سازمان بی‌برنامه

شاه به جز مدتی کوتاه در دوره ابتهاج، هیچ‌گاه رابطه خوبی با سازمان برنامه نداشت. معتقد بود اقتصاددانان اراجیفی می‌بافند که به درد نمی‌خورد. این رابطه افتان‌وخیزان در دهه 40 ادامه پیدا کرد، اما اوایل دهه 50، وقتی با افزایش ناگهانی قیمت نفت، درآمد کشور چندین برابر شد، تصمیم‌گیری‌های محمدرضا پهلوی بیشتر سیاسی شد و رابطه‌اش با سازمان برنامه بدتر. شاه در این سال‌ها یکه‌تاز میدان سیاست و اقتصاد کشور بود و با دخالت مستقیم در امور، صدور فرمان‌های ضدونقیض و شتاب بیش‌ازحد سیستم اقتصادی کشور را از تصمیم‌های کارشناسی دور کرد. از سوی دیگر سازمان برنامه نظم و نسقی را که ابوالحسن ابتهاج دو دهه زودتر بنا نهاده بود، از دست داده بود و همچون کشتی بی‌ناخدایی بود که به هر سو می‌رفت. این بی‌نظمی و بی‌برنامگی در بسیاری از امور کشور بازتاب یافت تا آنجا که به قول بهمن آبادیان، کارشناس سازمان برنامه، در ماه‌های آخر، هیچ‌کس نبود که پا روی ترمز بگذارد و فرمان کشور از دست دررفته بود.

برنامه‌ها تغییر می‌کند

نخستین، مهم‌ترین و احتمالاً مخرب‌ترین اقدام شاه پس از بالا رفتن قیمت نفت، تغییر در برنامه اقتصادی پنجم بود. برنامه پنجم حدود ۹۰۰ صفحه بود و بنا بود از سال ۱۳۵۱ اجرا شود و تا سال ۱۳۵۶ را پوشش می‌داد. در سال ۱۳۵۲ شاه برنامه را کنار گذاشت. اراده فردی‌اش بود، اراده سازمان برنامه نبود. دکتر حسین بشیریه در این مورد می‌نویسد: «در ابتدا، برنامه اقتصادی پنجم که از یک سال قبل شروع شده بود، کاملاً مورد بازنگری قرار گرفت و بودجه عمرانی از 36 میلیارد دلار اولیه به 100 میلیارد دلار افزایش یافت که تمام آن باید از طریق نفت تامین می‌شد. تنها 50 میلیارد دلار به هزینه‌های جاری اختصاص یافت. اهمیت این ارقام هنگامی روشن می‌شود که با هزینه 10 میلیارددلاری برنامه چهارم مقایسه کنیم. با وجود هشدارهای اقتصاددانان، شاه تصمیم به اصلاح این برنامه گرفت. در این مورد، حتی رهنمودهای صندوق بین‌المللی پول نیز نادیده گرفته شد، و سیاست‌های جدیدی اتخاذ شد. آموزش از دبستان تا دانشگاه رایگان و یارانه دولتی عرضه شد. دولت قول اجرای برنامه‌های بهداشت سراسری، مسکن و اشتغال کامل را داد» (بشیریه، حسین، زمینه‌های اجتماعی انقلاب ایران، بحران اقتصادی و بحران دیکتاتوری، برگردان علی اردستانی، ص 131). وقتی پول نفت در سال1352 سرازیر شد، شاه تصمیم گرفت با یک ضربه سرمایه‌گذاری بخش دولتی را دو برابر کند. او این تصمیم را در یکی از جلسات هیات وزیران اعلام کرد، چند تن از وزیران شگفت‌زده و برخی دچار وحشت شدند، ولی هیچ‌کس جرات نکرد او را از این کار منصرف کند. امیرعباس هویدا، نخست‌وزیر، پرسید آیا این کار به زیربنای اقتصادی کشور فشار وارد نخواهد کرد؟ شاه به او اعتنایی نکرد و پرسید، سوال دیگری نیست؟ و اعلام کرد که این برنامه عملی خواهد شد. با گذشت زمان، چنین افزایش عظیمی در هزینه‌ها، آن هم طبق دستور، دست‌کم بوی کیمیاگری می‌داد. بعدها رابرت گراهام یکی از مفسران معروف نوشت: «در ایران یک معجزه اقتصادی ترتیب یافته است» (شوکراس، ویلیام، آخرین سفر شاه، ص229).

تقابل شاه و سازمان برنامه

وضعیتی که کشور به آن دچار شده بود، سرریز درآمدها، تورم سرسام‌آور و توزیع نقدینگی کارشناسان و اقتصاددانان را نگران می‌کرد. در سازمان برنامه بودند کسانی که قوانین اقتصادی را خوب می‌فهمیدند و جرات و جسارت بیان اندیشه‌های خود را نیز داشتند. همان زمان گزارشی از سوی سازمان برنامه آماده شد که به شاه هشدار می‌داد اگر معیارهای نابرابری و عدم توازن به همین ترتیب ادامه پیدا کند، به‌طور حتم «انفجار 

سیاسی-اجتماعی» در آینده نزدیک رخ خواهد داد. گزینه پیشنهادی کارشناسان احتیاط و میانه‌روی مالی و سرمایه‌گذاری خارجی بود تا پس از رفع تنگناهای ساختاری و مشکلات جذب، درآمد ارزی به‌تدریج به اقتصاد کشور بازگردانده شود. اما انتظاراتی که شاه و سایر سیاستمداران برای رسیدن به آینده‌ای روشن و درخشان در مردم ایجاد کرده بودند و شتاب بیش‌ازحد شاه برای تبدیل ایران به پنجمین قدرت اقتصادی جهان، آنها را در کاستن از سرمایه‌گذاری داخلی به نفع سرمایه‌گذاری خارجی مردد می‌کرد، به‌طوری‌که فشارهای داخلی باعث شد فقط 10 درصد درآمد نفتی در خارج سرمایه‌گذاری شود. شاه در پاسخ به آنها گفته‌های اقتصاددانان را اراجیف خواند و گفت: «نه، اصلاً لازم نیست شما وارد این مسائل بشوید، ما خودمان می‌دانیم که چه کار کنیم. این کمبودهای مالی را هم که شما دارید و در این گزارش به آن اشاره کرده‌اید مهم نیست. بله، ما می‌دانیم کمبود مالی داریم ولی خودمان همه اینها را درست می‌کنیم. درآمد نفت ما از حدود دو میلیارد فعلی به‌زودی به پنج میلیارد دلار خواهد رسید و این تمام گرفتاری‌های شما را حل می‌کند. من همه چیز را خودم مراقب هستم، شما فقط به کار خودتان مشغول باشید و به این کارها کار نداشته باشید» (مصاحبه تاریخ شفاهی هاروارد با غلامرضا مقدم). دکتر عبدالمجید مجیدی، رئیس وقت سازمان برنامه، در خاطراتش یادآور می‌شود که علاوه بر شاه، وزارتخانه‌ها نیز هر یک ساز خود را می‌زدند و هرکس فکر می‌کرد وزارتخانه خودش در اولویت قرار دارد، اما هیچ‌کس به زیرساخت‌ها نمی‌اندیشید. او در خاطراتش با اشاره به وزیر پست و تلگراف یادآور می‌شود که او می‌خواست تا پایان برنامه پنجم تعداد مشترکین تلفن به دو میلیون نفر برسد در ایران، که هیچ‌کس بدش نمی‌آمد. ولی لازمه‌اش سرمایه‌گذاری عظیمی در ایستگاه‌ها و پایگاه‌های تلفنی و مخابراتی، تربیت نیروی متخصص و تجهیز ساختمان‌ها بود. هر وزارتخانه‌ای فکر می‌کرد پول بی‌نهایت در دست دارد، اما به‌کل مجموعه را در نظر نمی‌گرفت و تنگناها را نمی‌دیدند (مصاحبه تاریخ شفاهی هاروارد با عبدالمجید مجیدی، جلسه هفتم).

همان زمان دو کنفرانس در مورد مسائل اقتصادی برگزار شد. کنفرانس در گاجره برای تجدیدنظر برنامه عمرانی پنجم با حضور هیات دولت و کنفرانس دوم در رامسر با حضور شاه و ملکه، سران ارتش، وزرا، معاونان وزرا و مشاوران آنها. در اسفند 1352، کارشناسان اقتصادی سازمان برنامه گزارش خود را در کنفرانس گاجره که به ریاست هویدا برگزار شد، عنوان و در آن تاکید کردند که در شرایط کنونی، نمی‌توان و نباید بودجه دولت را یکباره افزایش فراوان داد و روبنای ضعیف و شکننده اقتصاد ایران، تاب سرمایه‌گذاری‌های بیشتر را ندارد. معتقد بودند، افزایش ناگهانی بودجه دولتی بالقوه خطرناک است. ورود ناگهانی حجم بیشتری از کالاها صرفاً به گره‌های زیربنایی بیشتر و خطرناک‌تر دامن خواهد زد.

کنفرانس رامسر در مرداد 1353 برگزار شد و شاه در آنجا با محوریت خودش بر سر این موضوع ایستاد که حجم برنامه باید دو برابر شود. کارشناس‌های شاخصی مثل الکس مژلومیان و بهمن آبادیان که رئیس یکی از دفاتر سازمان برنامه بودند، واکنش نشان دادند. عبدالمجید مجیدی، رئیس وقت سازمان برنامه در خاطراتش درباره کنفرانس رامسر خاطرنشان می‌کند، زمانی که کارشناسان اقتصادی هشدار را در حضور شاه مطرح کردند، او عصبانی شد و جلسه را ترک کرد. سپس مجیدی را احضار کرده و گفته بود اگر کارشناسان از این حرف‌ها بزنند، «من درِ آن سازمان برنامه را گِل می‌گیرم». دکتر مجیدی در خاطراتش یادآور می‌شود: «موقعی که تجدیدنظر برنامه مطرح شد، اینها یک‌دفعه هر کدامشان یک برنامه سرسام‌آوری برای خودشان پیش‌بینی کردند که من خوب خاطرم هست کل برنامه پنجم، قسمت اول سکتور دولتی‌اش موقعی که من رفتم به سازمان برنامه بود هزار و پانصد و شصت و خرده‌ای میلیارد ریال و تقاضاهایی که به ما رسیده بود برای تجدیدنظر برنامه از چهارهزار و هشتصد میلیارد ریال شده بود... اصلاً غیرقابل تصور بود که یک برنامه‌ای در این حد بتواند توسعه پیدا کند» (مصاحبه تاریخ شفاهی هاروارد با عبدالمجید مجیدی، جلسه هفتم).

در نیمه برنامه پنجم ناگهان اعتبارات برنامه توسعه، همچنین بودجه تمام دستگاه‌های دولتی جهشی افزایشی یافت، به‌ویژه بودجه ارتش، که شاه به بالا بردنِ قدرت آن توجه خاصی داشت. هویدا، نخست‌وزیر وقت، عکس معروفی دارد که در آن، در سال ۱۳۵۳، کیف خود را که بودجه تازه دولت در آن است، برای خبرنگاران بالا گرفته و به مجلس می‌رود تا بودجه جدید را با تیتر «باز هم بیشتر» به تصویب برساند و این پیشامد در جریان برنامه‌های توسعه در ایران چرخش‌گاه تازه و بزرگی بود. بسیاری از کشورهای خارجی برای دریافت وام به ایران آمدند. علم در یادداشت‌هایش می‌گوید، «تنها کسانی که نیامدند از ما کمک بخواهند مریخی‌ها بودند. خارجی‌ها می‌آمدند و التماس می‌کردند و کمک می‌خواستند. شاه هم هوا برش داشته بود». رابرت گراهام، وابسته اقتصادی خاورمیانه مجله فایننشال‌تایمز، در سال‌های پایانی حکومت پهلوی، در خاطراتش می‌نویسد: «من زمانی وارد تهران شدم که رونق اقتصادی و تورم ناشی از افزایش قیمت نفت در سال 1973 در بالاترین حد لجام‌گسیختگی خود بود. همه مردم در مورد قدرت تازه‌یافته ایران به نوعی بیماری روحی دچار شده بودند» (گراهام، رابرت، سراب قدرت، ترجمه فیروز فیروزنیا، ص 9).

فرمان از دست دررفته بود

دکتر غلامرضا مقدم، قائم‌مقام سازمان برنامه،  هنگام تدوین برنامه پنجم عمرانی، در مصاحبه‌اش با تاریخ شفاهی هاروارد، به درگیری‌های شدید سازمان برنامه با دولت و شاه اشاره کرده و می‌گوید: این موقعی بود که شاه شروع کرده بود به بالا بردن هزینه‌های نظامی ازجمله خرید تسلیحات از خارج به میزان فوق‌العاده زیاد و فشار مالی روی بودجه دولت زیاد شده بود و دوباره همان فشارهای تورمی آخر دهه ۱۹۵۰ داشت در اوایل دهه ۱۹۷۰ نمایان می‌شد. درآمد نفت هم به رغم اینکه افزایش یافته بود به آن سرعتی که شاه هزینه‌های دولت را توسعه می‌داد بالا نمی‌رفت. مجدداً  کسری بودجه شدیدی به وجود آمده بود. وضع خزانه ارزی کشور هم دچار کسری شده بود. درآمد ارزی کشور از صنعت نفت از حدود ۲۰۰ میلیون دلار در سال ۱۹۵۹ به حدود دو میلیارد دلار رسیده بود و برای جبران کسری ارزی دولت مقادیر معتنابهی وام از بانک‌های خارج می‌گرفت. در اواخر سال ۱۳۵۰ که بودجه کل کشور برای سال ۱۳۵۱ در مراحل نهایی تهیه و تصویب بود، کسری بودجه عظیمی برای این سال و نیز در دوران برنامه پنجم (سال‌های ‍۱۳۵۲ تا ۱۳۵۷) نمایانگر شده بود. همچنین عدم تعادل‌های زیادی در اقتصاد کشور به‌سرعت نمایان شده بود. دکتر مقدم ضمن اشاره به افزایش فشارها از طرف دربار و وزارتخانه‌ها تاکید می‌کند که در اکثر اوقات موفق می‌شدیم به مقدار خیلی زیادی از هزینه‌های زائد در داخل طرح‌ها کم کنیم. مدتی این کارها را کردیم و نسبتاً سازمان برنامه خوب شده بود. ولی پس از مدتی در اثر شاید همین سخت‌گیری‌ها و رسیدگی‌های اصولی، سازمان برنامه مورد حملات شدید دولت و دربار قرار گرفت و فشارهای زیادی به آن وارد شد.

دو سال پایانی حکومت پهلوی، تصویری سراسر آشفته و نابسامان بود. دکتر آبادیان درباره وضعیت اقتصادی کشور در سال 57 می‌گوید: وقتی تمام برنامه‌های مختلف را مرور کردم، دیدم اصلاً کنترل در دست هیچ‌کس نبود یعنی حقیقتاً کنترل مالی، کنترل پولی تمام اینها از دست مقامات ایرانی خارج بود و آدم این حس را می‌کرد که توطئه‌ای وجود دارد. برای اینکه غیرقابل تصور بود ایران با سرعتی مثلاً صد مایل در ساعت داشت می‌رفت جلو و هیچ‌کس در آنجا نبود که پایش را روی ترمز بگذارد، فرمان تو دستش باشد که این کشور را به طرفی سوق بدهد. اصلاً حقیقتاً با توجه به اینکه نفت ایران یک درآمد 20 میلیارددلاری در سال داشت، حتی هندوستان که در حدود 20 برابر ایران جمعیت داشت چنین برنامه‌ای نداشت. درحالی‌که ایران باز با توجه به این برنامه بسیار بزرگ در حقیقت نزدیک ورشکستگی قرار گرفته بود و شرکت‌های مختلف دولت که 80،70 درصد منابع سازمان برنامه به آنها داده می‌شد هیچ مسوولیتی نشان نمی‌دادند و هیچ حساب‌وکتاب صحیحی نداشتند و همان موقع‌هایی بود که بالاخره انقلاب شروع شد. ایران با وجود منابع بسیار عظیمی که در دست داشت نتوانست اینها را به‌صورت صحیح مدیریت کند و وضع کشور را به جایی رسانده بود که کنترل بخش خصوصی‌اش کاملاً از دست رفته بود. بانک‌ها به‌طور غیرمعقولی به هر کسی وام می‌دادند، هر کاری که می‌خواستند می‌کردند. در بخش دولتی هم سازمان برنامه، اصلاً مسوولیتی نداشت. موسسه‌های مختلف دولتی هم مستقیماً به خود شاه گزارش می‌دادند و 80 درصد درآمد سازمان برنامه هم می‌رفت. وقتی با بخش‌های مختلف مثلاً شهرسازی صحبت می‌کردیم، صحبت‌ها از میلیارها دلار می‌شد بدون اینکه بدانند برای چه می‌خواهند این منابع را خرج کنند. یک حسی بود که حقیقتاً هیچ‌چیزی در ایران در کنترل نیست، درست یک سال قبل از انقلاب. همه‌چیز از کنترل خارج شده بود، ممکن بود اعلیحضرت خودشان مریض بودند، مسائل را هم خیلی تمرکزگرا کرده بودند و با توجه به اینکه این پول‌ها هم آمده بود، و این دلارها را تبدیل کرده بودند به ریال و ریال هم رفته بود به طرف بانک‌ها، بانک‌ها هم توسعه اعتبار داده بودند و تورم رفته بود بالا و سازمان برنامه هم یک‌دفعه با افزایش قیمت روبه‌رو شد و همه‌چیز از کنترل خارج شد.

آبادیان به بحران نهادسازی در ایران اشاره می‌کند و می‌افزاید، اصلاً مساله نهادسازی مطرح نبود که به چه ترتیب این موسسه باید قوی شود، از نظر مالی، مسائل برنامه‌ریزی و فنی که حقیقتاً روی پای خودش بایستد. با توجه به اینکه درآمد نفت مستقیماً عاید دولت می‌شد بنگاه‌های دولتی بسیار توسعه پیدا کرده بودند و این مهم بود که این موسسه‌ها خب بالاخره براساس صحیحی تشکیلاتشان بنیاد گذاشته شود و بر توسعه منابع انسانی تاکید شود و این را نکردند. نه‌تنها منابع انسانی، بلکه مسائل مالی و فراهم‌آوری هم. حتی موقعی که مثلاً یک جنراتور می‌خواستند بخرند، مناقصه‌ای برگزار نمی‌شد، می‌رفتند و معامله می‌کردند. یکی را می‌دادند به انگلستان، یکی را می‌دادند به آمریکا و یکی را به شوروی. البته سازمان برنامه تا اندازه‌ای بررسی می‌کرد، ولی تصمیم نهایی با سازمان برنامه نبود. این بود که  بلبشویی به وجود آمد. البته نمی‌خواهم بگویم که فقط ایران با این مسائل مواجه بود، کشورهای دیگر هم بودند، ولی با توجه به اینکه درآمد نفت به‌سرعت افزایش پیدا کرد و اینها می‌خواستند این را به هر نحوی خرج کنند، اصلاً کنترل از دست رفت. پول تنها برای توسعه اقتصادی کافی نیست، می‌بایست  به موازات افزایش درآمد، نیروی انسانی ماهر تربیت شود و ایرانیان می‌بایست از نظر فرهنگ و تمدن نیز تربیت می‌شدند.

از گفته‌های کارشناسان برنامه چنین برمی‌آید که شخص محمدرضا پهلوی اعتقاد چندانی به برنامه‌ریزی نداشت و بیش از آنکه به دنبال تامین منافع اقتصادی کشور باشد، می‌خواست مطامع سیاسی خویش را به کرسی بنشاند. دکتر غلامرضا مقدم در همین مورد گفته است: من فکر می‌کنم تمام کارشناسان سازمان برنامه و متفکرین از اواخر برنامه چهارم به این نتیجه رسیدند که برنامه‌ریزی در شرایط موجود ایران مفهومی ندارد. ما به این نتیجه رسیده بودیم که شاه به برنامه‌ریزی اعتقاد ندارد. تنها دلیلی که سازمان برنامه را نگه داشته بود و منحل نمی‌کرد این بود که فکر می‌کرد داشتن دستگاهی به نام سازمان برنامه در انظار خارجی‌ها برای رژیم خودش احترام ارزی ایجاد می‌کند و فکر می‌کرد که این پدیده‌ای است که آمریکایی‌ها و به‌طور کلی دنیای غرب می‌پسندند و برایش ارزش قائل هستند.