ما و سایه‌ها
سناریوهای اصلاح نظام حکمرانی سیاسی کدام هستند؟
مناظره‌های انتخابات ریاست‌جمهوری چهاردهم به‌روشنی نشان داد که این تنها اقتصاد و معیشت ایرانیان نیست که توسط سیاست داخلی به گروگان گرفته شده است، بلکه سیاست خارجی، سیاست‌های اجتماعی و فرهنگی و حتی، سیاست‌های درمانی نیز زیر فشار سنگین سیاست داخلی قرار دارد. ما شهروندان معمولی در نهایت تنها تصویری مبهم از توزیع «قدرت قانونی» داریم و کمتر پیش می‌آید که به اطلاعات پشت‌پرده فرآیند تصمیم‌سازی و سطح اثرگذاری «قدرت واقعی» بر آن دسترسی پیدا کنیم.
مناظره‌های انتخابات ریاست‌جمهوری چهاردهم به‌روشنی نشان داد که این تنها اقتصاد و معیشت ایرانیان نیست که توسط سیاست داخلی به گروگان گرفته شده است، بلکه سیاست خارجی، سیاست‌های اجتماعی و فرهنگی و حتی، سیاست‌های درمانی نیز زیر فشار سنگین سیاست داخلی قرار دارد. ما شهروندان معمولی در نهایت تنها تصویری مبهم از توزیع «قدرت قانونی» داریم و کمتر پیش می‌آید که به اطلاعات پشت‌پرده فرآیند تصمیم‌سازی و سطح اثرگذاری «قدرت واقعی» بر آن دسترسی پیدا کنیم. گرچه انتخابات دموکراتیک در ایران در پاسخگوسازی سیاستمداران و حاکم‌سازی شهروندان بر سرنوشت خویش چندان موفق نبوده اما یکی از مزایای همین انتخابات محدود این است که رقابت‌های سیاستمداران، هرچند با پیام‌های جناحی و هدف دستیابی به قدرت، می‌تواند در خدمت افزایش آگاهی شهروندان از فرآیندهای سیاسی و مسببان اصلی وضع موجود قرار گیرد. این همان‌جایی است که رقابت منفعت‌طلبانه در بازار انتخاباتی، همانند بازارهای اقتصادی، می‌تواند به یک فضیلت جمعی منتهی شود. مناظره‌های انتخاباتی نشان داد که می‌توان با اتکا به آرای عمومی قدرت را دست گرفت و به دولت مستقر بدل شد اما همچنان، قدرت واقعی چنان بر قدرت قانونی تفوق داشته باشد که تصمیم‌گیری‌های کلیدی توسط «سایه‌ها» صورت بگیرد، بی‌آنکه مسئولیتی متوجه ایشان شود. این همان‌جایی است که نظام حکمرانی سیاسی در بن‌بست قرار می‌گیرد.
اصطلاح «نظام حکمرانی» در سال‌های اخیر به مد روز بین سیاستمداران و تحلیلگران ایرانی تبدیل شده است. در واقع، این گرایش تنها به ایران خلاصه نمی‌شود و مفهوم حکمرانی در چند دهه گذشته یکی از رایج‌ترین اصطلاحات مورد استفاده در اقتصاد، اقتصاد سیاسی و علوم سیاسی است و به‌طور گسترده در بحث‌ها و نشریات سازمان‌های بین‌المللی استفاده می‌شود تا جایی که یک پژوهشگر فرانسوی از این اصطلاح به عنوان «بتی» یاد می‌کند که جایگزین واژه محبوب «جهانی‌شدن» در دهه 1990 و ابتدای دهه 2000 میلادی شده است. یکی از دلایل این محبوبیت ابهام در مفهوم حکمرانی است: می‌توان آن را طوری شکل داد که با ترجیحات فکری گوینده منطبق باشد. گرچه افزودن صفت‌های مختلف برای مشخص کردن معنا ممکن است به درک حکمرانی کمک کند اما حتی با وجود این نیز، فرصت‌های زیادی برای گسترش مفهوم حکمرانی به‌ویژه در رابطه با اهداف و رجحان‌های سیاسی وجود دارد. این امر در کشورمان که به‌طور معمول با مسئله انحراف هدفمند واژگان از معنا و مفهوم متعارفشان دست‌به‌گریبان است، تشدید نیز می‌شود. استفاده مکرر سیاستمداران در قدرت از عبارت اصلاح نظام حکمرانی سیاسی در حالی که این اصلاح در سطحی‌ترین لایه با پاسخگوسازی خود ایشان مترادف است، نمونه‌ای از این باژگونه‌سازی و مصادره به مطلوب مفاهیم است.
منظور از حکمرانی سیاسی چیست و چگونه کیفیت آن می‌تواند وضعیت اقتصاد را تحت تاثیر قرار دهد؟ زمانی که از اصلاح نظام حکمرانی سیاسی سخن می‌گوییم به چه تغییرات سیاسی اشاره می‌کنیم؟ سناریوهای پیش‌روی کشور از منظر نظام حکمرانی چه هستند؟ اینها پرسش‌هایی هستند که در این یادداشت تلاش می‌کنم به آنها پاسخ دهم.
حکمرانی
ریشه کلمه حکمرانی (governance) همانند حکومت (government) واژه‌ای مرتبط با هدایت قایق است و همین «استعاره هدایت‌کننده» می‌تواند به درک کارکردهای حکمرانی در جوامع معاصر کمک کند. جوامع انسانی به‌طور کلی و جوامع معاصر به‌طور خاص با مشکل انتخاب‌های جمعی در مورد مسائلی مواجه هستند که نمی‌توان تنها با اتکا به تصمیم‌گیری‌های فردی به اندازه کافی بر آنها فائق آمد. نیاز به این تصمیم‌های جمعی در جوامع معاصر زمانی آشکارتر می‌شود که به یاد بیاوریم نه‌تنها کشورها بلکه جهان به عنوان یک کل با چالش‌هایی مانند تغییرات آب‌و‌هوایی، کاهش منابع و... روبه‌رو هستند که تصمیم‌گیری فردی در مورد آنها لزوماً به کارایی منتهی نمی‌شود. در واقع، مثال‌های اخیر نمونه‌هایی از مسئله «منابع مشترک» هستند که در آنها پیگیری منافع شخصی فردی حتی می‌تواند به آسیب جمعی منتهی شود. بیش از این، بسیاری از چالش‌های اقتصادی و اجتماعی کشورها مانند فراهم‌آوری زیرساخت‌ها یا ایجاد ساختارهای تامین اجتماعی که با مشکل منابع مشترک مواجه نیستند، نیز برای تضمین کارایی همچنان به کنش جمعی نیاز دارند. فقدان ظرفیت برای کنش جمعی حتی در زمانی که بازیگران خصوصی امکان مدیریت برخی کارکردهای اقتصادی یا اجتماعی دولت‌ها را داشته باشند باز می‌تواند به جوامع شکست‌خورده منتهی شود. در نهایت، حکمرانی خوب همچنین متضمن سطحی از پاسخگویی است بدین معنی که انتظار می‌رود بازیگرانی که، چه از طریق کنش‌های فردی یا جمعی، در تعیین اهداف و اجرای آنها نقش‌آفرینی می‌کنند در قبال اقدامات خود پاسخگو باشند. آنچه گفته شد، نشان می‌دهد که حکمرانی موثر، جز در موارد بسیار نادر، با مشارکت قاعده‌مند بازیگران دولتی فراهم می‌شود و همین موجب می‌شود تا حکمرانی اساساً مفهومی سیاسی باشد که با حوزه عمومی مرتبط است.
باید توجه داشت که در نگاهی کلان، دریچه‌های مختلفی وجود دارد که می‌توان از زاویه دید آنها به مشکلات جمعی مرتبط با حکمرانی پرداخت. در واقع برخی پژوهشگران استدلال‌هایی را ارائه می‌کنند مبنی بر اینکه اقدامات فردی مستقل می‌تواند از طریق توافق‌های داوطلبانه مشکلات کنش جمعی را حل کند. گرچه شهود مرتبط با این سبک از حل مشکلات کنش جمعی مهم است اما اغلب به شرایط خاص بستگی دارد. در واقع، دشواری‌های تحمیل حکمرانی جمعی از طریق مذاکره در شبکه‌ها یا سایر مجموعه‌های کنش اجتماعی تا آن اندازه بالاست که موجب می‌شود تا بخش عمومی به‌طور طبیعی به عنوان منبع اصلی حکمرانی و یگانه انحصارگر استفاده مشروع از زور در جامعه در نظر گرفته شود. بیش از این، دولت‌ها معمولاً با قوانین پیشینی برای تصمیم‌گیری کنترل می‌شوند. در ابتدایی‌ترین سطح، اینها قوانین اساسی هستند و در لایه‌های بعدی، قوانین، قواعد و رویه‌هایی را شامل می‌شود که نهادهای عمومی را قادر می‌سازد تا در مواجهه با تضادها تصمیم بگیرند. اگرچه بسیاری از مکانیسم‌های اجتماعی که در شکل‌گیری شیوه حکمرانی نقش محوری دارند می‌توانند طیفی از بازیگران غیردولتی را نیز درگیر کنند، اما در همین حال، این مکانیسم‌ها می‌تواند تصمیم‌گیری، و به‌ویژه تصمیم‌گیری‌های باکیفیت در سطوح بالا، را با مشکلاتی مواجه کند. فقدان قوانین پیشینی تصمیم‌گیری به این معناست که شبکه‌ها و ساختارهای مشابه اجتماعی باید بتوانند برای کنش جمعی به توافق برسند. اما تصمیم‌گیری بر اساس توافق، گرچه ممکن است بسیار دموکراتیک به نظر برسد، علاوه بر کندی می‌تواند به تصمیم‌های ضعیف منجر شود. این مشکل از آنجا ناشی می‌شود که در سیستم‌هایی که در آن همه بازیگران به‌طور بالفعل از حق وتو برخوردار هستند، خروجی‌ها بر اساس بالاترین مخرج مشترک شکل می‌گیرد و بنابراین، تصمیم‌های نوآورانه نادر می‌شود. این «تله تصمیم مشترک» را می‌توان تا حدی با شناخت ماهیت تکراری تصمیم‌ها و با استفاده از ظرفیت بازیگران درگیر برای ایجاد بسته‌هایی که آنها را قادر می‌سازد بر تفاوت‌های مشخص در ترجیحات غلبه کنند، حل کرد.
حکمرانی خوب و اقتصاد
در یک تعریف کلی، وظیفه نظام حکمرانی دستیابی به اهداف عمومی، یعنی ایجاد مکانیسم‌هایی کارآمد برای رسیدن به انتخاب‌های جمعی است. روشن است که در این مفهوم فراگیر از سازمان جامعه، بخش عمومی می‌تواند نقش تعیین‌کننده‌ای در توسعه اجتماعی و اقتصادی کشورها داشته باشد. از دیدگاه اقتصادی، حکمرانی خوب را می‌توان با مدیریت و هدایت باکیفیت جهت‌گیری‌های توسعه‌ای در بخش عمومی مرتبط دانست و آن را بر اساس ظرفیت اجرایی یک کشور در فراهم کردن چهارچوبی برای توسعه بازار و رشد اقتصادی ارزیابی کرد. با این حال، باید توجه داشت که مکانیسم‌های اثرگذاری کیفیت حکمرانی بر اقتصاد پیچیده است. حکمرانی مفهومی گسترده است که می‌تواند از کانال‌های مختلف اجتماعی-اقتصادی بر خلق ثروت و درآمد تاثیر بگذارد. در همین حال، اندازه‌گیری کیفیت حکمرانی نیز به خودی خود می‌تواند موضوعی مورد مناقشه باشد. دقیقاً از همین‌روست که مطالعات در مورد تاثیرات کیفیت حکمرانی بر اقتصاد از نظر تمرکز و دامنه بسیار متنوع هستند.
اقتصاددانان برای مدت زمان طولانی به رابطه بین دموکراسی و رشد اقتصادی علاقه‌مند بوده‌اند. دموکراسی از مسیر مشارکت شهروندان در انتخابات، نظارت بر دولت را تسهیل می‌کند و به شفافیت بیشتر اطلاعات در سیاست‌گذاری و مدیریت عمومی و همچنین مسئولیت‌پذیری بالاتر مقامات منجر می‌شود. تحت سیاست‌های اقتصادی روشن و چهارچوب‌های قانونی شفاف، اقتصادها و بازارها کارآمدتر عمل می‌کنند. دموکراسی همچنین می‌تواند توزیع درآمد را بهبود بخشد، زیرا افراد فقیر اثرگذاری بیشتری در تعیین سیاست‌ها در دموکراسی‌ها دارند و بنابراین، عرضه کالاها و خدمات عمومی در این نظام‌ها بالاتر است. با این حال، همیشه نمی‌توان دموکراسی را به عنوان یک عامل تعیین‌کننده خطی رشد اقتصادی در نظر گرفت: گفته می‌شود که معرفی حقوق انتخاباتی می‌تواند در ابتدا با افزایش رشد اقتصادی همراه باشد، اما پس از رسیدن به یک سطح بیشینه، پیشبرد اصلاحات دموکراتیک ممکن است به کاهش رشد اقتصادی منجر شود. روند اخیر از آن روست که سطوح بالای دموکراسی می‌تواند به سطوح بالای برنامه‌های اجتماعی و در نتیجه کاهش منابع تخصیص داده‌شده به سرمایه‌گذاری منجر شود. در واقع، به‌طور کلی، شواهد تجربی در مورد تاثیر دموکراسی بر رشد اقتصادی، توسعه و کاهش فقر مختلط است.
یکی دیگر از جنبه‌های مهم حکمرانی خوب، کنترل موثر فساد است. حکمرانی خوب به‌طور طبیعی با سطوح پایین فساد مرتبط است و بین کنترل فساد و رشد اقتصادی همبستگی مثبتی وجود دارد. فساد بازارها را مخدوش می‌کند و سرمایه‌گذاری خصوصی و خارجی را فراری می‌دهد. بدون فساد، سرمایه‌گذاری‌های عمومی کارآمدتر است و احتمال بالاتری وجود دارد که این سرمایه‌گذاری‌ها با خواست‌های شهروندان هم‌راستا باشد. حکمرانی خوب می‌تواند به سرمایه‌گذاری عمومی بهتر و بهبود خدمات عمومی به ویژه در زمینه‌های آموزش و بهداشت منجر شود که این بهبود در سرمایه انسانی نقش مهمی در رشد اقتصادی ایفا می‌کند. مدیریت دولتی کارآمد همچنین می‌تواند هزینه‌های مبادله دسترسی به خدمات عمومی را کاهش دهد و به منافع محلی منجر شود که می‌تواند سطح فعالیت اقتصادی را افزایش دهد. با این حال، باید توجه داشت که در اقتصادهای بزرگ و تازه صنعتی‌شده مانند چین، اندونزی و تایلند، سطح فساد با رشد اقتصادی همبستگی مثبت دارد. این رشد و فساد بالا می‌تواند منعکس‌کننده کنترل انحصاری شبکه‌های فساد توسط دولت‌های قوی بیش از حد متمرکز در این کشورها باشد؛ به این معنی که دولت‌ها در این کشورها روابط نزدیکی با کسب‌وکارهای بزرگ و سرمایه‌گذاران دارند و رشد اقتصادی را برای دستیابی به مواهب بلندمدت ناشی از فساد حفظ می‌کنند.
در نهایت، باید اشاره کرد که برخی از اقتصاددانان هترودوکس استدلال‌های استاندارد ارتدوکس پیش‌گفته را مورد تردید قرار داده و توضیحات جایگزینی را برای پیوندهای بین کیفیت حکمرانی و معیشت ارائه می‌دهند. در این استدلال‌ها، تنها بر اهمیت توانایی دولت در پرداختن به شکست‌های بازار تاکید نمی‌شود بلکه اثرگذاری حکمرانی خوب از منظر تسهیل تغییرات ساختاری و دگرگونی‌های اجتماعی مدنظر قرار می‌گیرد. در نهایت، بخش دیگری از تحلیل‌ها به اهمیت اقتصاد سیاسی و تعامل بین دولت‌های توانمندتر و محیط‌های سیاسی بهتر به عنوان کلیدهای رشد اشاره می‌کنند. این موضع تحلیلی را می‌توان به روشنی در رویکرد معمول سنجش کیفیت حکمرانی مشاهده کرد.
ابعاد حکمرانی خوب
بانک جهانی، حکمرانی را به عنوان «توانایی یک دولت برای وضع و اجرای قوانین و ارائه خدمات، صرف نظر از اینکه آن دولت دموکراتیک است یا نه» تعریف می‌کند. بر اساس این تعریف، کیفیت حکمرانی یک کشور باید بر اساس عملکرد عوامل سیاسی آن در انجام وظایف محوله، بدون قضاوت ارزشی پیشینی در مورد ماهیت دموکراتیک نهادهای آن ارزیابی شود. به بیان دیگر، کیفیت حکمرانی را باید بر اساس این دیدگاه ارزیابی کرد که چگونه ماهیت، پویایی و تعامل نهادهای سیاسی و اقتصادی، دولت‌ها را قادر می‌سازد تا به اهداف عمومی کنش جمعی دست یابند. این رویکرد بر این نگاه تاکید دارد که برای نمونه در توصیف حکمرانی در یک رژیم استبدادی، باید بر مبنای کیفیت تصمیمات اتخاذشده توسط رهبران آن و نه اقتدارگرایی ذاتی این نظام مورد ارزیابی قرار گیرد.
در یک نگاه کلی، نهادهای تشکیل‌دهنده نظام‌های حکمرانی سیاسی مدرن را می‌توان به نهادی که قدرت در آن متمرکز است (یعنی دولت) و نهادهایی که به عنوان محدودکننده‌های بر قدرت عمل می‌کنند، یعنی نهادهای حاکمیت قانون و پاسخگویی تقسیم کرد. بر این اساس، مسیرهای مختلف توسعه کشورها توسط کیفیت برهم‌کنش‌های این سه رکن حاکمیتی و چگونگی تکامل آنها تعیین می‌شود.
یکی از عوامل کلیدی تعیین‌کننده کیفیت حکمرانی، ظرفیت دولت -به عنوان نمونه، ظرفیت بوروکرات‌های قوه مجریه- است. به‌طور کلی، کارکردهای اصلی دولت‌های مدرن در پرداختن به شکست‌های بازار و سیاست‌های بازتوزیعی با هدف حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر محدود می‌شود. شکست بازار زمانی رخ می‌دهد که بازارها به دلایل مختلف نتوانند منابع را به‌صورت بهینه به فراهم‌آوری کالاها یا خدمات خاص تخصیص دهند. از جمله اشکال اصلی شکست بازار که در آنها منطق اقتصادی از مداخله دولت حمایت می‌کند تامین کالاهای عمومی (مانند دفاع)، درونی کردن اثرات جانبی منفی (مانند آلودگی) و مثبت (مانند آموزش)، تنظیم‌گری انحصارها (مانند انحصارهای طبیعی) و اطلاعات نامتقارن (مانند بیمه) است. دولت‌ها ناگزیر هستند تا با در نظر گرفتن تاثیرات بالقوه شکست‌های بازار و سیاست‌های توزیعی بر رفاه شهروندان و منابع مورد نیاز برای انجام موفقیت‌آمیز آنها، در میان این وظایف اولویت‌بندی کنند. این اولویت‌بندی می‌تواند بر اساس ظرفیت نظام حکمرانی، سه سطح از وظایف را دربر بگیرد: سطح حداقلی (شامل دفاع، حقوق مالکیت، مدیریت اقتصاد کلان، بهداشت عمومی، برنامه‌های ضدفقر)، سطح متوسط (شامل آموزش عمومی، حفاظت از محیط زیست، تنظیم‌گری مالی، بیمه سلامت، بیمه اجتماعی) و سطح فعال (شامل سیاست‌های صنعتی و بازتوزیع ثروت). باید توجه داشت که گرچه درجات بالایی از همپوشانی میان این کارکردها وجود دارد اما به هر حال، موفقیت در طیف وسیعی از کارکردها مستلزم ظرفیت بالای دولت است. در واقع، چنانچه دولتی با ظرفیت محدود در رویای آن باشد که همه کارکردها را بدون اولویت‌بندی انجام دهد، نتیجه می‌تواند به ایفای نقشی منفی و نه مثبت ختم شود. نمونه‌های فراوانی از این مورد را می‌توان در اشتباهات سیاست‌گذاری در ایران یافت.
دومین مولفه اصلی یک نظام حکمرانی کارآمد، حاکمیت قانون است که می‌توان آن را به صورت اعمال غیرشخصی و سیستماتیک قوانین شناخته‌شده برای همه شهروندان و بازیگران دولتی به‌طور برابر تعریف کرد. محور این اصل از حکمرانی خوب مجموعه‌ای از قوانین و مقررات به‌دقت تعریف‌شده و منصفانه است که بازیگران دولتی، شهروندان، بازارها و به‌طور کلی جامعه را کنترل می‌کنند. بیش از این، این اصل هم اقدامات سیاسی (محدود کردن قدرت دولت) و هم اقدامات اقتصادی (حفاظت از حقوق مالکیت و اجرای قراردادها) را دربر می‌گیرد. بنابراین، حاکمیت قانون با ارائه شکلی اساسی از «قرارداد اجتماعی» که انتظارات و رفتارهای بخش‌های مختلف جامعه را سازمان‌دهی می‌کند، تاثیرات اقتصادی و اجتماعی مهمی دارد. دستیابی به یک سیستم حقوقی توسعه‌یافته که همه جنبه‌های پیش‌گفته را دربر بگیرد، یک فرآیند پیچیده و طولانی‌مدت است. داده‌های تجربی نشان می‌دهد که گرچه ممکن است حاکمیت قانون پیش‌شرط لازم برای توسعه در مراحل اولیه آن نباشد، اما در مراحل بعدی که اقتصاد به تدریج پیچیده‌تر می‌شود، تثبیت و تداوم رشد بدون آن ناممکن می‌شود. همچنین باید توجه داشت که بسط حاکمیت قانون فرآیندی آهسته است که در نتیجه تعامل بین نهادهای سیاسی و اقتصادی در دوره‌های زمانی طولانی اتفاق می‌افتد. در واقع، مراحل مختلفی از قانونمندی وجود دارد که به موجب آن «حکومت قانون» -یعنی استفاده از قوانین به عنوان ابزار سلطه حاکمان- معمولاً مقدم بر «حاکمیت قانون» ظاهر می‌شود. در همین حال، گذار به حاکمیت قانون می‌تواند بسته به نظام حقوقی غیررسمی و فرهنگ متفاوت باشد.
پاسخگویی، آخرین عنصر حکمرانی خوب است. یکی از کانال‌های اصلی که پاسخگویی از مسیر آن به کیفیت حکمرانی کمک می‌کند، شایسته‌سالاری در بوروکراسی است که می‌تواند به بهبود کیفیت تصمیم‌گیری‌ها منجر شود. از این منظر، انتخابات چندحزبی و پاسخگویی دموکراتیک می‌تواند به‌طور بالقوه کیفیت نظام حکمرانی را با فراهم آوردن امکان مجازات مقامات فاسد و نالایق توسط شهروندان بهبود بخشد. در دوران مدرن، رژیم‌های استبدادی و حتی توتالیتر نیز اغلب احساس می‌کنند که برای مشروعیت بخشیدن به قدرت خود نیازمند برگزاری انتخابات هستند. با این حال، در غیاب رقابت واقعی چندحزبی، چنین انتخاباتی به‌سختی می‌تواند ساختار قدرت یکپارچه را به چالش بکشد. در چنین نظام‌هایی، شکاف‌های موجود معمولاً پیش از رسیدن به مرحله تبلور، غیرفعال می‌شوند تا از منظر عمومی مخفی باقی بمانند. به هر حال، فقدان پاسخگویی می‌تواند توانایی دولت‌ها را برای انجام اصلاحات عمیق با خطرات جدی مواجه کند، به ویژه زمانی که این اصلاحات مستلزم اقدامات ریاضتی مانند کاهش یارانه‌ها یا افزایش مالیات‌ها باشد.
باید توجه داشت که گرچه پاسخگویی معمولاً به عناصر دموکراتیک حکومت‌داری مانند انتخابات چندحزبی و رسانه‌های آزاد نسبت داده می‌شود اما می‌تواند فراتر از رویه‌ها و نهادها در برخی از فرهنگ‌ها در اشکالی مانند مسئولیت‌پذیری اخلاقی تبلور یابد. در واقع، به‌رغم آنکه دموکراسی را می‌توان به‌خودی‌خود به عنوان یک هدف هنجاری در نظر گرفت اما نمی‌توان تضمین کرد که پاسخگویی دموکراتیک رویه‌ای لزوماً به بهبود پاسخگویی اساسی و تاثیر بعدی بر کیفیت حکمرانی منجر شود. این امر از آنجا ناشی می‌شود که توزیع قدرت عملی می‌تواند بسیار متفاوت از توزیع قدرت قانونی باشد.
شاخص‌های ترکیبی بانک جهانی در مورد کیفیت حکمرانی تلاش می‌کند تا ابعاد پیش‌گفته حکمرانی خوب را در قالب شش طبقه «سلامت و پاسخگویی»، «بی‌ثباتی و خشونت سیاسی»، «اثربخشی دولت»، «حاکمیت قانون»، «کنترل کیفیت» و «کنترل فساد» اندازه‌گیری کند. هدف از ساخت این شاخص‌ها کمی‌سازی سیر تحول حکمرانی خوب به تفکیک کشورها با این هدف است که بتوان از آنها برای بهبود سیاست‌ها استفاده کرد. بیش از این، دیدگاه نهادی و اقتصاد سیاسی بر چگونگی تعریف این شاخص‌ها تاثیر عمیق داشته است. در این دیدگاه، نهادها به عنوان «قواعد بازی» می‌توانند به شهروندان و بازیگران سیاسی انگیزه و فرصت دهند تا بر مشکل شکست هماهنگی اجتماعی تفوق یابند. برای نمونه، گرچه شاخص «حاکمیت قانون» بانک جهانی منعکس‌کننده نهاد کلیدی حقوق مالکیت است اما بهبود این شاخص همچنین نیازمند در نظر گرفتن مفهوم «اجرا»ست به این معنی که نظام حکمرانی باید به مهارت‌هایی مجهز شود تا بتواند برای الزام‌آور شدن قوانین، ظرفیت کافی داشته باشد.
مطالعات اقتصادسنجی نشان می‌دهد که بین نرخ رشد درآمد سرانه و بهبود شاخص‌های حکمرانی خوب رابطه مثبت وجود دارد. با این حال، باید دقت داشت که چنین رابطه‌ای می‌تواند با علیت معکوس از سطوح درآمدی به کیفیت حکمرانی همراه باشد. به بیان دیگر، این شهود نیز می‌تواند به همان اندازه قابل قبول باشد که کشورهای با درآمد بالا از توانایی بالاتری در تامین مالی اجرای حکمرانی خوب و در نتیجه بهبود اثربخشی دولت، حاکمیت قانون و کنترل فساد برخوردار بوده‌اند. به‌رغم این تعبیر، علیت معکوس به هر حال نمی‌تواند به‌طور خودکار بدون در نظر گرفتن اراده سیاسی و وجود مکانیسم‌های بازخوردی به ایجاد یک «حلقه خیر» از حکمرانی خوب و ثروت ملی منجر شود. در واقع، چنانچه استراتژی رشد و انگیزه‌های رانت‌جویانه نخبگان تشکیل‌دهنده ائتلاف حاکم به اندازه کافی همپوشانی داشته باشد، آنگاه می‌توان انتظار داشت که دولت‌ها برای بهبود کیفیت حکمرانی دست به اصلاحات اقتصادی بزنند. در نقطه مقابل، در شرایط تسخیر دولت ممکن است درآمد سرانه بدون بهبود کیفیت حکمرانی افزایش یابد.
اصلاح نظام حکمرانی در ایران
در این بخش از یادداشت تلاش می‌کنم تا سناریوهای پیش‌روی نظام حکمرانی در ایران را از طریق چهارچوب مفهومی که در بخش‌های پیشین توسعه یافت، مورد ارزیابی قرار دهم. برای این منظور، ابتدا باید تصویری از سیر تغییرات نظام حکمرانی در دوره پس از انقلاب فراهم آورد. در یک طبقه‌بندی کلی، حکمرانی در ایران پس از انقلاب را می‌توان به دست‌کم سه دوره سال‌های اولیه تاسیس جمهوری اسلامی تا پایان جنگ (1368-1359)، دوره سازندگی و اصلاحات (1384-1369) و دوره تسخیر دولت (اکنون-1385) تقسیم کرد.
دوره اولیه انقلابی در ایران با تاسیس یک نظام حکمرانی ایدئولوژیک و ساخت دوگانه قدرت مشخص می‌شود. مشخصه اول، دست‌کم دو پیامد مهم داشته است: اول، غلبه نگاه ایدئولوژیک، بنیان اقتصاد ایران را از ابتدا بر مبنای توزیع و نه خلق ثروت و درآمد قرار داد. دوم، نگاه آرمان‌گرایانه موجب شده تا سیاستمداران ایرانی تنها از دریچه ایدئولوژی به روند تغییرات در سطح ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی بپردازند و در بسیاری از موارد ارتباط خود با واقعیت را از دست بدهند. مجموع این دو پیامد موجب شده تا ظرفیت دولت در ایران در یک شیب سقوط قرار گیرد. مشخصه دوم انقلاب، یعنی تاسیس یک نظام هیبریدی، در نقطه مقابل تله‌های خطرناکی در مقابل حاکمیت قانون و پاسخگویی سیاسی به عنوان دو نهاد اصلی محدودکننده قدرت قرار داد. این تله‌ها گرچه در دهه اول انقلاب نمود چندانی نیافتند اما در ادامه ثبات سیاسی کشور را با چالش‌های جدی مواجه کردند.
دوره بازسازی اقتصادی و اصلاحات سیاسی، دوره دوم نظام حکمرانی در ایران پس از انقلاب را تشکیل می‌دهند. این دوره را می‌توان به عنوان دوره ثمردهی تجربه‌اندوزی‌های سیاستمداران ایرانی در نظر گرفت. در واقع در این دوره، نظام حکمرانی در ایران با این ادراک همراه بود که ادامه مسیر سال‌های اولیه انقلاب ناممکن است. بنابراین، در قالب اصلاح در سیاست‌های اقتصادی و سیاست‌های خارجی به سمت درک روندهای منطقه‌ای و بین‌المللی حرکت کرد. در این میان، انتخابات دوم خرداد 1376 رخدادی بود که تعارض‌های موجود در یک نظام هیبریدی با ساخت دوگانه قدرت را آشکار کرد. از همین نقطه بود که نخبگان ائتلاف حاکم نه‌تنها از افزایش قدرت سیاسی شهروندان بلکه حتی از نتایج تخریب خلاقانه سیاسی ناشی از رشد اقتصادی نیز احساس خطر کردند. بر همین اساس، تشکیل نهادهای موازی در ساخت قدرت کلید خورده و شعار بازگشت به اصول در قالب انتخاب یک سیاستمدار انقلابی و مردمی در فضای سیاسی طنین‌انداز شد.
پیروزی محمود احمدی‌نژاد در انتخابات ریاست‌جمهوری نهم نه‌تنها آغاز سومین دوره از تغییرات نظام حکمرانی بلکه نقطه عطفی در کل تاریخ پس از انقلاب بود. این پیروزی در حالی اتفاق افتاد که پیشرفت اصلاحات از چند سال پیش از آن به توقف کشیده شده بود و جامعه به‌ویژه طبقه متوسط و جوانان از تغییر ناامید شده بودند. چرخش در توسعه نهادهای سیاسی در این دوره تنها به سیاست‌های ضدنهادی و پوپولیستی محمود احمدی‌نژاد خلاصه نمی‌شد بلکه وی عامدانه بوروکراسی را برای رسیدن به اهدافش دور زده و ظرفیت دولت را به‌شدت تخریب کرد. دوره دوم ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد چالش‌های خارجی را به مجموعه چالش‌های خارجی افزود و به تثبیت ترکیبی از گروه‌های ذی‌نفع وضعیت موجود در قالب یک طبقه رانتیر جدید شکل داد. گرچه پیروزی حسن روحانی در انتخابات یازدهم ریاست‌جمهوری و تصویب برجام می‌رفت که به شکستی در روند نزولی کشور شکل دهد اما پیروزی غیرمترقبه دونالد ترامپ و خروج یک‌جانبه وی از برجام، موفقیت‌های دولت اول حسن روحانی را به یک نوسان کوتاه‌مدت در روند بلندمدت فروکاست. این روند منفی با انتخابات ریاست‌جمهوری سیزدهم و گرایش کشور به سمت اقتدارگرایی تشدید نیز شد.
دهه‌ها مقاومت نظام حکمرانی ایران در برابر اصلاحات را می‌توان در دو بعد تقابل آرمان‌گرایی و واقع‌گرایی و نیز، تقابل دموکراسی و اقتدارگرایی در یک ساخت دوگانه قدرت خلاصه کرد. تقابل اول، ظرفیت دولت در حل مشکل کنش جمعی را تضعیف کرده و در عمل موجب شده است دولت برخلاف منطق اقتصادی-سیاسی مورد انتظار خود به عاملی در جهت اتلاف منابع مشترک بدل شود. تقابل دوم، در نقطه مقابل، نهادهای حاکمیت قانون و پاسخگویی سیاسی به عنوان نهادهای محدودکننده قدرت را تخریب کرده است. در واقع، بحران‌های گسترده اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و زیست‌محیطی اکنون کشور نیز از همین‌جا نشات می‌گیرند که هم نهاد دولت و هم نهادهای اصلی محدودکننده آن متزلزل شده و از میان رفته‌اند. حجم عظیم تاثیرات منفی انباشته سیاست‌های غیرمسئولانه و سوءمدیریت اقتصادی در کنار ریشه‌دار شدن فساد و تخلیه بوروکراسی از نیروهای کارآمد و متخصص، توانایی دولت را برای رسیدگی به بحران‌هایی که به‌تدریج کشور را در مسیر بی‌ثباتی و زوال سیاسی قرار می‌دهد، از بین برده است.
بر اساس آنچه گفته شد، می‌توان چهار سناریوی پیش‌روی نظام حکمرانی را به صورت زیر خلاصه کرد:
در سناریوی اول، چنانچه واقع‌گرایی در معنای به خدمت گرفتن دانش اقتصاد و درک روندهای تغییرات ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی نتواند بر آرمان‌گرایی انقلابی چیره شده و ساخت دوگانه قدرت نیز در تقابل دموکراسی و اقتدارگرایی با گرایش به سمت دومی، نقش محدودتری را برای مشارکت عمومی قائل شود، نه‌تنها ظرفیتی برای حل بحران‌های موجود وجود نخواهد داشت بلکه حمایت عمومی نیز به‌کلی از میان رفته و آینده ایران با سرنوشت نگران‌کننده‌ای دست‌به‌گریبان می‌شود. وضعیت لیبی در دوران حکومت معمر قذافی شاهدی تاریخی برای این سناریو است. به‌طور خلاصه، تداوم این سناریو ناگزیر به یک دولت شکست‌خورده منتهی خواهد شد.
سناریوی دوم با گرایش به سمت باز شدن نسبی فضا برای کسب حمایت عمومی اما حفظ نگاه آرمان‌گرایانه به اقتصاد و غفلت از روندهای تغییرات منطقه‌ای و بین‌المللی مشخص می‌شود. این سناریویی نمایشی از یک تعادل غیرپایدار است که نمی‌تواند در بلندمدت تداوم یابد. علت آن است که دست بالا قائل شدن برای ایدئولوژی در عمل امکان اجرای سیاست‌های اقتصادی کارآمد را ممتنع می‌کند. بنابراین، تنها راه ممکن برای حفظ حمایت عمومی در یک فضای سیاسی باز آن خواهد بود که سیاست‌های پوپولیستی پیگیری شود. در شرایطی که اقتصاد ظرفیتی برای سیاست‌های پوپولیستی ندارد، چنین حمایتی نیز در بلندمدت امکان‌پذیر نیست. در نقطه مقابل، فضای باز سیاسی می‌تواند امکانی را برای افزایش فشار شهروندان در جهت تغییر نگاه ایدئولوژیک فراهم آورد. به هر حال، خروجی هر چه باشد، تعادلی بلندمدت نیست.
سناریوی سوم گرایش به سمت اقتدارگرایی و کنار گذاشتن ایدئولوژی به نفع واقع‌گرایی را شامل می‌شود. چنین سناریویی گرچه می‌تواند در ابتدا با کاهش محبوبیت عمومی همراه باشد، اما چنانچه با درک روندهای تغییرات در سطح ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی همراه باشد، ایران می‌تواند سرنوشتی مشابه با سایر کشورهای وابسته به نفت در خلیج‌فارس داشته باشد. به بیان دیگر، خروجی چنین سناریویی یک حکومت اقتدارگرا اما توسعه‌محور است که تنها در شرایطی که شهروندان ایرانی از گرایش تاریخی خود به دموکراسی کوتاه بیایند، می‌تواند به تعادلی پایدار و تبدیل ایران به یک قدرت سیاسی و اقتصادی منطقه‌ای منتهی شود. به هر حال، امکان‌پذیری چنین تعادلی به‌شدت با فرهنگ ایرانی و خواست‌های تاریخی مرتبط است. تجربه پهلوی دوم نشان داده که چنین سناریویی در عمل می‌تواند با شکست همراه شود.
چهارمین سناریو، ایده‌آل‌ترین و در همین حال دشوارترین سناریو است. در این سناریو نه‌تنها با گذار به دموکراسی، حمایت و مشارکت عمومی حفظ می‌شود بلکه غلبه واقع‌گرایی بر آرمان‌گرایی این امکان را فراهم می‌آورد تا ایرانیان دیگر بار به عنوان دولت-ملتی هوشمند در سطح منطقه الگو شوند. این سناریو برای دستیابی به ظرفیت لازم در شرایط جهانی پیچیده امروزی ایده‌آل‌ترین است اما امکان‌پذیری آن در عمل وابسته به مهار گروه‌های ذی‌نفعی است که دست بالای خود را مدیون وضعیت موجود هستند.
جمع‌بندی
بحث در مورد چشم‌انداز رشد کشورهای در حال توسعه و تاثیر کیفیت نظام حکمرانی بر آن موضوعی مورد مناقشه است. بدبینان بر مشکلات اصلاحات ساختاری در نظام حکمرانی کشورهای با درآمد متوسط و پایین و محدودیت‌های آنها در فائق آمدن بر عقب‌ماندگی تاکید می‌کنند. در همین حال، خوش‌بین‌ها چنین استدلال می‌کنند که با رشد دانش و گسترش فناوری، پتانسیل رشد سریع با اصلاح در نظام حکمرانی امروز دردسترس‌تر از گذشته است. اما، حق با کدام گروه است؟
رویدادهای دهه گذشته، نمونه‌هایی از اهمیت حکمرانی خوب و سیستم‌های سیاسی پاسخگو را به‌روشنی نمایش می‌دهند. کیفیت نظام حکمرانی از این‌رو اهمیت دارد که می‌تواند به انگیزه‌های شهروندان در تخصیص استعدادها و انرژی خود در جهت دستیابی به نوآوری، تولید و ایجاد شغل یا در رانت‌جویی و لابی کردن برای حمایت سیاسی شکل دهد. در اینجا تضاد بین مصر و تونس می‌تواند یک کلاس درس تجربی از موفقیت‌ها و شکست‌ها باشد. در فوریه سال2011، رژیم قدیمی مصر تحت رهبری حسنی مبارک که در دموکراسی‌سازی شکست خورده بود، در برابر اعتراضات گسترده فروپاشید. یک انتخابات کم‌مشارکت در سال2012، بخش بزرگی از آرای مردمی را برای اخوان‌المسلمین به ارمغان آورد و آنها را به تنهایی به قدرت رساند. اخوان‌المسلمین در مقابل اصول حکمرانی خوب را نادیده گرفت و همه‌چیز را تنها در اختیار پرشورترین پیروان خود قرار داد: به جای تلاش برای ایجاد نهادهای نظارتی غیرحزبی و شایسته، همه موقعیت‌ها با پیروان سیاسی انباشته شد. رویکرد اخوان به حکمرانی، آشفتگی‌های عمیقی را در اقتصاد و اجتماع ایجاد کرد تا جایی که به مداخله نظامی در سال 2013 منجر شد. تونس، در نقطه مقابل مصر، سناریویی از یک سازش واقعی مبتنی بر قانون اساسی با حمایت اکثریت قاطع را به ما ارائه می‌دهد. در قلب تفاوت بین این دو مورد، چشم‌اندازی از نظام حکمرانی است که مصالحه اجتماعی را ممکن می‌سازد. چنین مصالحه‌ای مستلزم این است که اطمینان حاصل شود که نظام حکمرانی و به‌ویژه نهادهای نظارتی در شکل بازی برنده همه‌چیز را در اختیار می‌گیرد، اداره نشود.
فقدان حاکمیت قانون و پاسخگویی سیاسی -یا بدتر از آن، دیکتاتوری‌های فردی- به‌طور اجتناب‌ناپذیری به اتلاف منابع اقتصادی، ناکارآمدی و در نهایت به آشفتگی سیاسی منجر می‌شود. در اقتصاد پیچیده جهانی قرن بیست‌و‌یکم، عملکرد اقتصادی خوب و پایدار مستلزم مجموعه‌ای از نهادها با ظرفیت و عملکرد خوب است. موفقیت بلندمدت چین اغلب به عنوان نمونه‌ای متناقض با اهمیت حکمرانی خوب در زمینه عملکرد اقتصادی ارائه می‌شود. با این حال باید توجه داشت که گرچه دموکراسی به‌خودی‌خود دارایی ارزشمند است و می‌توان آن را مستقل از تاثیر آن بر رشد اقتصادی آرزو کرد و گرچه نمونه چین مطمئناً همبستگی قوی بین دموکراسی چندحزبی و رشد اقتصادی را زیر سوال می‌برد اما، در زمینه عملکرد اقتصادی، تاکید بر این نکته مهم است که باید بین رژیم‌های دیکتاتوری که در آن یک فرد -مانند مبارک در مصر یا بشار اسد در سوریه- تمام قدرت را در انحصار خود دارد و چین، جایی که رقابت در یک حزب بزرگ نسبتاً فراگیر با شایسته‌سالاری نسبی جریان دارد، تفاوت قائل شد. این مشاهده حتی در مواردی مانند ونزوئلا، جایی که درآمدهای نفتی کلان می‌تواند ضعف‌های اساسی نظام حکمرانی را برای مدتی پنهان کند، نیز برقرار است.
اقتصادهای موفق در دنیای امروز برای نمونه به بانک‌های مرکزی مستقل و حرفه‌ای نیاز دارند تا به دام سیاست‌های کوتاه‌مدت کشیده نشوند. آنها همچنین در بخش‌های مختلف به آژانس‌های نظارتی با منصوبانی که بر اساس معیارهای غیرسیاسی انتخاب می‌شوند نیاز دارند تا بتوانند سیاست‌هایی را مطابق با اهداف کلان تعیین‌شده توسط فرآیند سیاسی دنبال کنند. زمانی که تصمیم‌گیری‌های اعتباری، تدارکات عمومی، قراردادهای ساخت‌وساز و تعیین دستوری قیمت‌ها تنها اهداف کوتاه‌مدت و صرفاً سیاسی را منعکس می‌کنند، عملکرد اقتصادی خوب حتی در کشورهای برخوردار از وفور منابع طبیعی غیرممکن می‌شود. در نهایت، برای موفقیت اقتصادی همچنین لازم است که پای سیاستمداران بر زمین باشد و درک درستی از تغییرات در سطح ملی و جهانی وجود داشته باشد. آیا آنچه سیاستمدار ایرانی از اصلاح نظام حکمرانی در ایران در ذهن دارد با چهارچوب مفهومی طرح‌شده آن سازگار است؟
