکستگی خود و تعهدی که برای دولت ایجاد می‌کنند، منابع بودجه‌ای را که باید صرف بهبود کسب و کار و رونق تولید شود می‌بلعند.
موضوع تامین درآمد پایدار برای دوره بازنشستگی، یکی از دغدغه‌های مهم کشورهای مختلف جهان در هر دو گروه از کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه به شمار می‌رود و تامین منابع لازم و مکانیسم تضمین معیشت و حفظ استانداردهای زندگی شهروندان در دوره بازنشستگی، موضوع حوزه‌های جدیدی از دانش علوم انسانی مانند اقتصاد تامین اجتماعی و اکچوئری بوده است. صابر شیبانی، اقتصاددان حوزه رفاه اجتماعی و عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی از وضعیت این روزهای صندوق‌های بازنشستگی و آثار آن بر کل اقتصاد ایران می‌گوید.
امروزه تامین درآمد پایدار در دوره‌های بازنشستگی برای شاغلان و نیروهای انسانی، از جمله مهم‌ترین دغدغه‌های دولت‌ها به شمار می‌رود و به نظر هم می‌رسد که غفلت از آن، آثار مخربی را نه‌تنها بر بازنشستگان بلکه بر کل حوزه‌های اقتصادی و سیاسی کشور داشته باشد. سیاست‌های پیش‌بینی‌شده در دنیا چقدر به این دغدغه‌ها پاسخ داده است؟
واقعیت این است که در جوامع مدرن، نهادها و ترتیبات خاص اقتصادی و اجتماعی برای برقراری امنیت درآمد و مدیریت ریسک‌های آن برای افرادی که بنا به دلایلی از جمله بازنشستگی، از کار افتادگی، فوت، بیکاری یا بیماری از بازار کار خارج می‌شوند، شکل گرفته‌اند که مهم‌ترین آنها، بیمه‌های اجتماعی هستند. ساخت‌واره بیمه‌های اجتماعی بر توزیع درآمد و ریسک بین گروه‌های اجتماعی استوار است و هدف آن نیز، پوشش انواع مخاطرات مربوط به ناپایداری درآمدهاست. علاوه بر بیمه‌های اجتماعی که منبع تامین درآمد بازنشستگی برای گروه بزرگی از سالمندان در جهان است، درآمدهای دیگری نیز از لایه‌های نظام‌های بازنشستگی همچون لایه تکمیلی ذخیره‌ای و لایه اختیاری ذخیره‌ای، با هدف حفظ یا بهبود استانداردهای زندگی در دوره
بازنشستگی برای گروه‌های دیگری از بازنشستگان ایجاد می‌شود. ساختارهایی که برای تضمین درآمد بازنشستگی ایجاد می‌شوند، باید پایداری مالی بلندمدت داشته باشند، عدالت درون‌نسلی و بین‌نسلی را دنبال کنند، با استراتژی توسعه ملی و با نظام ارزشی جامعه سازگار باشند، از پشتوانه‌های قانونی محکم و ضمانت‌های خدشه‌ناپذیر حاکمیت قانون در حفظ حقوق مشترکان برخوردار باشند و در نهایت، با اعمال اصول نظام حکمروایی مطلوب، در حوزه‌های اجرایی و نظارتی اداره شوند. صندوق‌های بازنشستگی نهادهای مالی نسبتاً جدیدی هستند که در کشورهای مختلف برای تحقق این اهداف به وجود آمده و تکامل یافته‌اند. اکنون 13 صندوق بازنشستگی بزرگ در جهان، با دارایی بیش از 36 هزار میلیارد دلار، نه‌تنها بالاترین استاندارد زندگی را برای صدها میلیون نفر از مشترکان خود فراهم کرده‌اند؛ بلکه سهم بسیار بزرگی در بازار سرمایه و رشد اقتصادی کشورهای متبوع خود به دست آورده‌اند. البته، گاهی هم ضعف در الزامات و پیش‌نیازهای مربوط به هر کدام از اهداف یاد‌شده، موانع زیادی در مسیر رشد صندوق‌های بازنشستگی ایجاد کرده است که نباید از آنها غافل شد.
به نظر می‌رسد آنچه در صندوق‌های بازنشستگی دنیا وجود دارد، با آنچه در ایران مشاهده می‌شود، بسیار متفاوت است. به طور کلی، چه آسیب‌هایی در این میان برای صندوق‌های بازنشستگی ایران جدی است؟
یکی از مهم‌ترین آسیب‌ها را شاید بتوان مربوط به مداخلاتی دانست که با انگیزه‌های سیاسی و کوتاه‌بینانه صورت گرفته است و در روند منطقی و اهداف اصلی آنها انحراف ایجاد می‌کند. مصداق بارز این ضعف‌ها و مداخلات، در خلال پژوهش‌های مختلفی که در تبیین علل بروز بحران در صندوق‌های بیمه‌های اجتماعی کشور انجام یافته‌اند، شناسایی شده‌اند. در تجربه داخلی، ساختارهایی که در گذشته برای تضمین درآمد بازنشستگی شکل گرفته بودند که عمدتاً هم صندوق‌های بازنشستگی کنونی هستند، نه‌تنها پایداری درآمد برای بازنشستگان را به ارمغان نیاوردند، بلکه در پایداری خود نیز ناکام مانده‌اند و پای یگانه حامی خود یعنی دولت را نیز به لرزه افکنده‌اند. اما ظاهراً دولت به ادامه وضع موجود و بحرانی‌تر شدن آن رضایت داده است؛ چرا که هیچ انعکاسی از این بحران بزرگ در برنامه ششم توسعه دیده نمی‌شود.
گویا نکاتی در برنامه ششم توسعه در نظر گرفته شده، اما به دلیل عدم اجماع دولت و البته تهیه لایحه‌ای مجزا از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برای ارائه به مجلس، حذف شده است.
در سال 1395 معادل 75 درصد بودجه فصل حمایتی فقط برای کمک به پرداخت‌های جاری صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح منظور شده است. این در شرایطی است که برنامه حمایت‌های اجتماعی امسال با اعتبار 540 میلیارد ریالی، تنها 2 /0 درصد از بودجه این فصل را به خود اختصاص داده است. شاید ارائه مثال دیگر برای درک عمق فاجعه مفید باشد. در همه نحله‌های فکری اقتصادی تاکید شده که حفاظت از محیط زیست به عنوان یک کالای عمومی و استراتژیک، یکی از مهم‌ترین وظایف دولت‌هاست و در کشورهای توسعه‌یافته بین 20 تا 40 درصد بودجه عمومی برای برنامه‌های حفاظت از محیط زیست منظور می‌شود. در تاریخ حیات سیاسی و اقتصادی هیچ کشوری در جهان به چنین فاجعه بزرگی نمی‌توان برخورد کرد که کمک دولت برای تعهدات جاری صندوق‌های بازنشستگی در چند سال متوالی، بیش از 70 برابر بودجه‌ای باشد که دولت برای همه برنامه‌های حفاظت از محیط زیست تخصیص می‌دهد. این نوع کمک به صندوق‌های بازنشستگی، که
ذاتاً نهادهای مالی خوداتکا هستند، به غلط به عنوان کمک و به خطا در فصل حمایتی بودجه گنجانده شده است. در حالی که در کشورهای توسعه‌یافته، ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی عمومی به دلیل تعهدات بلندمدت این نهادها و عدم امکان جبران آن در کوتاه‌مدت، بسیار مهم‌تر از ورشکستگی بانک‌های بزرگ تلقی می‌شود.
اصولاً بحران‌های موجود در صندوق‌های بازنشستگی از کجا شروع شد؟
واقعیت آن است که بحران موجود در صندوق‌های بازنشستگی کشور، نتیجه بی‌تدبیری در سیاستگذاری‌ها و سوء‌مدیریت حوزه بازنشستگی در گذشته بوده است. گویی هنوز هم تلنگری بر نظام مدیریت کلان کشور وارد نیاورده و مسوولان را از خواب غفلت بیدار نکرده است. شاید هم ترک عادت موجب بیماری است و تا زمانی که ریسک‌های مالی بزرگ به ریسک‌های اجتماعی و سیاسی تبدیل نشده‌اند و مردم برای پیگیری مطالباتشان به خیابان‌ها نریخته‌اند، نباید دغدغه‌ای داشت. اما شواهد نشان می‌دهد در آینده نزدیک، فشار سنگین تعهدات تامین نشده بازنشستگی، در کنار سایر ضعف‌های ساختاری نظام مالی کشور، فرصت هرگونه چاره‌اندیشی و مدیریت ریسک‌های پیچیده سیستماتیک و غیر‌سیستماتیک را از بین خواهد برد و کشور را به سرعت در دام آسیب‌های جبران‌ناپذیر گرفتار خواهد کرد. البته باید توجه داشت که ساختارهای موجود با نیازها و شرایط بسیار متفاوت و در حال تغییر انطباق ندارند. بنابراین لازم است با استفاده از دستاوردهای برجسته علمی و با بهره‌گیری از تجارب بین‌المللی و توان بالای کارشناسی داخلی، اصلاحات بازنشستگی
فراگیر به پشتوانه تحقیقات جامع علمی و کاربردی و به ویژه ارزیابی‌های کامل اکچوئری در دستور کار قرار گیرد و صندوق‌های بازنشستگی در چارچوب نظام نوین بازنشستگی کشور، کارکرد بیمه‌ای خود را با ساختار و اهداف و مکانیسم‌های کارآمد و جدید احیا کنند. نقطه عزیمت در این تحول بزرگ، انجام مطالعات جامع اکچوئری در کلیه صندوق‌های بازنشستگی کشور برای شناسایی وضعیت مالی صندوق‌ها در سناریوی وضع موجود و ادامه وضع موجود است. پس از این مرحله باید اصلاحات فراگیر پارامتری در ابعاد مختلف مالی و جمعیتی و اصلاحات سیستمی در معرفی لایه‌های مکمل را تعریف و آثار هر کدام را در وضعیت درآمدهای بازنشستگی بیمه‌شدگان، پایداری مالی بلندمدت صندوق‌ها، تعهدات تامین‌نشده (کمک‌های دولت)، در سناریوهای مختلف زمان انتقال به پایداری کامل (کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت) پیش‌بینی کرد. در مرحله بعدی باید سناریوی مطلوب اصلاحات را با توجه به ملاحظات سیاسی، اقتصادی، جمعیتی و... تعیین و الگوی اصلاحات نظام بازنشستگی در کشور را تبیین کرد و بالاخره طرح جامع نظام نوین بازنشستگی را که علاوه بر الگوی اصلاحات نظام بازنشستگی به شرایط محیطی و عوامل برون‌زا در تضمین
اثربخشی بلندمدت نیز توجه کرده طراحی، تصویب و اجرا کرد.
کارگروهی که در سازمان مدیریت تشکیل شده است، توانسته این دغدغه را برطرف کند؟
کارگروهی در موضوع بازنشستگی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کار می‌کرد که این کارگروه، مواردی را مربوط به اصلاحات پارامتریک که می‌توانسته به پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی کمک کند، تدوین کرده و در پیش‌نویس برنامه هم گنجانده بود، اما متاسفانه این نسخه که آماده شد، مورد بازنگری قرار گرفت ولی در نهایت تمامی اعضای هیات دولت، به آن رای ندادند. دلیلشان هم این بود که این نوع اصلاحات می‌تواند نارضایتی اجتماعی ایجاد کند، بنابراین انجام آن را نپذیرفته بودند که این موارد انجام شود؛ لذا به طور کلی بخشی را که مربوط به بازنشستگی بود از لایحه برنامه ششم حذف کردند. این در شرایطی بود که بحران صندوق‌های بازنشستگی هم در کنار موضوعات بحرانی کشور از جمله آب و محیط زیست، به عنوان یکی از اولویت‌هایی مطرح شده بود که نیاز به احکام مستقل دارد؛ بنابراین کارگروه بسیار قوی و توانمندی نیز تشکیل و قرار بر این شد که برای کنترل بحران صندوق‌های بازنشستگی، احکام خاصی را در قانون برنامه ششم پیشنهاد دهد. همان‌طور که گفتم این کارگروه تشکیل شد و
اعضای آن مشخص شدند؛ اما به هر حال در کنار آن، مطالعات جامعی هم قرار بود برای صندوق‌های بازنشستگی انجام شود تا حجم ورود بحران، ابعاد آن و روند بحران مشخص شود، به نحوی که بار مالی این صندوق‌ها در سال‌های بعد مشخص شود، در کنار این قرار شد یکسری احکام معین را برای اینکه روند فعلی متوقف شده و افزایش فشار مالی ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی در قالب آن کنترل شود بگنجاند. البته در آن احکامی که در برنامه ششم قرار بود گنجانده شود، برخی از این موارد آمده بود که بخش‌هایی از آن، مربوط به یکسری اصلاحات پارامتریک و اساسی در شرایط بازنشستگی بود و مقرر می‌داشت که یکسری تغییراتی در مبنای محاسبه حقوق‌های افراد بازنشسته لحاظ شود. اگر این موارد دیده شود، می‌توان گفت که در سال‌های آتی، می‌توان تا اندازه‌ای بحران صندوق‌ها را هم کاهش داد؛ البته کنترل نمی‌تواند بکند چرا که وضعیت ما از وضعیت تنش عبور کرده و در مرحله بحران وارد شده‌ایم؛ بنابراین این موارد که از برنامه ششم حذف شد، باعث تعجب همه شد؛ ولی مسبوق به سابقه است.
سابقه این برخوردها در حوزه صندوق‌های بازنشستگی، باز هم وجود داشته است؟
اتفاقاتی در چارچوب ملاحظات سیاسی در روند اصلاحات بازنشستگی در کشورهای دیگر نیز رخ می‌دهد و ایران هم از آن مستثنی نیست؛ بنابراین هرگونه تغییر یا اصلاحاتی در سیستم‌های بازنشستگی در شرایطی که به هر حال معیشت بازنشستگان خود یکی از ابهامات مهم اقتصاد ایران است، باید با ملاحظاتی همراه باشد؛ پس دولت به دنبال راهکارهایی است که بتواند با افزایش سطح حقوق‌های بازنشستگی، رضایتمندی بیشتری را در جامعه بازنشستگان ایجاد کند؛ پس اگر بخواهد در قالب برنامه ششم این‌چنین اصلاحاتی را ایجاد کند، باید تبعات آن را هم بپذیرد، چرا که به جای افزایش حقوق، باید شرایط بازنشستگی را سخت‌تر کند یا میزان حقوق‌ها را کاهش دهد، بنابراین این موضوع طبیعتاً می‌تواند به نوعی، ریسک‌های اجتماعی ایجاد کند؛ ولی واقعیت قضیه نیز اینجاست که اگر این دولت یا دولت‌های دیگر، هیچ یک نخواهند به نوعی این مساله را با اعمال اصلاحات سیستمی، پارامتریک یا اصلاحات فنی و مهندسی در حوزه مدیریت صندوق‌های بازنشستگی مدیریت کرده و زیر بار این اصلاحات نروند و مصلحت‌های سیاسی را در این
قضیه بر وضعیت کارایی، منطق و تخصیص بهینه منابع در کشور حاکم کنند، آنگاه بحران بزرگ‌تر شده و به آینده منتقل می‌شود.
خب این انتقال بحران، چه اتفاقاتی را در آینده رقم خواهد زد؟ واقعاً ابعاد بحران چقدر است؟
در آینده اتفاقاتی که برای مدیریت منابع آب رخ داد، تکرار خواهد شد؛ به این معنا که قبل از وقوع بحران، همه هشدار می‌دادند که بحران آب در راه است، اما کوته‌بینی و تفکر در چارچوب مصلحت‌های صرفاً بوروکراتیک باعث شد که حوزه‌های بسیار مهم تصمیم‌گیری همچون آب در کشور، با مشکل بحران مواجه شوند و کشور هزینه‌های بسیار سنگینی را بابت کنترل این بحران‌ها تقبل کند. این تجربه را ما نزدیک به 37 سال است که در کشور و در دولت‌های بعد از انقلاب داشته‌ایم و جالب این است که هیچ درسی هم نمی‌گیریم. در بسیاری از مقاطع برای اینکه یک امتیاز کوتاه‌مدتی را به لحاظ سیاسی به دست آورده و رضایتمندی مردم را کسب کنیم، بحران بزرگ‌تری ایجاد کرده‌ایم، اما از آن درس نمی‌گیریم. بحث هدفمندی یارانه‌ها یکی از نمونه‌هایی بود که همین اشتباهات تکرار شد. طرحی که می‌توانست نوعاً یکی از بزرگ‌ترین طرح‌های اقتصادی در کشور بوده و منشأ تحول در اقتصاد و رشد در کشور باشد، به خاطر تمرکز بر تصمیمات کوتاه‌مدت، دچار مشکل شد و ایده‌ها به نوعی، به خاطر رضایت کوتاه‌مدت
مردمی یا در چارچوب مصلحت‌های پوپولیستی، به جای تاثیر مثبت، کشور را به سوی پرتگاه هدایت می‌کند؛ در حالی که نسبت به آن هشدار داده بودیم. شوخی نیست که نزدیک 30 هزار میلیارد تومان به صورت سالانه فقط برای دو نهادی که باید روی پای خود می‌ایستادند و تعهدات خود را انجام می‌دادند، از سوی دولت هزینه می‌شود. یعنی در واقع، دولت منابعی را برای دو صندوق ورشکسته بازنشستگی اعم از صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح اختصاص می‌دهد؛ در حالی که بحث این است که صندوق فولاد نیز پس از آنها ورشکسته شد. اما نکته مهم این است که صندوق بازنشستگی بانک‌ها هم‌اکنون کاملاً ورشکسته هستند و اگر بدهی تامین‌نشده این صندوق‌ها در صورت‌های مالی بانک‌ها منعکس شود، بانک‌های ما عملاً ورشکسته هستند و بزرگ‌ترین بانک‌های ایران به خاطر دیون بازنشستگان خود، عملاً به ورطه ورشکستگی می‌روند. اما اکنون بانک‌ها به لحاظ حسابداری، صورت‌های مالی خود را به نحوی می‌بندند که بدهی‌ها در آن منعکس نشده و مشخص نشود که این بانک‌ها چه وضعیتی دارند. در نهایت می‌خواهم بگویم تجربه‌های زیادی در این رابطه وجود دارد که دولت‌های مختلف در دنیا به دلیل همین مسائل سقوط کرده و
بحران‌های آنها، از فاز اجتماعی عبور کرده و وارد فاز سیاسی شده و دولت‌ها را تحت‌فشار قرار داده؛ به نحوی که امنیت کل کشور به خطر افتاده است. اکنون در ایران هیچ ساز و کاری تعریف نشده که در مقابل این همه هشدارهای جدی و بزرگی که کارشناسان می‌دهند، جلوی بحران صندوق‌های بازنشستگی گرفته نمی‌شود. این طور است که دولت در مواجهه با بحران‌های طبیعی، نمی‌تواند به سرعت وارد عمل شده و پول برای مدیریت بحران تزریق کند، چرا که منابعش را در جای دیگر همچون این صندوق‌ها هزینه می‌کند.
تسری بحران صندوق‌های بازنشستگی، چه عواقبی برای کل اقتصاد دارد؟
اکنون در ایران، نزدیک به 80 درصد اقتصاد کشور به نوعی یا دولتی است یا به طور غیرمستقیم وابسته به دولت است؛ بنابراین صندوق‌ها نیز در دو شرایط این موضوع را متوجه شده و از دو جنبه برای آنها، وابستگی به دولت اثرگذار است. در واقع، مشکلات عدیده‌ای در قوانین ناظر بر کار صندوق‌ها وجود دارد. نمونه آن ماده 100 قانون استخدام کشوری است که کسری تراز پرداخت صندوق‌های بازنشستگی کشور بر اساس آن، در هر سال باید به هر میزان توسط دولت تامین شود. وقتی این قانون از سوی دولت تصویب می‌شود، صندوق‌ها با وجود اینکه یکسری دارایی و ذخایر قابل توجهی در اختیار دارند، اما خیال‌شان راحت است که این بدهی به طور مستقیم توسط دولت پرداخت می‌شود و بر اساس قانون، آنها به یک منبع درآمد بسیار بزرگ‌تر از خود یعنی بودجه عمومی کشور متصل هستند و از آنجا می‌توانند هر چه بخواهند بدون محدودیت برای جبران کسری خود استفاده کنند. این منابعی که صندوق‌ها در اختیار دارند، طبیعی است که تبدیل به یک فرصت برای رانت و هزار مساله دیگر شود و نیاز نیست که مدیر صندوق، خود را گرفتار این کند که
این منابع را به صورت کارآمد، مدیریت کند و تلاش کند بتواند سود بیشتری به دست بیاورد. مشکلاتی از این دست زیاد است. یا اینکه فرض کنید در خود قوانین، پارامترهای مربوط به درآمد صندوق و هزینه‌های جاری آن به صورت ثابت و فیکس، مشخص شده‌اند؛ بنابراین سیاستگذار برای اینکه بتواند توازنی بین درآمدها و هزینه‌ها ایجاد کند، ابزار خاصی در اختیار ندارد. به این صورت می‌توان گفت که وقتی صندوق‌ها فشار مالی خود را به دولت منتقل می‌کنند، دولت ناگزیر است به خاطر اینکه ریسک اجتماعی به وجود نیاید و بازنشستگان برای مطالبات خود به خیابان‌ها نریزند و طور دیگر درخواست خود را مطرح نکنند، به هر ترتیب که شده حقوق آنها را سر ماه پرداخت کند. چرا که مردم صندوق را نمی‌شناسند و به عنوان یک نهاد دولتی از آن یاد می‌کنند؛ چرا که مدیریت آن را از جانب دولت می‌دانند. همچنین در بودجه کشور، اعتباراتی که می‌توانست در فصول مختلف برای کمک به تسهیل کسب و کار و رونق اقتصادی یا آسان‌سازی و حمایت از سرمایه‌گذاری‌ها در بخش واقعی اقتصاد و تولید به کار گرفته شود، برای جبران کسری یک نهاد مالی که ورشکسته شده است، هزینه می‌شود.
دیدگاه تان را بنویسید