«شورای رقابت» چه باید می‌کرد؟

چند سالی از تشکیل «شورای رقابت» در کشور ما گذشته است. برای قضاوت در مورد عملکرد شورا باید صورت‌جلسه نشست‌های آن را در اختیار داشت. تا‌کنون هیچ سندی از جزییات تصمیمات شورا منتشر نشده است. از ورای آنچه از طریق رسانه‌ها در اختیار تحلیلگران قرار گرفته است، دشوار نیست گفته شود «شورای رقابت» حتی به تعریف آنچه باید انجام دهد نیز اهتمام نکرده است. از این‌‌رو، در این نوشتار، بدون بررسی فعالیت و عملکرد «شورای رقابت» ایران، وظایفی شرح داده می‌شود که شوراهای مشابه در سایر کشورها انجام می‌دهند.

هدف چه بود
هدف از تشکیل شورای رقابت البته تقویت محیط کسب‌وکار برای رشد شرکت‌هاست. مقررات شورای رقابت با هدف حمایت از کسب‌وکارها و مصرف‌کنندگان در مقابل رفتارهای غیررقابتی تدوین می‌شود. این شورا با کنترل رفتارهای غیررقابتی، افشای تجارت‌های محرمانه، و حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان به‌ دنبال آن است که فضا برای شکل‌گیری بنگاه‌های اقتصادی جدید فراهم آید. اقدامات شورا باید رقابت موثر را دامن زند تا بازارها پویا و باز عمل کنند و بهره‌وری، نوآوری و ارزش‌آفرینی برای مشتریان گسترش یابد. همه کسب‌وکارها باید مقررات رقابت را رعایت کنند و اگر این مقررات را نادیده گیرند، عواقب سختی در انتظار آنهاست. شورای رقابت باید آستانه‌های تسلط بر بازار را با دقت تعریف کند. این شورا برای نظارت بر رفتار بازار، بر رفتار شرکت‌های بزرگ تمرکز می‌کند، چرا که تنها آنها قادرند شرایط رقابتی را بر هم زنند. بنابراین حوزه کار این شورا شرکت‌های کوچک و متوسط نیست. آن شرکت‌ها نمی‌توانند فضای رقابتی کسب‌وکار را بر هم بزنند، بلکه فقط شرکت‌های بزرگ هستند که می‌توانند برای خود موقعیت انحصاری ایجاد کنند و با کنار زدن رقبای خود، سودهای ناعادلانه کسب کنند. حال اگر شورای رقابت از قدرت برخورد با شرکت‌های بزرگ برخوردار نباشد شرکت‌هایی که در کشور ما متاسفانه عمدتاً شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی و نزدیک به دولت‌اند بدیهی است از انجام وظایف خود عاجز خواهند بود.

مروری برحوزه‌های فعالیت
حوزه‌های نظارت شورای رقابت در بازار عبارتند از: سوء استفاده از موقعیت مسلط در بازار
کنترل ادغام‌ها و کارتل‌ها
نظارت بر قراردادهای محدودکننده
نظارت بر دیگر توافق‌های بالقوه ضدرقابتی

سوء‌استفاده از موقعیت مسلط در بازار
اینکه شرکتی در بازار موقعیت مسلط داشته باشد، ممنوع نیست. آنچه شورای رقابت باید نگران آن باشد، سوءاستفاده از این موقعیت مسلط است. البته، موقعیت مسلط آنگاه بروز می‌کند که سهم بازار شرکتی از کل بازار، از درصد معینی تجاوز کند. بنابراین، در مثال ایران، این موقعیت در بخش صنعت سیمان یا ساختمان وجود ندارد، اما در بخش مخابرات و خودرو وجود دارد. برای تعیین اینکه از موقعیت سوءاستفاده شده است یا نه، باید تاثیر احتمالی هر رفتار روی مشتریان و نیز روی فرآیند رقابت در نظر گرفته شود. اعمالی که سوءاستفاده از موقعیت تلقی می‌شود عبارت است از «تثبیت قیمت»، «زیر قیمت‌فروشی»، «ممانعت از اینکه مشتریان با رقبا معامله کنند»، «تبعیض بین مشتریان در قراردادهای مشابه بدون‌ توجیه منطقی»، «تثبیت قیمت فروش مجدد»، «قیمت‌گذاری ویرانگر»، «قیمت‌گذاری با شرایط تبعیضی»، «ممانعت از فروش»، «مدیریت بازار»، و «انتشار اطلاعات نادرست». برای جلوگیری از موارد سوءاستفاده از موقعیت مسلط در بازار، تعریف موقعیت مسلط ضروری است: داشتن سهم بازار فراتر از آستانه تعریف‌شده توسط شورای رقابت زمینه سوءاستفاده است. بعضی از این سوءاستفاده‌ها به شرح زیر است.
تثبیت قیمت: توافقی بین فعالان یک طرف بازار (عرضه یا تقاضا) است که محصول یا خدمتی را به قیمت معینی بفروشند یا بخرند یا با کنترل عرضه یا تقاضا، قیمت را در سطح معینی نگاه دارند. مثلاً، دامداران اعلام می‌کنند با یکدیگر توافق کرده‌اند تا قیمت شیر را تثبیت کنند.
تحمیل شرایط با قیمت‌های فروش مجدد: تولیدکننده و توزیع‌کننده آن توافق می‌کنند که توزیع‌کننده محصول تولیدکننده را به قیمت معین یا بالاتر از کف قیمت معین یا زیر سقف قیمتی معین بفروشد. اگر توزیع‌کننده به توافق عمل نکند، تولیدکننده ممکن است معاملات خود را با وی قطع کند.
قیمت‌گذاری ویرانگر: اقدام به فروش محصول یا خدمتی به قیمت بسیار نازل و با هدف خارج‌ کردن رقبا از بازار و یا ایجاد مانع برای ورود رقبای بالقوه جدید است. در این وضعیت، قیمت‌ها آن‌قدر کاهش می‌یابد که حتی متوسط هزینه‌های متغیر نیز پوشش داده نمی‌شود. پس، شیوه کار کاهش قیمت‌ها به زیر قیمت تمام‌‌شده با هدف خارج ‌کردن رقبا از بازار و افزایش دوباره قیمت‌ها بعد از خروج رقبا از بازار است. قیمت‌گذار ویرانگر بعد از خروج رقبا از بازار، رقیبانی بسیار کمتر در مقابل خود خواهد داشت و یا حتی ممکن است موقعیت انحصاری پیدا ‌کند. با کسب موقعیت جدید، آن‌گاه قیمت‌ها را آن‌قدر بالا می‌برد که در مقایسه با شرایط وجود رقبای قبلی، مصرف‌کننده زیان می‌کند.
ممانعت از معامله: هر نوع توافقی به هر شکل است که گروهی از افراد را از خرید کالاهایی از آنها و یا فروش کالاهایی به آنها محدود می‌کند.
مدیریت بازار: دستکاری در بازار به‌ گونه‌ای که شرایط رقابت رعایت نشود. مثلاً، اگر بنگاهی وابسته به نهاد مالی، اعتبارات ارزان به خریداران بدهد، و عملاً شرایط اعتباری را وسیله‌ای برای برهم ‌زدن وضعیت رقابتی کند، اقدام آن شرکت نمونه‌ای از مدیریت بازار است.
گره ‌زدن یک معامله با معامله دیگر
انتشار اطلاعات نادرست
تبعیض قیمتی یا شرایط معامله
مجبور کردن مشتری به عدم‌ تماس با رقیب
عدم ‌انجام معامله
کسب‌وکاری که از قدرت بازار قابل‌ ملاحظه در طول مدت زمانی نسبتاً بلند برخوردار باشد، ممکن است در موقعیت مسلط باشد. اینکه شرکتی در موقعیت مسلط است یا نیست، فقط به اندازه شرکت و موقعیت در بازار بر نمی‌گردد. هرچند سهم بازار مهم است، اما به‌خودی‌خود به ‌معنای تسلط بر بازار نیست. کسب‌وکار احتمالاً زمانی موقعیت مسلط دارد که بتواند مستقل از محدودیت‌های اعمال‌شده توسط رقبا، فروشندگان مواد اولیه، و مشتریان رفتار کند.

کنترل ادغام‌ها و کارتل‌ها
کارتل‌ها شامل توافق‌هایی از این دست‌اند.
تثبیت قیمت‌ها توسط اعضای کارتل: شرکت C تولیدی است و با شرکت D توافق می‌کند که هر دو قیمت‌ها را 10درصد بالا برند.
مثال: اگر من قیمت را بالا ببرم، تو هم قیمت را بالا ببر. بیایید با هم توافق کنیم که بازار را خراب نکنیم. اگر باز هم قیمت را پایین بیاوری، به‌معنای جنگ با من است.
اقدام به تقلب در مناقصه و مزایده (برای مثال، قیمت‌گذاری پوششی). مثال: اگر تو در مناقصه/مزایده شرکت کنی من شرکت نمی‌کنم .
محدودکردن تولید
مثال: توافق کنیم در فصل بعد، فقط پنج هزار واحد از این کالا بسازیم.
توافق کنیم ظرفیت تولید را در سال بعد بالا نبریم .
مشترک ‌کردن (sharing) مشتریان یا بازارها: شرکت A و شرکت B با هم توافق می‌کنند زیر قیمت یکدیگر نفروشند و به مشتریان یکدیگر جنس نفروشند.

نظارت بر قراردادهای محدودکننده
«شورای رقابت» ‌باید شرکت‌ها را از عقد قراردادهای محدودکننده منع کند. آثار همه این اقدامات محدود کردن رقابت است. البته اگر قراردادها حوزه نفوذ محدودی داشته باشند، ورود به آنها منع نمی‌شود.
این قراردادها شامل مواردی است که طی آنها قیمت‌ها تثبیت می‌شود یا بازارها و مشتریان تقسیم می‌شوند. مثال: «تو با زیر قیمت فروختن محصول من، بازار را خراب می‌کنی. اگر این ادامه داشته باشد، حتماً برخورد خواهم کرد.»
منع- جلوگیری از ورود به بازار، شامل قراردادهای تجاری‌ای می‌شود که در آنها روی توزیع و یا تشکیل مشارکت‌های عملی توافق می‌شود تا در بازار خاصی دامنه رقابت کاهش یابد یا از رقابت جلوگیری شود.
قراردادهایی که در آنها بازارها به ‌لحاظ جغرافیایی تقسیم شود و مقرر می‌شود هر عضو قرارداد وارد بازار دیگری نشود یا از آن بازار نخرد.
مثال: تو محصول خود را در تهران بفروش، من مال خودم را در استان‌های شمال کشور می‌فروشم.
مشتریان و فروشندگان مواد بین امضاکنندگان توافق تقسیم می‌شوند، و مقرر می‌شود هر عضو به گروه خود بفروشد و یا از گروه خود بخرد. (بیایید برای هر کس در تولید، سهم بازار تعریف کنیم و بازار را بین خودمان تقسیم کنیم.)
مثال: من به مشتریان عمده می‌فروشم، تو به مشتریان خرده بفروش.
خاتمه عملیات
خرید جمعی یا بایکوت فروش
مثال: فلانی به بازار صدمه می‌زند، به او جنس نفروشیم و یا از او جنس نخریم.
مبادله ارقام فروش و هزینه‌ها با جزییات آن
مثال: قیمت مواد اولیه اساسی تولید تو در حال حاضر چیست؟ چقدر تخفیف می‌گیرید؟ چه حاشیه سودی دارید؟

دیگر توافق‌های بالقوه ضدرقابتی:
خرید و فروش مشتریان با رقبا
خرده‌فروش با فروشنده خود توافق می‌کند که زیر قیمت معینی نفروشد.
مثال: تثبیت قیمت فروش توزیع‌کننده: «ا ز شما به ‌عنوان توزیع‌کننده خودم می‌خواهم که کمتر از قیمتی که می‌گویم، نفروشید.»
داشتن حق عاملیت انحصاری بلندمدت (بیش از پنج سال)
ارائه قیمت‌های مختلف به مشتریان مشابه بدون توجیه روشن
عدم‌ عرضه کالا و خدمات به مشتری موجود یا قدیمی بدون توجیه روشن

اجرای مقررات
«شورای رقابت» می‌باید موارد استثنا از منع خاصی را هم تعیین کند و فرآیند اخذ معافیت به‌ دقت تعریف شود. بنگاه باید نشان دهد که موافقت او فضای رقابت را تنگ نمی‌کند، بلکه در واقع گسترش می‌دهد.
ترتیبات مجاز اما نیازمند تایید «شورای رقابت» عبارت است از هر نوع تشکیل مشارکت عملی بین رقبا و نیز ترتیبات خرید یا فروش مشترک.
ترتیبات دو طرف با تایید «شورای رقابت» شامل این موارد است:
توافق‌های تخصصی دو طرف توقف تولیدی خاص خرید از فرد دیگر
بدون ‌تثبیت قیمت، محدود کردن تولید یا فروش تحقیق و توسعه مشترک
استفاده از تحقیق و توسعه رقبا ترتیبات عمومی در سطح توزیع یا عمده‌فروشی (محدودیت قیمت‌ها) همچون فروش منفعل، فروش فعال، عدم ‌رقابت بلندمدت و تولید بعد از توافق فروش محصولات دیگران از طریق توزیع‌کننده خاص ترتیبات استانداردهای صنعتی

کنترل ادغام‌ها
هر جا ادغام از آستانه سهم بازار تجاوز کند، باید «شورای رقابت» مطلع شود.
‌بنگاه‌ها می‌باید قبل از حسابرسی انطباق با مقررات انجام دهند.
‌برنامه انطباق یا رعایت رقابت به «شورای رقابت» ارائه شود.
جرایمی که «شورای رقابت» در چارچوب قانون تعیین می‌کند، می‌باید متناسب با جرم باشد. در مواردی، این جرایم رقمی ثابت است و در مواردی ضریبی یا درصدی از سود یا کل مبلغ قرارداد است.
زمان اجرای مصوبات ضدرقابت هم باید از قبل تعیین شود و به بنگاه‌ها فرصت داده شود که توافق‌های قبلی خود را که ضدرقابت تلقی می‌شود به حالت تعلیق درآورند. شرکت‌ها می‌باید ریزکاوی داخلی کنند و این اقدام شامل مرور همه قراردادها و شناسایی موارد نقض مقررات ضدرقابت است. بنابراین باید دوره انتقالی تعریف شود تا شرکت‌ها بتوانند موارد عدم‌ رعایت یا عدم ‌انطباق را شناسایی کنند و فرصت انطباق یا اخذ معافیت بیابند.

فرهنگ رعایت یا انطباق
اجرای مقررات مربوط به توسعه رقابت نیازمند وجود شرایطی است که در آن حداقلی از زیر‌ساخت‌های فرهنگی شکل گرفته باشد. اگر در جامعه‌ای فرهنگ رعایت قانون و انطباق با آن پدید نیامده باشد، جامعه برای رعایت مقررات «شورای رقابت» طبعاً آمادگی ندارد. جامعه باید درک عمیقی از ضرورت برقراری رقابت و حذف انحصار و رعایت حقوق مصرف‌کننده داشته باشد تا در آن تصمیمات «شورای رقابت» معنا پیدا کند. کار فرهنگی به معنای مدح رقابت و ذم انحصار نیست تا فرهنگ رعایت و انطباق با قانون و مقررات توسعه رقابت ایجاد شود. ایجاد فرهنگ رعایت در این حوزه نیاز به پیش‌زمینه‌هایی دارد. قوانینی که از نظر مفهومی ساده‌تر هستند باید اول اجرایی شوند. «قانون» باید در زندگی مردم جایی شایسته بیابد. در جامعه‌ای که مجریان قانون حتی قانون اساسی را رعایت نمی‌کنند، و مثلاً بودجه‌ای به مجلس می‌آید که در آن هزینه‌ها پیش‌بینی ‌شده، اما درآمدی در نظر گرفته نشده، به ناگه چگونه می‌توان انتظار داشت مقررات ضدانحصار و توسعه رقابت را پاس دارند. در کشوری که رانت‌خواری چابکی و زرنگی تلقی می‌شود، مامور مالیات را به محل بنگاه راه نمی‌دهند، و بدون نظر بانک ‌مرکزی، ده‌ها موسسه بانکی افتتاح می‌شود، بحث از اجرای مقررات توسط «شورای رقابت» چندان عاقلانه و منطقی به ‌نظر نمی‌رسد. در کشوری که دائماً شرایط آربیتراژ ایجاد شود (نگاه کنید به دستکاری قیمت دلار و طلا در ایران) چگونه می‌توان انتظار داشت با رفتار ضدرقابت مقابله شود. مقررات ضدانحصار و توسعه رقابت و تشکیل شورای رقابت در بسیاری از کشورهای در حال توسعه که زیرساخت‌های شفافیت اقتصادی، رسانه‌های آزاد، و سازمان‌های مردم‌نهاد (NGO) ندارند، در حد مقرراتی تجملی و غیراجرایی باقی می‌ماند. جایی که دولت‌ها و سازمان‌های نزدیک به دولت و شبه‌دولتی فعالیت گسترده اقتصادی دارند، برخورد با انحصار و توسعه رقابت بیشتر شعار است تا واقعیتی قابل‌ تعقیب. در چنین فضایی، حتی بخش خصوصی از رسانه‌ای کردن مثلاً توافق‌های جمعی برای خرید محصولی از کشاورزان و دامداران یا هماهنگ ‌کردن قیمت‌های فروش به مشتریان ابایی ندارد. جایی که رانت، بازار سیاه، عدم‌ پرداخت مالیات، پرداخت مبالغ غیررسمی و ... شایع باشد، بحث از رفتار ضدرقابتی کالایی لوکس است که خریدار ندارد.

شورای رقابت در ایران
در کشوری که دولت در نظام قیمت‌ها دخالت دائمی می‌کند (اخیراً، دستور ریاست‌جمهوری برای کاهش قیمت خودرو بین 500 هزار تومان تا چهار میلیون تومان به ‌عنوان عیدانه مردم!)، دارایی‌های سرمایه‌ای گسترده دارد، اتاق بازرگانی یا سازمان به ‌اصطلاح حمایت از مصرف‌کننده، تولیدکنندگان را گرد می‌آورد تا قیمت‌ها را تنظیم کنند؛ بحث از مقولاتی که در این مقاله ارائه شده بی‌معنا و یا حداقل کم‌معنا می‌شود. نگاهی به عناوین سرفصل «حوزه‌های فعالیت» نشان می‌دهد رفتارهای مورد اشاره در ایران حتی احساس ارتکاب جرم را هم بر‌نمی‌انگیزد، چه رسد به مقابله با جرائم. از این‌رو، تا استقرار پیش‌زمینه‌های لازم و برقراری فرهنگ رعایت و انطباق با مقررات، اقدامات «شورای رقابت» واقعیت ملموس در اقتصاد ایران نخواهد یافت. بنابراین، اگر «شورای رقابت» در ایران عملاً کاری نکند، با انحصار مقابله نکند، برای توسعه رقابت حرکت نکند، ... نمی‌توان چندان هم شگفت‌زده شد. اختیارات و قدرت اجرایی و اتوریته این شورا آن‌قدر محدود است که با هیچ ادغام و ایجاد کارتل مخالفت نکند، و از کنار هر حرکت ضدرقابتی بگذرد. جایی که قاعده اعمال انحصار است، از دست نهادی کم‌اختیار چون «شورای رقابت» چه بر‌می‌آید. با این همه، می‌توان از «شورای رقابت» انتظار داشت برای شرایطی بهتر که در آن زیرساخت‌های انطباق با مقررات فراهم آمده و جامعه از سرمایه اجتماعی بیشتری برخوردار است، مقررات تهیه کند. اعضای محترم شورا که قدرت اجرایی برای اعمال آنچه در قانون آمده را ندارند، حداقل می‌توانند چارچوب‌های مقرراتی لازم را فراهم آورند، دستورالعمل‌ها را بنویسند، و اطلاعات لازم را گردآوری کنند و منتظر روزهای بهتری باشند؛ کاری که شدنی است، اما حتی هنوز به همین حداقل هم اهتمام نشده است.