تاریخ انتشار:
چرا ابزارها در دولت گذشته عمل نکرد؟
مسکن مهر به فرصتی دیگر تبدیل شود
مسکن مهر قرار بود کم‌توان‌ترین اقشار جامعه را در تامین اساسی نیازشان که بار سنگینی بر هزینه‌هایشان تحمیل می‌کرد، یاری دهد، اکنون شمار خانوارهای کم‌درآمدی که توانسته‌اند از این طرح بهره‌مند شوند، می‌تواند قضاوت‌مان را در ارزیابی موفقیت این طرح مستند سازد.
حمیده امکچی/ کارشناس شهرسازی و برنامه‌ریزی شهری
«مسکن مهر» از همان آغاز بیشترین توجهات را در حوزه‌های تخصصی میان متخصصان شهرسازی و اقتصاد مسکن، عرصه مطبوعات و حتی محافل خصوصی برانگیخت، و ای کاش این همه توجه و واکنش، مسوولان ارائه‌دهنده چنین طرحی را به اهمیت موضوع و لزوم توجه به پیامدهای هشدار‌دهنده آن واقف می‌ساخت. در آن صورت شاید مسوولان امروز را مجبور به اعلام ضرورت بازنگری رادیکال در این طرح نمی‌کرد. زیرا اگر مسیر انتخاب‌شده به موقع تصحیح می‌شد، میزان انحراف به حدی نمی‌رسید که مسوولان چنین معضلی را پیش روی ببینند. البته می‌دانیم که اعلام نگرانی‌ها به معنای به حال خود رها کردن آنچه تاکنون انجام شده نیست، بلکه احساس نیاز به اصلاح مسیر به نوعی است که از ضرر و زیان‌ها کاسته و بر مطلوبیت‌های مورد انتظار از چنین حجم سرمایه‌گذاری‌هایی بیفزاید. اقدامی که از هر مدیر مسوول و منطقی انتظار می‌رود. با این مقدمات برنامه «مسکن مهر» را نمی‌توان موفق ارزیابی کرد، دلایل آن را باید در میزان انطباق نتایج کار با اهداف اعلام‌شده در آغاز کار جست‌وجو کرد.
در ابتدا دولت هدف خود را از اجرای مسکن مهر تامین سرپناه برای فقرا و کم‌درآمدها در زمانی کوتاه اعلام کرده بود و امکان دستیابی به این هدف را به واسطه مزیت‌های سه‌گانه‌ای می‌دانست که برای «مسکن مهر» در نظر گرفته شده بود، تا از هزینه تولید کاسته و آن را برای کم‌درآمدها قابل دسترس سازد. سه مزیتی که می‌توانست قیمت تمام‌شده این واحدها را بکاهد عبارت بودند از:
1- حذف هزینه زمین از قیمت تمام‌شده با واگذاری زمینهای دولتی
2- استفاده از صرفه‌های مقیاس ناشی از تولید انبوه
3- تخصیص وام و تسهیلات برای دوره ساخت (با پوشش حدود
60 درصد هزینه)، با امکان بازپرداخت درازمدت و اعطای یارانه سود وام به بهره‌برداران
اما مطابق با نتایج ارزیابی‌های موجود هدف مورد انتظار برآورده نشده و فقرای مورد نظر کمترین سهم را در این برنامه داشته‌اند. زیرا به رغم هجوم بیش از یک و نیم میلیون نفر برای ثبت نام جهت بهره‌مندی از این فرصت، تقریباً در همان مراحل نخست حدود یک‌سوم از متقاضیان اعلام انصراف کردند. زیرا آنان حتی قادر به تامین سپرده اولیه برای به رسمیت شناخته شدن تقاضایشان نبودند. این گروه از متقاضیان حتی در فرصت اضافی که به آنها داده شد هم نتوانستند این آورده را تامین کنند و از لیست متقاضیان حذف شدند. این فرآیند کنارگذاشتگی موجب حذف آنهایی شد که در مراحل بعدی هم تدریجاً از امکان تکمیل اقساط‌شان باز ماندند. بنابراین شمار قابل توجهی از کم‌درآمدهای مورد نظر این برنامه در همان آغاز راه از همراهی با آن بازماندند.
آنچه در بروز این شرایط نباید فراموش شود اینکه، سه دهک اول درآمدی در هیچ کشوری با چنین برنامه‌هایی نمی‌توانند صاحب مسکن ملکی شوند. زیرا اصولاً برنامه‌هایی را می‌توان موفق ارزیابی کرد که بیش از 80 درصد از هزینه تولید مستقیماً توسط دولت تامین شود و کمتر از 20 درصد باقی‌مانده هم به کمک وام با نرخ سود بسیار ناچیز و دوره بازپرداخت طولانی‌تر (حدود 25 تا 30 سال) بازگشت داده شود. اما مهم‌تر از چنین جزییات اجرایی، گرایش کاملاً متفاوتی است که به طور کلی در بسیاری از این برنامه‌های حمایتی دیده می‌شود، و آن عدم لزوم تدارک مسکن ملکی برای کم‌درآمدها توسط دولت در اولین گام است. بلکه عموماً با پیش‌بینی و تدارک مسکن اجاره‌ای مثل «مسکن اجتماعی» که توسط شهرداری‌ها و نهادهای عمومی شهر ارائه می‌شود، به تقاضای سرپناه کم‌درآمدها پاسخی لازم داده می‌شود. در بسیاری از کشورها این دوره حمایتی برای زندگی در «مسکن اجتماعی» برای آنها فرصتی برای پس‌انداز از محل مازاد درآمدشان ایجاد می‌کند، تا تدریجاً با کسب شرایط لازم و تامین آورده اولیه و ضمن استفاده از کلیه تسهیلات پیش‌بینی‌شده برای کم‌درآمدها قادر به حضور در بازار مسکن ملکی شوند. اما اصولاً با توجه به سهم بالای اجاره‌نشینی در بسیاری از کشورها - حتی کشورهای پردرآمد- دولت‌ها بیش از مداخله در بازار برای تامین مسکن ملکی برای فقرا، تامین سرپناه به طور عام (در ابتدا مسکن اجاره‌ای و در مرحله بعد مسکن ملکی) را هدف خود قرار می‌دهند.
البته شرایط ایران و گرایشی که در خانواده‌ها برای افزایش امنیت و تامین آتیه با تامین مسکن ملکی به عنوان مهم‌ترین دارایی تضمین‌کننده آینده خانواده‌شان وجود دارد، قابل درک است. اما دولت‌ها قبل از اینکه حمایت از چنین گرایشی را وظیفه خود بدانند، باید «تامین سرپناه» برای کم‌درآمدها را به طور عام (سرپناه استیجاری در قالب مسکن اجتماعی) در دستور کار خود بدانند. بنابراین چنین اقدامی در کشورمان، به ویژه با روشی که آغاز شد از ابتدا می‌توانست محکوم به شکست ارزیابی شود.
نکته دیگری که اشاره بدان در اینجا بسیار ضروری است وجود برنامه‌ای جامع در خصوص تامین سرپناه، تحت عنوان «طرح جامع مسکن» بود که در سال 1384 تهیه و تصویب شد. این برنامه با نگاهی بسیار دقیق و موشکافانه و با در نظر داشتن واقعیت‌های کشورمان، چندین بسته حمایتی از کم‌درآمدها را تدارک دیده بود که در صورت اجرا، بدون حاشیه‌های بروز یافته از اجرای مسکن مهر، می‌توانست به طور تدریجی به نیاز کم‌درآمدها به راحتی پاسخ گوید.
اما چرا سه ابزاری که به زعم دولت پیشین با استفاده از آنها قرار بود هزینه تولید مسکن مهر کاهش یابد عمل نکرد؟ چنان که اکنون بعد از چندین بار افزایش قیمت‌ها، متقاضیان به سبب ناتوانی در پرداخت آورده مورد انتظار، از لیست‌ها حذف می‌شوند. پیمانکاران ناتوان از تکمیل کار به دلیل افزایش هزینه‌ها و عدم تامین منابع، مجبور به توقف پروژه‌ها و بانک‌ها نیز به سبب عدم امکان انجام تعهدات مجبور به توقف همکاری می‌شوند.
نخست صفر شدن هزینه زمین: موضوع حذف زمین از هزینه تمام‌شده تولید، که باید توسط دولت تامین می‌شد به شکلی که اجرا شد نه‌تنها موجب کاهش هزینه تولید نشد بلکه پیامدهای غیرقابل جبرانی هم برای این پروژه به دنبال داشت. زیرا دولت برای عرضه زمین به قیمت معادل صفر، به حوزه‌های بسیار دور از شهرها جهت استفاده از اراضی در اختیار خود نظر داشت. اما هزینه آماده‌سازی چنین زمین‌هایی به دلایل مختلف چندان بالا بوده که از مطلوبیت‌شان می‌کاست. از سوی دیگر آماده‌سازی این اراضی از محل آورده اولیه متقاضیان باید صورت می‌پذیرفت که از همان ابتدا موضوع صفر شدن هزینه زمین را حداقل از نگاه متقاضی بلااثر می‌ساخت، در حالی که برنامه‌های حمایتی دهه 60 که با واگذاری زمین از سوی دولت به مردم و تعاونی‌ها همراه بود، به دلیل انجام آماده‌سازی توسط دولت و وجود طرحی مصوب برای آماده‌سازی‌ها همچنین نظارت متخصصان در مراحل مختلف آن برای رعایت کلیه ضوابط شهرسازی از حیث تامین زیرساخت‌ها و خدمات شهری، هم دارای مطلوبیت‌های لازم بود و هم با هزینه‌های منطقی‌تری صورت می‌پذیرفت.
دوم امکان کاهش هزینه‌ها به سبب امکان تولید انبوه، که متاسفانه به سبب فقدان ظرفیت‌های لازم در کشور برای تولید انبوه مسکن و ساختمان، این انتظار برآورده نشد و در نبود شرکت‌های پیمانکاری دارای صلاحیت‌های لازم و کافی و دارای توان فنی و اجرایی مناسب برای ورود به چنین عرصه وسیعی، موجب واگذاری پروژه‌ها به شرکت‌های فاقد استانداردهای لازم شد، که به طور طبیعی انتظار کاهش هزینه به سبب صرفه‌های مقیاس را نمی‌توانست به دنبال داشته باشد و مهم‌تر از آن موجب دیرکردهای مکرر و افزایش هزینه‌ها به سبب ناکارآمدی نیز می‌شد.
سوم موضوع تامین وام و تسهیلات دوره ساخت، که توسط دولت از طریق خط اعتباری بانک‌ها تعهد شده بود و به دو دلیل قادر به تاثیرگذاری مورد انتظار نبود. اولاً، پوشش 60 درصدی هزینه‌ها چنان که پیشتر نیز اشاره شد، از ابتدا نمی‌توانست تاثیر لازم را ایجاد کند. زیرا کشورهایی در انتخاب این سیاست موفق ارزیابی می‌شوند که از ابتدا بیش از 80 درصد از هزینه‌ها را پوشش دهند. علاوه بر آن عدم تخصیص به موقع و تاخیر و دیرکردهای مکرر از اثرات مثبت این کمک‌ها کاسته و با ظهور علائم تورم حاصل از تزریق نقدینگی، اثرات مورد انتظار از چنین کمک‌هایی را منتفی می‌ساخت.
در کنار افزایش پایه پولی در اثر تزریق منابع تخصیص‌یافته به این پروژه‌ها و اثرات تورمی مخرب آنها، از برخی اقدامات تشدیدکننده این روال مثل جابه‌جایی منابع و اعتبارات دریافت‌شده توسط پیمانکاران و انتقال آن به بازار زمین و ساختمان برای حفظ قدرت مالی شرکت‌هایشان، به جای تجهیز کارگاه، خرید مصالح، تامین ماشین‌آلات، نیروی کار و ... هم باید یاد کرد که دو اثر مخرب دیگر را هم به دنبال داشت. ابتدا بروز تاخیر و دیرکردهای مکرر در اجرای پروژه‌ها به دلیل مهیا نساختن زمینه توسط پیمانکاران، دیگر افزایش عمومی قیمت‌ها در حوزه‌هایی که این منابع بدان وارد می‌شد. فرآیندی که به دلیل افزایش تقاضا نسبت به عرضه و عدم آمادگی بخش عرضه در انطباق سریع با شرایط ایجادشده بروز کرده و موجب گران‌تر شدن زمین و ساختمان به طور عام می‌شد، که مسکن مهر نیز از این امر آسیب دید، به طوری که به دلیل افزایش قیمت مولفه‌های سازنده‌اش نتوانست هزینه تولید را کاهش دهد.
اما مشکل متقاضیان که از تاخیر در تحویل پروژه‌ها متضرر شده و مجبور به تحمل هزینه بازپرداخت وام‌هایی بودند که از بازار یا خویشاوندان با تصور کوتاه بودن دوره ساخت و تحویل به موقع دریافت کرده بودند، هیچ‌گاه در این محاسبات وارد نشده و از ارزیابی واقع‌بینانه این طرح بدون شناخت از حاشیه‌های خاموش آن که منجر به خروج بخش عمده‌ای از متقاضیان محروم واجد شرایط می‌شد، غفلت شد. تولیدکنندگان هم چندان نگران ضرر و زیان حاصل از خواب سرمایه به دلیل طولانی شدن دوره ساخت نبودند، زیرا اعتبارات لازم از محل منابع عمومی تامین شده و مستقیماً ضرری را متوجه آنان نمی‌کرد، بنابراین مسوولان به جست‌وجوی راه حلی برای برون‌رفت از آن برنیامدند.
آسیب‌شناسی طرح از جنبه شهرسازی
اما عدم دستیابی به اهداف مورد انتظار از این طرح از جنبه‌های دیگری نیز باید ارزیابی شود، تا در بستری واقع‌بینانه بتوان به کاستی‌های آن پی برد و با آگاهی از آن وجوه به اصلاح آن پرداخت. شاید یکی از مهم‌ترین کاستی‌های این برنامه، ساخت مجموعه‌ای از واحدهای مسکونی بدون توجه به بستر و زمینهای بود که باید بر آن برپا می‌شد. ارائه‌دهندگان مسکن مهر طرح خود را به صورت مجموعه بناهایی می‌دیدند که قرار است در خلأ پدیدار شود و ساکنانش دغدغه‌ای برای تامین نیازهای متنوع انسانی و اجتماعی خود در سکونتگاهشان ندارند. به همین مناسبت برای آماده‌سازی زمین این مجتمع‌ها حتی در حد «آماده‌سازی‌های» دهه 60 هم خود را مقید به رعایت اصول و ضوابط شهرسازی نکردند، تا ساکنان آتی این مجتمع‌ها را به امکان زندگی در محیطی با ویژگی‌های لازم برای سکونتگاهی انسانی امیدوار سازند و مطلوبیتی حتی در حد اسکان غیررسمی و حاشیه‌نشینی‌های اطراف شهرهای بزرگ را به آنها وعده دهند.
فقدان روحیه لازم و شایسته سکونتگاهی انسانی در این مجتمع‌ها را در ابتدا می‌توان در عدم پیش‌بینی به موقع تاسیسات زیرساختی مثل آب، برق، فاضلاب، گاز، تلفن، اجرای معابر، محوطه‌سازی و فضای سبز دانست که از آغاز امکان سکونت و داشتن «زندگی معمول» در یک سکونتگاه را از آنها سلب می‌کرد. اما مهم‌تر از آن فاصله قابل توجهی بود که این مجتمع‌ها را از سایر مراکز شهری دور کرده و رفت وآمدهای مکرر را به آنها در مسیرهای طولانی تحمیل می‌کرد. به ویژه برای رسیدن به محل کار و فعالیت و تامین مایحتاج که چندین سفر پرهزینه را هر روز به آنها تحمیل می‌کرد. از آنجایی که این سکونتگاه‌ها برای کم‌درآمدها آماده می‌شد و با توجه به فقدان اتومبیل شخصی در این خانوارها از یک سو، و عدم پیش‌بینی امکانات حمل و نقل عمومی برای این مجتمع‌ها از سوی دیگر، می‌توان به هزینه‌های سنگین تحمیل‌شده به آنان پی برد؛ امری که حتی اگر مسکن وعده داده‌شده به موقع هم به دست متقاضی می‌رسید، به شدت از مطلوبیت آن می‌کاست. به خصوص به دنبال تورم لجام‌گسیخته‌‌ای که بعد از حذف یارانه حامل‌های انرژی و افزایش قیمت سوخت موجب افزایش هزینه حمل و نقل و تشدید فشار به آنان از حیث تحمل هزینه‌های ایاب و ذهاب می‌شد. عدم پیش‌بینی‌های لازم در تامین خدمات شهری مورد نیاز این شهرک‌ها مثل تاسیسات آموزشی، بهداشت و درمان، فرهنگی، اداری و انتظامی- امنیتی معضل دیگری بود که از مطلوبیت این مجتمع‌ها بیش از پیش می‌کاست. در حالی که در برپایی و ایجاد شهرک‌ها و سکونتگاه‌های جدید که توسط بخش خصوصی تدارک دیده می‌شود، اصولاً سرمایه‌گذار و مجری طرح ملزم به پیش‌بینی اراضی مناسب (طبق استانداردهای تعیین‌شده) برای اختصاص زمین به این کاربری‌ها بوده و با در اختیار نهادن‌شان به نهاد یا وزارتخانه مرتبط (مثلاً فضای آموزش به وزارت آموزش و پرورش) دولت یا شهرداری را باید از تامین خدمات لازم برای ساکنان مطمئن سازد. در حالی که در برنامه مسکن مهر این الزامات با هیچ مکانیسمی لازم‌الرعایه نشده و این مجتمع‌ها بدون تدارک هیچ امکاناتی به ساکنانش واگذار می‌شد. مکان‌یابی برخی از پروژه‌های مسکن مهر به دلیل عدم رعایت الزامات تصویب‌شده در طرح‌های شهرسازی شهر اصلی مثل رعایت جهت توسعه شهر، محدوده قانونی و استحفاظی شهر، توجه به نوارهای سبز حائل که معمولاً برای جلوگیری از گسترش بی‌رویه پیش‌بینی می‌شوند، و مواردی از این دست کلیه الزامات و مصوبات طرح‌های پیشین را کان لم یکن کرده و بعضاً به دلیل صدور حکم و اجبار به افزودن اراضی طرح مسکن مهر به محدوده قانونی شهرها، مساحتی بیش از پیش‌بینی طرح‌های مصوب پیشین را به شهر تحمیل می‌کرد، که هزینه تامین خدمات شهری را برای شهرداری‌ها کمرشکن می‌ساخت. اما آیا مسوولان این طرح‌ها به راه‌های دیگری برای تامین زمین این پروژه‌ها، حتی با قیمتی قابل قبول اندیشیده بودند، و آیا اولویت این انتخاب‌ها به واسطه مقایسه هزینه-فایده هر یک با دیگری تعیین می‌شد؟ به چند مورد بدیل در زیر اشاره می‌شود:
■ استفاده از ظرفیت بافت‌های فرسوده و احیای آن، با پیش‌بینی امکان مشارکت با مالکان جهت عرضه مسکن به گروه‌های متقاضی در مقابل امتیازاتی که به مالکان داده شود.
■ استفاده از اراضی ذخیره داخل محدوده یا حوزه استحفاظی، با مقایسه نتایج بررسی هزینه - فایده مترتب به هر یک و اولویت‌دهی بر مبنای کمترین هزینه تحمیلی به شهر اصلی
■ مشارکت و تولید مسکن در اراضی بایر و افتاده داخل شهر با همکاری شهرداری‌ها، با پیش‌بینی احتمال تغییر کاربری در صورت لزوم
■ تدارک بسته کاملی از امکان مشارکت و تولید مسکن در اراضی دایر شهری با مالکان‌شان، ضمن اعطای امتیازاتی برای جلب مشارکت آنها
■ استفاده از ظرفیت مازاد تراکم ابنیه‌ای که مالکان آنها خواهان استفاده از آن نبوده و در توافقی عادلانه می‌تواند در اختیار دولت یا شهرداری قرار گیرد.
فراموش نکنیم در همه پیشنهادات بالا انجام بررسی‌های جامع هزینه-فایده گزینش راه مناسب و به صرفه را برای همه، دولت، نهادهای عمومی و شهرداری‌ها همچنین مردم و متقاضیان می‌توانست تضمین کند. در حالی که به نظر می‌رسد مکان‌یابی این پروژه‌ها بدون آزمون ظرفیت‌هایی که از آن نام بردیم صورت پذیرفته است.
اکنون در شرایطی قرار داریم که درصدی از واحدها ساخته شده، درصد کمتری تحویل شده و بخش قابل توجهی با درصدی از پیشرفت کار برای اتخاذ تصمیم پیش رویمان است. حال با در نظر داشتن منابع قابل توجهی که برای آنها صرف شده طبیعی است برای کاستن از ضرر و زیان بیشتر و احتمالاً افزودن بر مطلوبیت‌شان، به نوعی جمع‌بندی و اتخاذ تصمیمات سازنده‌تر برسیم. در این راستا شاید بتوان این سایت‌ها را در سه گروه عمده دسته‌بندی و برایشان تصمیم‌گیری کرد. دسته نخست، مواردی که پیشرفت کار قابل توجهی داشته و باید تکمیل و تحویل نهایی شوند. اما با تجدید نظر در شرایط گروه‌های متقاضی و افزایش شمار متقاضیان از دهک‌های بالاتر، از محل آورده آنان (که تامین آن برایشان با سهولت بیشتری همراه است) به تکمیل و نهایی کردن طرح‌ها و تحویل‌شان پرداخت و جلوی خواب سرمایه و ضرر و زیان بیشتر را گرفت. دسته آخر، سایت‌هایی که فقط جانمایی شده، پیشرفت کار و متقاضیان ثبت نام‌شده‌ای ندارند. در خصوص این موارد به سرعت باید در جهت مختومه اعلام کردن پرونده‌شان و تعطیلی سایت اقدام کرد. دسته میانی، اما این دسته سایت‌هایی هستند که تا حدودی پیشرفت کار داشته و متقاضیانی هم برای واحدهای مسکونی آنها ثبت نام کرده‌اند. این دسته از پروژه‌ها باید به سرعت توسط گروه‌های متخصص ارزیابی و قیمت‌گذاری شوند، میزان کار انجام‌شده و حجم اقدامات لازم برای پیشبرد و تکمیل کار تعیین شود. سپس با اعلام عمومی به متقاضیان مختلف درصدد واگذاری آنها برآمد. این نهادها مثل دانشگاه‌ها برای تامین پردیس و خوابگاه دانشجویی، برای قطب‌های صنعتی تولیدی جهت تامین مسکن کارکنان، برای قطب‌های کشاورزی و کشت و صنعت‌ها جهت تامین سکونتگاه نیروی کار، برای پروژه‌های سیاحتی جهت ایجاد تاسیسات فراغتی و اسکان گردشگران، همچنین صنایع نفت و گاز، در کنار معادن و سایت‌های استخراج و صنایع مرتبط، متناسب با نیاز نهادهای مربوطه می‌تواند به طور کامل به آنها واگذار شود و یا در همکاری و مشارکت دولت و بانک‌های عامل با این گروه از متقاضیان، به تکمیل و راه‌اندازی آنها برای بهره‌برداری مشترک اقدام کرد. بدین طریق با کاستن از خطر نابودی سرمایه‌های هزینه‌شده در این راه، امکان پاسخگویی مطلوب برای تقاضاهای موجود به سرپناه مناسب در کشور را در الگویی نسبتاً منطقی و قابل مصالحه فراهم ساخت.
دیدگاه تان را بنویسید