تاریخ انتشار:
بررسی الزامات بودجه سال ۹۶ در گفت‌وگو با محمدتقی فیاضی
جای خالی بودجه تاثیرگذار
محمدتقی فیاضی در این گفت‌وگو هم بر ایرادات بودجه‌نویسی دولت تاکید می‌کند و هم ناآشنایی نمایندگان با بررسی و تصویب آن. فیاضی معتقد است در بودجه جاری نفت باید در حدود ۴۳ تا ۴۵ دلار، قیمت ارز حدود ۳۳۰۰ تومان، میزان تولید نفت تا ۸ / ۳ میلیون بشکه در روز باشد و تا حد امکان بر مودیان مالیاتی فشار نیاورد. وی در خصوص هدفمندی یارانه‌ها هم معتقد است اگرچه این طرح اشتباه است اما بعید است دولت در این بودجه تصمیمی بگیرد که سبد رای‌اش را متزلزل کند.
آخرین بودجه دولت یازدهم در حالی به مجلس می‌رود که مدیر گروه بودجه دفتر مطالعات بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است بودجه در کشور ما کارکردش را از دست داده و به جای آنکه تاثیرگذار باشد، تاثیرپذیر است و منفعل. محمدتقی فیاضی در این گفت‌وگو هم بر ایرادات بودجه‌نویسی دولت تاکید می‌کند و هم ناآشنایی نمایندگان با بررسی و تصویب آن. فیاضی معتقد است در بودجه جاری نفت باید در حدود 43 تا 45 دلار، قیمت ارز حدود 3300 تومان، میزان تولید نفت تا 8 /3 میلیون بشکه در روز باشد و تا حد امکان بر مودیان مالیاتی فشار نیاورد. وی در خصوص هدفمندی یارانه‌ها هم معتقد است اگرچه این طرح اشتباه است اما بعید است دولت در این بودجه تصمیمی بگیرد که سبد رای‌اش را متزلزل کند. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
اواسط آذرماه لایحه بودجه سال 96 به مجلس تقدیم خواهد شد. به نظر شما ضرورت‌های سیاستگذاری بودجه کدام‌اند؟
ضوابط و اصولی وجود دارد که دولت هنگام تهیه و مجلس هنگام بررسی و تصویب باید مدنظر قرار دهند. یکی از مهم‌ترین این موارد رعایت اصول بودجه‌ریزی است. چون رعایت اصول بودجه‌ریزی دستیابی سند بودجه به ماموریت‌های ویژه آن را تضمین می‌کند. تحقق تامین مالی هزینه انجام وظایف دولت طی سال، برنامه‌ریزی دقیق مدیریت اجرایی کشور، برقراری انضباط مالی، امکان اعمال سیاست‌های اقتصادی و مالی توسط دولت، پاسخگویی و نظارت‌پذیری دستگاه‌های اجرایی از جمله کارکردهای بودجه است. به هر میزان که از اصول بودجه‌ریزی ـ که طی صدها سال تکامل یافته است ـ تخطی شود، بودجه در ایفای کارکردهای خود ناتوان‌تر خواهد بود. از مهم‌ترین اصول بودجه‌نویسی هم می‌توان به چند مورد اشاره کرد. مانند اصل سالانه بودن بودجه. بودجه سند مالی منابع و مصارف دولت برای یک سال مالی است و نقض این اصل عمدتاً از طریق درج احکامی با آثاری فراتر از یک سال مالی انجام می‌شود. اصل دوم عدم تخصیص است. مطابق این اصل نباید هیچ درآمدی از قبل و به شکل ویژه به هزینه‌ای خاص تخصیص یابد. رعایت این اصل به معنای محدودیت بسیار شدید در وجود ردیف‌هایی مانند درآمدهای اختصاصی و درآمد-هزینه است؛ اصل
دیگر تقدم درآمد بر هزینه است. باید ابتدا میزان واقعی تحقق درآمدها و منابع عمومی در سال بعد پیش‌بینی و بر اساس آن مصارف ماموریت دولت و دستگاه‌ها تعیین شود. اما این مسیر در کشور ما بر‌عکس است که نتیجه آن عدم تحقق بخش عمده‌ای از مصارف عمومی به ویژه عدم تخصیص اعتبار به طرح‌های عمرانی است. مساله دیگر اصل شفافیت است. عدم درج بخش قابل ملاحظه‌ای از ارقام در احکام بودجه در جداول و سقف بودجه، بالا بودن حجم ردیف‌های متفرقه و حذف بخش قابل توجهی از اطلاعات بودجه‌ای مانند ارقام عملکرد سال‌های گذشته از اسناد بودجه و... به معنای کاهش شفافیت بودجه است. اصل جامعیت بودجه نکته دیگری است که باید به آن توجه کرد. مثال بارز نقض این اصل عدم درج اطلاعات سازمان‌های مناطق آزاد است. در حالی که عمده درآمدهایی که این مناطق کسب می‌کنند از جنس منابع عمومی و درآمدهای حاکمیتی نظیر عوارض گمرکی هستند ولی منابع و مصارف آنها به هیچ وجه در بودجه کل کشور منعکس نمی‌شود. از طرف دیگر باید به تجهیز و تحقق منابع عمومی هم توجه شود. همان‌طور که می‌دانید بودجه دولت دارای دو سمت منابع و مصارف است. آنچه به‌عنوان قید اصلی در سقف بودجه عمل کرده و میزان تجهیز
امکانات برای عملیات دولت را طی یک سال تعیین می‌کند سمت منابع دولت است. با نگاهی به مجموعه دستگاه‌های اجرایی و نظارتی می‌بینیم مصارف دغدغه اصلی بوده است. می‌توان به فهرستی از منابعی اشاره کرد که در سال‌های اخیر به‌صورت تصادفی و با پیگیری‌های فردی شناسایی شده است مانند وجوه اداره‌شده، سود سهام دولتی در شرکت‌های غیردولتی و... برخی از موارد نیز به‌عنوان منابع قابل وصول مغفول مانده است که در صورت فعال شدن دستگاه‌های اجرایی و نظارتی در سمت منابع می‌توان به این فهرست افزود؛ مانند مالیات‌هایی که به دلیل فرار مالیاتی شناسایی نشده است. مدیریت دیون دولت از دیگر مواردی است که در بودجه‌نویسی باید به آن توجه شود. با وجودی که ارقام بسیار کلانی از طریق واگذاری سهام و دارایی‌های دولت بابت رد دیون پرداخت شده است: اولاً هیچ برآوردی از میزان بدهی‌های دولت وجود ندارد، طبیعتاً اولین گام برای مدیریت دیون، ارائه گزارشی از انواع بدهی‌ها و میزان هریک از آنهاست که میتواند به‌عنوان یکی از اسناد همراه لایحه بودجه 96 تقدیم مجلس شود. ثانیاً مکانیسم‌های ایجاد بدهی برای دولت در قالب‌های مختلف کماکان در حالت ایجاد دین بر ذمه دولت بوده و
کنترل چندانی برای محدود کردن آنها وجود ندارد. سازوکارهای متعددی نظیر ایجاد دین ناشی از عدم تخصیص اعتبارات عمرانی، تحمیل بار مالی ناشی از وضع تکالیف جدید برای صندوق‌های تامین اجتماعی و بازنشستگی، تخفیفات مربوط به مابه‌التفاوت سود بانکی و تضمین‌های دولتی و انتشار اوراق مشارکت در حال افزودن بر انباشت بدهی‌های دولت هستند که باید تدبیر جداگانه‌ای برای هریک از آنها در بودجه 96 اتخاذ شود. بررسی منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی هم باید در نگارش بودجه مورد توجه قرار گیرد.
با وجودی که ارقام بسیار کلانی از طریق واگذاری سهام و دارایی‌های دولت بابت رد دیون پرداخت شده است: اولاً هیچ برآوردی از میزان بدهی‌های دولت وجود ندارد، طبیعتاً اولین گام برای مدیریت دیون، ارائه گزارشی از انواع بدهی‌ها و میزان هریک از آنهاست که میتواند به‌عنوان یکی از اسناد همراه لایحه بودجه ۹۶ تقدیم مجلس شود.
این موارد که هر سال در لایحه بودجه گنجانده می‌شود.
بله، پیوست شرکت‌های دولتی در بودجه کل کشور شامل حدود 500 شرکت دولتی است که هر سال این شرکت‌ها ارقام بسیار قابل توجهی را (بعضاً تا بیش از سه برابر کل اعتبارات عمرانی دولت) صرف هزینههای سرمایه‌ای خود می‌کنند. حدود 10 درصد هزینههای سرمایه‌ای این شرکت‌ها از طریق بودجه عمومی (طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای) تامین و مابقی از طریق منابع داخلی شرکت‌ها و تسهیلات بانکی و وام‌های خارجی تامین مالی می‌شود. با وجود اندازه بسیار بزرگ این ارقام، گزارش‌های اندکی در مورد این سرمایه‌گذاری‌ها منتشر شده و به‌دلیل نبود مستندات کافی امکان بررسی مناسب منابع و مصارف این شرکت‌ها به‌ویژه در مجلس شورای اسلامی فراهم نمی‌شود. الزامات حقوقی هم مساله دیگری است که باید به آن توجه کرد. مهم‌ترین احکام قوانینی مانند آیین‌نامه داخلی مجلس، قانون محاسبات عمومی و قانون برنامه پنجم توسعه را که میتواند راهنما و چارچوبی برای تهیه و تصویب بودجه کشور باشد، می‌توان به شرح زیر برشمرد: 1- زمان تقدیم لایحه (15 آذرماه)؛ 2- ارائه گزارش عملکرد مواد قانون برنامه پنجم توسعه؛ 3- نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی حداقل به 10 درصد؛ 4- ارائه جداول دریافت و
پرداخت‌های ارزی به همراه لایحه بودجه؛ 5- قطع وابستگی هزینههای جاری دولت به درآمدهای حاصل از نفت و گاز تا پایان برنامه؛ 6- پیش‌بینی‌های بار مالی قوانین و مقررات؛ 7- سهم صندوق توسعه ملی از عواید حاصل از نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی حداقل 38 درصد باشد؛ 8- ردیف‌های متفرقه: ـ برخی از ردیف‌های متفرقه که در لایحه بودجه سالانه درج می‌شود، فاقد مجوز قانونی است. همچنین بسیاری از این ردیف‌ها فاقد دستگاه مجری و هدف و ماموریت مشخص است، از این‌رو باید این ردیف‌ها حذف شوند. 9- حذف تبصره‌ها (زیرا بودجه سالانه جای قانونگذاری نیست).
بودجه 96 که دولت قرار است در 14 آذرماه به مجلس ببرد از این حیث مهم است که آخرین بودجه دولت یازدهم است. وضعیت اقتصادی ایران ایجاب می‌کند این بودجه چه شکل و شمایلی داشته باشد؟ اولویت‌های بودجه سال آینده کدام‌اند؟
اقتصاد ایران در حال خارج شدن از شرایط رکودی است. اما همچنان وضعیت تورمی وجود دارد (تا وقتی تورم حداقل به زیر پنج درصد نرسیده است) و باید سیاست‌های مناسب این شرایط اتخاذ کرد. سیاست‌های مالی مناسب این شرایط سیاست‌های انضباطی است. یعنی ایجاد انضباط و صرفه‌جویی در هزینههای جاری و اختصاص منابع به پروژه‌های مولد و پربازده اقتصادی است. اما به دلایلی مانند فساد گسترده، حجم و بدنه سنگین دولت، تعدد طرح‌های عمرانی فاقد توجیه فنی و اقتصادی سیاست مالی دولت اثرگذار نخواهد بود. اما دولت میتواند سیاست‌های خود را در راستای اصلاح این امور تنظیم و تقدیم مجلس کند: بسیاری از تبصره‌ها متضمن فساد است، از این‌رو باید از درج آنها در بودجه اجتناب شود، طرح‌های عمرانی فاقد توجیه متوقف شود و اعتباراتی که در راستای وظایف اصلی و اولویتدار کشور نیستند، محدود شود.
بودجه کارکرد سیاستگذاری خود را از دست داده. نه در شرایط رونق می‌توان بودجه انقباضی تهیه کرد و نه در رکود می‌توان بودجه را انبساطی بست. وقتی در شش‌ماهه اول امسال کل منابع عمومی شامل مالیات‌ها و فروش نفت و اوراق تعهدزا حتی از هزینههای جاری کمتر است و دولت برای سایر مصارف از تنخواه خزانه استفاده می‌کند چه جای سیاستگذاری باقی می‌ماند؟
به نظر شما بودجه سال 96 باید انقباضی باشد یا انبساطی؟
متاسفانه بودجه کشور ما کارکرد سیاستگذاری خود را از دست داده است. یعنی نه در شرایط رونق می‌توان بودجه انقباضی تهیه کرد و نه در رکود می‌توان بودجه را انبساطی بست. وقتی در شش ماهه اول امسال کل منابع عمومی شامل مالیات‌ها و فروش نفت خام و فروش اوراق تعهدزا حتی از هزینههای جاری کمتر است و دولت برای سایر مصارف از محل تنخواه خزانه استفاده می‌کند (که این هم استقراض است)، چه جای سیاستگذاری برای بودجه باقی می‌ماند؟ بودجه به جای آنکه فعال باشد و تاثیرگذار، منفعل است و تاثیرپذیر. هم از عوامل و متغیرهای بیرونی متاثر است و هم از عوامل درونی. در بیرون تحت تاثیر قیمت نفت و مقدار صادرات نفت است و در درون تحت تاثیر بدنه سنگین دستگاه‌های اجرایی و هزینههای آنها شامل حقوق و دستمزد قرار دارد. البته تخصیص ناکافی اعتبار به طرح‌های عمرانی به‌ویژه در چند سال اخیر آثار جبران‌ناپذیری بر جای گذاشته است. بنابراین ضروری است ضمن اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی (و حذف طرح‌های غیرقابل توجیه)، واگذاری طرح‌های عمرانی (با سازوکارهای جدید و جذاب) و عدم پیشنهاد طرح‌های جدید، منابع کافی را (حتی در صورت استقراض) به سمت طرح‌های اولویتدار و دارای
توجیه فنی، اقتصادی و زیست‌محیطی هدایت کرد.
مساله نرخ دلار و قیمت نفت دو مولفه تعیین‌کننده بودجه است. این دو باید در بودجه سال 96 چگونه تعیین شوند؟ آیا با توجه به وعده‌های داده‌شده ارز میتواند در سال 96 و در بودجه تک‌رقمی باشد؟
یکی دیگر از مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور این است که برای بسیاری از سیاست‌های پولی در قانون بودجه سالانه تعیین تکلیف می‌شود از جمله (به‌طور ضمنی) برای نرخ ارز. سیاست نرخ ارز باید تحت اختیار مقامات پولی و با توجه به شرایط اقتصادی کشور تعیین و ارتباط دلاری بودجه و نفت قطع شود. بر اساس پیشنهادی که در مرکز پژوهش‌ها صورت‌گرفته با توجه به اینکه وابستگی بودجه به هر یک از اجزایی مانند قیمت نفت، میزان صادرات و نرخ ارز به معنای وابستگی به نفت است، بنابراین باید قیمت نفت در نهایت احتیاط برآورد شود (رقمی بین 43 تا 45 دلار برای هر بشکه)، میزان صادرات نفت خام و میعانات نیز واقع‌بینانه پیش‌بینی شود و نرخ ارز حدود 3300 تومان برای دلار.
در مورد وعده دولت مبنی بر تک‌نرخی کردن ارز باید گفت اصل سیاست درست است چرا که در شرایط ارز دو‌نرخی رانت و فساد زیادی نهفته است. اما با اعلام آن در زمان تقدیم بودجه ظن بر استفاده بودجه‌ای و پوشش کسری بودجه از آن می‌رود که درست نیست. ضمن اینکه در شرایط بی‌ثبات اقتصادی فعلی و وضعیت بازارهای جهانی نفت توان دولت برای انجام این کار زیر سوال است.
مساله مالیات‌ها مساله مهم دیگری است که قطعاً فعالان اقتصادی نسبت به آن حساسیت دارند. به عقیده شما و با توجه به تجربه امسال و پیش‌بینی وضعیت اقتصادی در سال آینده، آیا نرخ‌های مالیاتی باید تغییر کند یا تثبیت شود؟
قاعدتاً یکی از کارکردهای بودجه همین سیاست‌های مالیاتی است که در شرایط رکود نرخ‌ها کاهش و در شرایط رونق افزایش یابد اما همچنان که گفته شد دولت ابتدا سمت مصارف بودجه را می‌بندد و سپس برای تراز آن به تجهیز منابع اقدام می‌کند، بنابراین نمی‌تواند با این متغیر بازی کند. اما در هر حال طبیعی است که در شرایط فعلی اقتصاد بهتر است فشارهای مالیاتی به مودیان فعلی کم شود و در عوض با شناسایی پایه‌های مالیاتی جدید درآمدهای مالیاتی خود را تثبیت کند یا حتی افزایش دهد.
با توجه به اینکه وابستگی بودجه به هر یک از اجزایی مانند قیمت نفت، میزان صادرات و نرخ ارز به معنای وابستگی به نفت است، بنابراین باید قیمت نفت در نهایت احتیاط برآورد شود(رقمی بین ۴۳ تا ۴۵ دلار برای هر بشکه)، میزان صادرات نفت خام و میعانات نیز واقع‌بینانه پیش‌بینی شود و نرخ ارز حدود ۳۳۰۰ تومان برای دلار.
مرکز پژوهش‌ها اخیراً به بررسی مساله هدفمندی یارانه‌ها پرداخته و ضمن بررسی مشکلات اجرای این طرح، پیشنهاداتی برای ادامه این طرح داده است. بر این اساس برنامه سال آینده دولت در هدفمندی یارانه‌ها چگونه باید باشد؟
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها کل اعتبارات تخصیص داده‌شده از سوی سازمان هدفمندی یارانه‌ها از سال 89 تا پایان سال 95 حدود 248 هزار میلیارد تومان بوده است. گزارش‌ها نشان می‌دهد نه در بخش منابع و نه در بخش مصارف قانون رعایت نشده است. در بخش منابع که 164 هزار میلیارد تومان از فروش حامل‌های انرژی، آب، برق و گاز و حدود 84 هزار میلیارد تومان آن از طریق اعتبارات بودجه و سایر روش‌ها (استقراض از بانک مرکزی و خزانه) تامین شده است، یعنی به میزان 84 هزار میلیارد تومان انحراف و تخطی از قانون رخ داده است. در سمت مصارف نیز با آنکه در قانون مقرر شده 50 درصد یارانه‌ها به‌صورت نقدی و غیرنقدی به خانوارها اختصاص یابد، اما در عمل حداقل 88 درصد مصارف صرف پرداخت نقدی به خانوارها شده است. هرچند سال آینده سال انتخابات است و بعید است دولت اقدامی انجام دهد که سبد رای او متزلزل شود، اما برای بودجه سال آینده باید منابع و مصارف هدفمندی به تفکیک و مطابق قانون آن اعلام شود و ضمن آن برنامه خود برای عمل به قانون هدفمندی را اعلام کند. اما با فرض تداوم یک دوره چهارساله دیگر برنامه‌ای میان‌مدت برای اصلاح روند موجود شامل اصلاح قانون هدفمندی، اصلاح
قیمت حامل‌های انرژی با شیب ملایم و اصلاح الگوهای تولید و مصرف را در دستور کار قرار دهد.
تجربه لایحه بودجه سال 95 تجربه چندان موفقی نبود. هم لایحه با تغییر به مجلس رفت و هم تصویب آن در مجلس زمان‌بر شد. چه پیشنهاداتی می‌توان ارائه داد که لایحه بودجه 96 به سرنوشت لایحه سال قبل دچار نشود؟
بودجه‌ریزی موضوعی نه در حد یکی دو ماه بلکه موضوع کل سال است. بودجه و عملکرد دستگاه‌های اجرایی دو روی یک سکه است. یعنی در طول سال باید از دستگاه‌ها درباره عملکردشان و با توجه به بودجه در اختیار آنها سوال و تحقیق شود. بنابراین هیچ اشکالی ندارد که مثلاً شش ماه صرف بررسی و تصویب بودجه در مجلس شود. اما با وضعیت مجلس ایران که حداقل 70 درصد نمایندگان در هر دوره عوض می‌شوند و نمایندگان جدید نیز اکثراً تخصص بودجه‌ای ندارند، طبیعی است که طولانی شدن فرآیند بررسی و تصویب بودجه به اصلاح آن منتهی نمی‌شود. البته دولت هم بودجه کم‌نقصی ارائه نمی‌دهد. تهیه بودجه به شیوه سنتی از حیث توزیع منابع عمومی و در نتیجه عدم برخورداری اقشار زیادی از مردم از آن یکی از ایرادات بودجه‌نویسی دولتی است. تهیه بودجه به شیوه سنتی از حیث نقش دولت در توسعه کشور- در حالی که شرکت‌های حوزه فناوری مانند اپل، مایکروسافت، فیس‌بوک و نظایر آن از نظر سرمایه حتی شرکت‌های نفتی را پشت سر گذاشته‌اند-، اصرار دولت بر سرمایه‌گذاری در حوزه‌هایی که تداوم رانت و فساد گذشته است، جز اتلاف منابع ثمری ندارد؛ تهیه بودجه به شیوه سنتی -از حیث قالب‌های اطلاعاتی-
اطلاعات شفاف و زیادی را در اختیار نمایندگان قرار نمی‌دهد به عنوان مثال نمی‌توان فهمید که دولت چه تعداد کارمند دارد و چه میزان حقوق و مزایا به آنها پرداخت می‌کند، آیا اولویت‌های دولت در سال آینده تغییر می‌کند و چرا، و نظایر آن، سنگین بودن بدنه اجرایی دولت و انعطاف‌ناپذیری بودجه و عدم شفافیت بودجه‌ای-دولت گزارش‌ها و پیوست‌های توضیحی درباره بودجه در اختیار نمایندگان و مردم قرار نمی‌دهد- از دیگر ایرادهای بودجه‌نویسی دولت است.
در راستای حل این ایرادهای بودجه‌نویسی چه می‌توان کرد؟
شفافیت بودجه‌ای به شرحی که در بالا گفته شد مهم‌ترین وظیف دولت در قبال مجلس است. همچنین دولت به‌طور واضح و مکتوب اعلام کند بر اساس چه معیارها و ضوابطی منابع عمومی را بین مناطق و استان‌های کشور توزیع کرده است. دولت باید از درج تبصره‌ها در قانون بودجه بپرهیزد، تعداد و حجم ردیف‌های متفرقه به شدت محدود شود، میزان درآمدهای اختصاصی محدود شود زیرا اقتدار دولت و مجلس مخدوش می‌شود، اعتبارات و ردیف‌های در اختیار روسای قوا حذف شود (زیرا هیچ توجیه قانونی ندارد)، از پنهانکاری در درج اعداد و ارقام پرهیز کند (در بودجه سال 95 معادل شش هزار میلیارد تومان از درآمدهای با ماهیت نفتی را در ردیف‌های درآمدهای متفرقه درج کرده بود).
دیدگاه تان را بنویسید