کسری‌های پنهان عملیاتی

امروزه بودجه ایران با مسائل و مشکلات عدیده‌ای مواجه است و اطلاعات شفاف و دقیقی در مورد مجموعه وظایف و ماموریت‌های دولت، راهبرد انجام این وظایف و هزینه‌های انجام هر یک از آنها، هدف‌های مورد نظر و ساختار و سازمان اداری متناسب با وظایف دولت در اختیار قانونگذاران و مردم قرار نمی‌دهد. در کنار این نقاط ضعف، شیوه پیش‌بینی دخل و خرج دولت و نحوه تخصیص منابع عمومی نیز که در زمره هدف‌های اولیه بودجه‌نویسی بوده و هست، در بودجه امروزه ما با آسیب‌های زیادی مواجه است. همراه با تشکیل دولت یازدهم و وعده این دولت به ایجاد انضباط اقتصادی چشم امیدها به بودجه 1393 دولت دوخته شده بود که آیا این بودجه تبلور تحولات مورد نظر رئیس‌جمهور خواهد بود؟

بررسی دقیق و موشکافانه بودجه 93 قطعاً بسیار تفصیلی خواهد بود لیکن در اینجا دو مبحث کسری‌های بودجه و تخصیص اعتبارات عمرانی را بررسی خواهیم کرد. چرا که بودجه 93 که حجم دقیق آن بیش از 783 هزار میلیارد تومان است، و برای نخستین بار بعد از سال 1380 در موعد مقرر به مجلس ارائه شد، عملیاتی کردن هدف‌های اقتصادی دولت از جمله مهار تورم، افزایش رشد اقتصادی و کاهش سطح بیکاری را مورد تاکید قرار داده بود و کسری بودجه و روش‌های جبران آن و همچنین تخصیص اعتبارات عمرانی از جمله مواردی هستند که بر همه هدف‌های یادشده اثر شایانی خواهند گذاشت.

در خصوص کسری بودجه توجه به این نکته مهم است که گرچه بودجه‌های ما به ظاهر بدون کسری به مجلس ارائه می‌شوند لیکن در واقع همواره با کسری تراز عملیاتی مواجه هستند و در چند سال اخیر هیچ‌گاه دولت نتوانسته است کسری تراز عملیاتی خود را به صفر برساند. یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های بودجه 93 نیز کسری قابل توجه در تراز عملیاتی آن بود که به حدود 50 هزار میلیارد تومان می‌رسید. بدین معنا که دولت نمی‌تواند مخارج جاری خود را مشتمل بر جبران خدمات، یارانه، کمک‌های بلاعوض، استفاده از کالا و خدمات رفاه اجتماعی و موارد مشابه با درآمدهای ناشی از مالیات، کمک‌های اجتماعی، مالکیت دولت، فروش کالا و خدمات، جرایم و خسارات و سایر درآمدهای متفرقه، تامین مالی کند و برای جبران این کسری ناچار است به واگذاری دارایی‌های مالی و دارایی‌های سرمایه‌ای از قبیل فروش نفت خام متوسل شود.

به عبارت دیگر درآمد نفت که برای سال 1393 حدود 78‌ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود، در کنار درآمدهای مالیاتی، فروش کالا و خدمات، انحصارات و مالکیت دولت، و سایر موارد مشابه گنجانده نمی‌شود. بنابراین بین هزینه‌ها و درآمدهای غیرنفتی کشور 50‌ هزار میلیارد تومان فاصله وجود دارد که با اضافه کردن درآمد نفتی این کسری جبران خواهد شد. اما همان زمان نیز اقتصاددانان هشدار می‌دادند که درآمدهای بودجه 93 خوش‌بینانه پیش‌بینی شده است و احتمال افزایش میزان کسری بودجه نیز وجود دارد؛ برای مثال، در لایحه بودجه سال 1393 درآمدهای مالیات بر واردات با افزایش 77‌‌درصدی نسبت به سال قبل پیش‌بینی شده بود در صورتی که همان زمان نیز این احتمال وجود داشت که این برنامه محقق نشود چون کشور در شرایط رکود تورمی به سر می‌برد. همچنین رقم درآمدهای مالیاتی نیز در بودجه 1393، 18 درصد از رقم سال 1392 بیشتر بود و به 66 هزار میلیارد تومان، معادل 34 درصد بودجه عمومی کشور می‌رسد، که آن را نیز کارشناسان منتقد دور از واقعیت تشخیص دادند. مرکز پژوهش‌های مجلس نیز اعلام کرده بود با در نظر گرفتن درآمدهای مالیاتی 43 هزار میلیارد تومان سال 1392، افزایش 49‌درصدی آن در سال 1393 بسیار بعید است. همچنین مالیات مستقیم شامل مالیات اشخاص حقوقی که 40 درصد کل درآمدهای مالیاتی است، در بودجه سال 1393، 48 درصد رشد داشت اما بر اساس آمار ارائه‌شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، طی هشت ماه اول سال 1392 تنها 70 درصد رقم مصوب مالیات بر اشخاص حقوقی محقق شده است و بنابراین رقم پیشنهادی برای سال 1393 دور از واقع به نظر می‌رسید. در همان ابتدا مرکز پژوهش‌های مجلس اعلام کرد احتمال کسری 120 هزار میلیاردتومانی در بودجه سال 1393 وجود خواهد داشت. لازم به ذکر است که این پیش‌بینی مرکز پژوهش‌های مجلس در شرایطی صورت می‌گرفت که این مرکز بیان می‌داشت انتظار بر این است که درآمدهای نفتی به طور کامل در سال 1393 محقق شود اما آنچه در عمل مشاهده شد نزول شدید و ناگهانی قیمت نفت در سال 1393 بود که منجر به افزایش کسری بودجه دولت خواهد شد و این امر تبعات اقتصادی زیانباری را به دنبال خواهد داشت. خوش‌بینی در پیش‌بینی درآمدها از جمله آسیب‌هایی است که بودجه‌ریزی ما همواره با آن مواجه بوده است و متاسفانه همان‌گونه که شرح داده شد، بودجه 1393 نیز از این آسیب مصون نمانده است. این عدم واقع‌گرایی باعث افزایش میزان کسری بودجه در طول سال خواهد شد. توجه به این نکته لازم است که وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی در ذات خود نوعی عدم اطمینان را بر بودجه ما تحمیل می‌کند که در صورتی که این امر با خوش‌بینی در پیش‌بینی نیز مواجه شود میزان این عدم اطمینان دوچندان خواهد شد و این امر علاوه بر مواجه‌ شدن با کسری‌های بودجه غیرقابل پیش‌بینی، برنامه‌ریزی و تحقق نتایج برای دولت را نیز دشوار خواهد ساخت. ضمن اینکه با توجه به این نکته که دولت یازدهم از ابتدای فعالیت، تغییر روش بودجه‌ریزی به بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد را از جمله هدف‌های خود در نظر گرفته بود، باید به این نکته توجه داشت که عدم اطمینان در منابع درآمدی از جمله آسیب‌هایی است که مانع از بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد خواهد شد چرا که در بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، دستگاه‌ها باید بتوانند تحقق نتایج مشخصی را تضمین کنند و در صورتی قادر به انجام این کار خواهند بود که از منابع دریافتی برای تحقق آن نتایج اطمینان داشته باشند و دولت نیز در پایان دوره مالی در صورتی می‌تواند در خصوص عملکرد دستگاه‌ها در راستای دستیابی به نتایج وعده داده‌شده قضاوت صحیح کند، که منابع مالی لازم در اختیار آنها قرار داده شده باشد. از این رو انتظار می‌رود دولت این تصمیم سخت را در مرحله پیش‌بینی اتخاذ کند تا چالش‌های موجود در اجرای بودجه از محل عدم تحقق درآمدها را کاهش دهد. در این راستا توجه به این نکته لازم است که شاید دولت چاره‌ای جز خوش‌بینی در پیش‌بینی درآمدها برای خود نمی‌بیند چرا که مخارج دولت در طول این سال‌ها همواره افزایش داشته است و این امر بار مالی سنگینی را بر دولت‌ها تحمیل کرده است، به طوری ‌که در طول سال‌های گذشته هزینه‌های دولت 2/ 7 برابر شده است. این افزایش غیرعادی هزینه‌ها نسبتی با کارایی دولت ندارد و انتظار می‌رفت مسوولان جدید اجرایی کشور به آن تن در ندهند. گرچه بودجه 1393 یکی از انقباضی‌ترین بودجه‌ها در چند سال اخیر بوده است لیکن بازهم ردپای هزینه‌های غیرمنطقی زیادی در آن دیده می‌شود به گونه‌ای که اعتبارات هزینه‌ای در لایحه بودجه سال 1393 نسبت به قانون بودجه سال 1392 و پیش‌بینی عملکرد این سال به ترتیب حدود 11 و 17 درصد افزایش یافته است. ضمن اینکه نمایندگان مجلس نیز به جای اینکه از دولت بخواهند تا ساختار هزینه‌های خود را بازنگری کند، برخی منافع حزبی و منطقه‌ای خود را ترجیح می‌دهند به گونه‌ای که سقف بودجه پیشنهادی دولت در مجلس نه‌تنها کاهش نیافت که به آن افزوده نیز شد. در این جو ایجادشده باید این نکته را در نظر گفت که دولت هنگامی که مخارجی را آغاز می‌کند، قطع آن دشوار می‌شود چرا که تعهداتی برای دولت ایجاد شده است؛ از این ‌رو سعی می‌کند هنگام پیش‌بینی به هر شیوه ممکن برای هزینه‌های خود درآمد ایجاد کند و در واقع اصل تقدم درآمد بر هزینه را معکوس کند. با توجه به این امر انتظار می‌رود دولت اقدام جدی برای کاهش هزینه‌های غیرمنطقی خود حتی به قیمت کاهش سطح محبوبیت خود انجام دهد چرا که کاهش محبوبیتی که در این راستا ایجاد می‌شود به طور قطع کوتاه‌مدت خواهد بود و در بلندمدت همگان به ارزش اقدام ارزشمند دولت پی خواهند برد.

نکته دیگری که باید در بودجه سال 1393 مورد توجه قرار داد، مربوط به میزان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1393 با رقم 378 هزار میلیارد ریال در مقایسه با مصوب سال 1392 (564 هزار میلیارد ریال) 33 درصد کاهش یافت اما نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 1392 (75 هزار میلیارد ریال) حدود پنج برابر شد. در این زمینه باید به این نکته توجه داشت که دولت‌ها معمولاً تلاش دارند در لوایح بودجه، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود را با افزایش غیرواقعی نشان دهند چرا که از این راه هم امکان توافق با دستگاه‌های اجرایی در مرحله تهیه بودجه و نمایندگان در مرحله بررسی و رای به بودجه فراهم می‌شود و هم اینکه نشان از اهتمام دولت در گسترش فعالیت‌های عمرانی و آبادانی کشور دارد. لیکن در طول سال مالی هنگام عدم تحقق منابع و وجود کسری بودجه، دولت از طریق عدم تخصیص بخشی از اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای بخشی از کسری‌های موجود در بخش‌های اجتناب‌ناپذیر مانند حقوق و دستمزد، یارانه‌ها و سایر امور را پوشش می‌دهد و این امر باعث می‌شود تراز واگذاری و تملک دارایی سرمایه‌ای با رقم بالاتری از آنچه تصویب شده است، مثبت شود؛ به عبارت دیگر بخش بیشتری از درآمد حاصل از واگذاری دارایی سرمایه‌ای -نسبت به بودجه مصوب- برای مخارج جاری خرج شود که این امر در بلندمدت آثار و پیامدهای منفی بسیاری را برای اقتصاد ایران در بر خواهد داشت که آشکارترین آن کاهش ظرفیت تولیدی کشور خواهد بود. در خصوص میزان تخصیص بودجه عمرانی در سال 1393 بنا به گفته وزیر اقتصاد و دارایی تا پایان آبان‌ماه، 21 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی تخصیص داده شد و 17 هزار میلیارد تومان پرداخت شده است. هرچند مجید انصاری معاون پارلمانی رئیس‌جمهور پرداخت 30 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی تا پایان سال جاری را وعده داده است. البته در این راستا توجه به این نکته لازم است که دولت در طرح‌های عمرانی نیز طرح‌هایی با پیشرفت بالای 80 درصد را در اولویت قرار داد و در مجموع 246 طرح در اولویت بالا قرار گرفتند که به نظر این نکته مثبتی بود چرا که اگر بودجه عمرانی به طور مساوی میان طرح‌ها تقسیم می‌شد، امکان اینکه طرح‌های زیادی به صورت نیمه‌تمام بمانند وجود داشت از این رو می‌توان گفت این طرح در بلندمدت به نفع اقتصاد کشور خواهد بود. با توجه به این امر نکته‌ای که می‌توان نتیجه گرفت این است که لازم است دولت درآمدهای خود را تا حد امکان واقع‌بینانه پیش‌بینی کند و برای جلوگیری از کسری بودجه سعی کند از هزینه‌های جاری و غیرضروری خود بکاهد و انضباط مالی را بر بودجه حکمفرما کند تا از این طریق بتواند بودجه عمرانی کشور را به‌درستی تخصیص دهد و از روند قربانی شدن آن به پای کسری بودجه جاری جلوگیری به عمل آورد. گرچه می‌توان گفت در بودجه 1393 گام‌های کوچکی در این راستا برداشته شده است لیکن هنوز تا رسیدن به نقطه مطلوب فاصله بسیار زیادی وجود دارد. به عنوان نکته پایانی باید به این امر توجه کرد که هرگونه اصلاح اقتصادی و حاکمیت انضباط اقتصادی نیازمند عزم جدی مسوولان کشور در جلوگیری از توزیع رانت و مقابله با فساد اقتصادی موجود است.